摘 要： 我國規定符合生育條件的孕14周的婦女禁止非醫學(xué)需要終止妊娠，因醫學(xué)需要終止妊娠需經(jīng)出生地和所在地計生部門(mén)的審批。這種政策與我國既有的計劃生育政策、行政許可法、婦女權益保障法以及社會(huì )現實(shí)等產(chǎn)生了沖突?？梢試L試從價(jià)值引導和政策協(xié)商、利益協(xié)調、信息共享等方面入手，逐步消解我國“人流審批”的政策沖突，切實(shí)維護婦女權益，體現公共利益。
關(guān)鍵詞： 政策沖突； 人流審批； 消解機制
中圖分類(lèi)號： D601 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.025
根據2003年國家計委、衛生部、國家藥品監督管理局令第8號規定，符合省、自治區、直轄市人口與計劃生育條例規定生育條件，擬實(shí)行中期以上（妊娠14周以上）非醫學(xué)需要終止妊娠手術(shù)的，需經(jīng)縣級人民政府計劃生育行政部門(mén)或所在鄉（鎮）人民政府、街道辦事處計劃生育工作機構批準，并取得相應的證明。已領(lǐng)取生育服務(wù)證，未經(jīng)計劃生育行政部門(mén)批準擅自終止妊娠的，鄉（鎮）人民政府、街道辦事處或縣級人民政府計劃生育行政部門(mén)應當給予批評教育；在未確認事實(shí)前，暫不批準再生育的申請。[1]這種所謂的人流需經(jīng)審批政策的出發(fā)點(diǎn)是為了使出生人口性別比保持在正常范圍內，并非基于胎兒的生命權。相應地，廣西規定孕14周以上婦女擅做人流者三年不準生育；貴陽(yáng)規定未經(jīng)審批不得鑒定胎兒性別，禁止為孕14周以上婦女施行人工流產(chǎn)；海南規定孕14周以上婦女不得隨意墮胎，違者追究責任并取消生育指標等。這些地方的政策法規引發(fā)了廣泛爭議，在哈爾濱，該政策施行不到一月便被廢除，而在福建、江蘇、安徽、甘肅等地，這種政策現今還依然存在。事實(shí)上，關(guān)于墮胎的合法性在世界上一直是一個(gè)長(cháng)期爭議的話(huà)題。姑且不討論墮胎和禁止墮胎是否合法，本文單從政策沖突的角度來(lái)分析這種人流審批政策制定和執行存在的一些問(wèn)題。
一、“人流審批”政策的沖突點(diǎn)
由于傳統重男輕女觀(guān)念的影響，有些家庭和婦女會(huì )因性別選擇妊娠。然而，根據胎兒的生長(cháng)周期，到孕14周之后，胎兒快速成長(cháng)，此時(shí)的打胎危險性大大增加。從國家到各地的這種人流審批政策正是基于性別比例、墮胎風(fēng)險以及嬰兒的生命權等因素做出的。但是這項政策的出臺，卻因和我國原有的一些政策法規以及社會(huì )現實(shí)、價(jià)值觀(guān)念相悖而引發(fā)爭議，加上各地在執行上對該政策的曲解等，更是引發(fā)了很多問(wèn)題和矛盾。
（一）孕14周不得妊娠與國家計劃生育政策相悖
我國最新計劃生育政策仍遵循一對夫妻只許生育一胎的基本原則，適度放寬生育二胎的條件，但對二胎以上的，仍征收社會(huì )撫養費。懷孕14周的育齡女性很多是屬于政策外懷孕，打胎需執行出生地和所在地計生部門(mén)許可的規定。這些許可程序繁瑣，有些地方因為怕承擔風(fēng)險選擇拒絕開(kāi)具證明材料。此時(shí)，若是婦女自行打胎，將承擔相應責任，甚至是多年不準許再生育，如果生育則又必須承擔違反計劃生育政策的責任。
我國行政處罰法中沒(méi)有規定懷孕14周妊娠要被處罰?，F在“人流審批”的出現實(shí)際上是為當地的計生部門(mén)增添了一項新的行政許可事項，與原有的行政許可法相抵觸。另外，國家還規定相關(guān)的終止妊娠藥品只能在具備了終止妊娠手術(shù)資格的醫療、保健機構或計生技術(shù)服務(wù)機構使用，這些機構要向銷(xiāo)售單位出示相關(guān)資質(zhì)證明方可購買(mǎi)此類(lèi)藥品，而銷(xiāo)售單位則要對相關(guān)證明進(jìn)行查閱，這期間又大大增加了尋租的可能。
（二）與婦女權益保護法和公民隱私權相悖
有些婦女打胎是考慮到未婚先孕、經(jīng)濟保障、政策外懷孕、高齡生產(chǎn)等等原因而做的不得已的選擇。生育是婦女的權益，政府不能干預。此外，在這種審批政策下，為保護個(gè)人隱私等，有些孕期婦女可能會(huì )選擇不正規的醫療機構打胎，其危害更大。此外，有關(guān)部門(mén)開(kāi)證明以及調查是需要一段時(shí)間的，時(shí)間過(guò)長(cháng)無(wú)疑是增加了打胎的危險性。
各地由于經(jīng)濟基礎、環(huán)境、計劃生育、性別比例等情況不一，制定人流審批政策時(shí)，也會(huì )略有變通，難免會(huì )與國家宏觀(guān)政策有出入。從2003年國家的規定開(kāi)始，各地根據本地情況也相應地出臺了很多政策，在14周違規人流的處罰上表現得尤其明顯。廣西規定孕14周擅做人流者三年不準生育，那這三年中若再次懷孕是否意味著(zhù)就要流產(chǎn)，這樣會(huì )極大傷害婦女的身心健康，甚至會(huì )剝奪婦女做母親的權力。政策沖突還會(huì )產(chǎn)生省外墮胎該如何解決的問(wèn)題，如流動(dòng)婦女在省外墮胎應依據什么標準等。
二、“人流審批”政策沖突的原因分析
人類(lèi)認識能力的這種無(wú)限性和有限性的矛盾，成為公共政策沖突產(chǎn)生的認識論根源。[2] 制定人流審批政策之初，其出發(fā)點(diǎn)是好的，是基于社會(huì )現實(shí)的需要，也取得了一定的政策預期。公共政策不僅僅是社會(huì )現實(shí)的反映，也是人類(lèi)主觀(guān)認識的產(chǎn)物。人類(lèi)認識能力的提高是一個(gè)不斷發(fā)展的歷史過(guò)程，認知上的有限性使得人流審批政策在制定和執行過(guò)程中，不能全盤(pán)綜合地考慮社會(huì )現實(shí)的方方面面，難免出現各種矛盾與沖突。
（一）政策用語(yǔ)的模糊性是引發(fā)公共政策沖突的重要因素
語(yǔ)言文字常常并不具有單義性，而是具有一定的伸縮性，從而表現出多層含義。[3] 政策制定主體不可能預見(jiàn)所有可能發(fā)生的情況并作出計劃，因此政策文本的模糊性從某種意義上增加了公共政策對復雜性情況的適應性和包容性。國家規定的符合法定生育條件，孕14周婦女非醫學(xué)需要不得終止妊娠的政策就存在用語(yǔ)的模糊性。首先，何為法定生育條件就是模糊的。是以取得生育證為條件嗎？那是否意味著(zhù)該政策不適用于非婚孕婦？這種模糊性還體現在終止妊娠的條件上，具體哪些條件屬于非醫學(xué)需要？其他特殊情況是否就能忽視？再者，關(guān)于在孕婦違規人流的處罰上也存在著(zhù)模糊性，使得各地在制定處罰措施時(shí)存在很大差異。
根據戴維·伊斯頓的觀(guān)點(diǎn)，公共政策是對全社會(huì )價(jià)值所做的權威性分配，[4]價(jià)值取向偏差以及由此引發(fā)的利益紛爭引發(fā)了一系列的沖突和矛盾。國家計生委等制定人流審批政策是基于在人口性別比例失調、勞動(dòng)力缺乏等社會(huì )現實(shí)的基礎上做出的強制性的相對理性的選擇，主要是站在民生的立場(chǎng)，以此避免婦女因選擇性別而終止妊娠。但是從公共政策的本質(zhì)來(lái)看，公共政策是公共性的，維護公民的權利，國家制定妊娠相關(guān)政策的價(jià)值選擇也是應充分考慮婦女的權益，切實(shí)保障每一位育齡婦女享有的基本權力和自由。偏離這一價(jià)值取向，“人流審批”政策在現實(shí)的執法實(shí)踐中難免遭遇更多阻力，沖突難以避免。
（二）政策執行是否有效關(guān)乎公共政策的成敗，人流審批面臨著(zhù)政策執行的難題
和計劃生育政策的眾所周知不同，絕大多數民眾對“人流審批”政策都是陌生的，很多婦女都是在當地計生部門(mén)要求人流時(shí)才知曉這一政策，而孕期也有可能已超過(guò)14周。公共政策執行往往還受到執行對象的抵觸。人流審批政策規定除去醫學(xué)需要外，不得終止妊娠。但現實(shí)中，很多婦女還會(huì )因為未婚先孕、經(jīng)濟狀況、政策外懷孕、高齡生產(chǎn)等多種特殊情況不得不選擇人流，同時(shí)又不想暴露隱私，不愿到出生地和所在地開(kāi)具證明等，這些具體的情況都使得該政策在執行起來(lái)更加棘手。
“人流審批”執行人員素質(zhì)的相對低下是不容忽視的一個(gè)現實(shí)。計劃生育是我國特有的政策，計生部門(mén)也僅在中國存在。和其他部門(mén)相比，我國計生部門(mén)人員素質(zhì)相對低下，也缺乏專(zhuān)業(yè)的知識和技能，由此執行國家政策時(shí)難免不產(chǎn)生這樣那樣的沖突，這在我國偏遠以及相對貧窮的地區表現的尤其明顯，計劃生育初期的強制懷孕婦女墮胎，粗暴執法的例子屢見(jiàn)不鮮。 公共政策執行者不能領(lǐng)會(huì )公共政策制定者的政策意圖或有意曲解公共政策制定者的政策意圖，由此而引發(fā)公共政策執行時(shí)出現偏差。[5]
（三）制度在引發(fā)政策沖突中的作用
在完備的制度環(huán)境中，公共政策在法定程序下運作，彼此之間有著(zhù)明確的界限，有效避免了沖突。而在我國，制度環(huán)境并不完備，不同政策部門(mén)、政策主體之間界限不清晰。由于缺乏有效的制度機制協(xié)調中央地方的權力分配，上有政策，下有對策的地方保護主義現象愈益嚴重。[6] 中央制定大政方針，放權地方，具體執行還依賴(lài)于地方，依賴(lài)于基層，這個(gè)過(guò)程中，中央對政策具體執行的監控是很有限的。地方在執行計生政策時(shí)擁有很大權限，甚至有的地方為了達到指標采取過(guò)激手法強制執行，在政策執行過(guò)程中引發(fā)了很多問(wèn)題。橫向上看，主要是不同省市之間，甚至同一省市的不同計生部門(mén)之間出現了相互沖突或者重疊的計生政策，這在對流動(dòng)婦女的人流審批和計生服務(wù)上表現得尤為明顯。
三、政策沖突消解機制構建
政策沖突使得“人流審批”政策的權威性受損，引發(fā)了諸多詬病，針對“人流審批”政策的沖突，提出以下幾個(gè)方面矯正和消解建議。
（一）糾正“人流審批”的價(jià)值取向偏差
可以嘗試建立政策價(jià)值引導機制，防范政策沖突于未然。具體來(lái)說(shuō)，就是注重培養國家衛生、計劃生育、藥品監管等政策制定者的公共價(jià)值取向，使其在制定計劃生育和人流審批政策時(shí)，可以通過(guò)廣泛的調查，充分獲取信息，實(shí)際了解民眾尤其是婦女對該政策的觀(guān)點(diǎn)和態(tài)度，了解婦女妊娠真正的需求，從而制定出真正符合民意和婦女權益的妊娠政策，以期能真正體現公共利益和公共意志，維護婦女尤其是育齡婦女和胎兒的權益。
（二）政策制定過(guò)程中重視咨詢(xún)和協(xié)商的作用
政策咨詢(xún)協(xié)商機制是指在政策制定過(guò)程中，通過(guò)政策咨詢(xún)協(xié)商過(guò)程，協(xié)調各種不同的甚至沖突的政策價(jià)值觀(guān)、政策主張和利益訴求。[7] 制定計劃生育和妊娠政策時(shí)，應咨詢(xún)該領(lǐng)域相關(guān)專(zhuān)家，設計多種可選擇方案，同時(shí)重視其他社會(huì )群體和個(gè)人在政策制定中的作用，廣泛征求婦女以及其親屬的意見(jiàn)，其對政策的制定和沖突的消解起著(zhù)至關(guān)重要的作用。
制定計生和妊娠政策時(shí)注重利益協(xié)調機制的構建，協(xié)調國家衛計委與地方衛生、計生部門(mén)，地方不同計生單位、藥品監管部門(mén)之間以及各政策執行者之間的利益關(guān)系。值得一提的是此類(lèi)政策的制定與執行的過(guò)程中，通過(guò)利益再調節，關(guān)注育齡婦女的利益，為其提供基本的身體健康保障，包括兩癌檢查、產(chǎn)前的多次檢查、葉酸提供以及其他所需幫助，盡量避免和減少沖突。
信息的不對稱(chēng)加劇了“人流審批”的政策沖突。一項計生政策出臺，要廣泛宣傳，廣泛征求各個(gè)社會(huì )群體的意見(jiàn)。計生政策關(guān)乎婦女及其家屬的切身利益，因此，對婦女的意見(jiàn)要給予高度重視，充分保證婦女的知情權。此外，地區差異導致不同地區在計生信息獲取上的數字?zhù)櫆?，因而要進(jìn)一步促進(jìn)區域均衡發(fā)展，扶助信息弱勢群體，擴大參與，為消解政策沖突奠定社會(huì )基礎。
參考文獻：
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[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]
