【摘 要】 農民工是我國城鎮化的主體，也是推動(dòng)我國經(jīng)濟持續健康增長(cháng)的重要力量。隨著(zhù)城鎮化發(fā)展，農民工的構成特征和訴求發(fā)生了一系列變化，住房問(wèn)題已經(jīng)成為制約我國城鎮化速度和質(zhì)量穩步提升的重要因素，而且由于農民工缺乏在城鎮的穩定長(cháng)期住房，農村“減人不減地”的現象已經(jīng)極大威脅了土地安全問(wèn)題。本文基于上述分析，提出了幾條關(guān)于解決農民工城鎮長(cháng)期住房問(wèn)題的建議。
【關(guān)鍵詞】 農民工 城鎮 長(cháng)期 住房
農民工城市住房與其對城市的貢獻已形成相當大的反差，這種狀況不僅不利于農民工自身的生存和發(fā)展，也最終會(huì )影響到城市、乃至城鄉社會(huì )經(jīng)濟的整體發(fā)展。2010年的中央一號文件，明確了當前和今后一個(gè)時(shí)期的城鎮化推進(jìn)要把握住兩個(gè)重點(diǎn)：一是要注重中小城市和小城鎮的發(fā)展，要把它作為城鎮化發(fā)展的重點(diǎn)；二是要把符合條件的農業(yè)人口轉變?yōu)槌鞘芯用竦倪^(guò)程作為城鎮化的重要任務(wù)。2010年3月28日，在首屆城鎮投資博覽會(huì )上，國家發(fā)展改革委員會(huì )副主任彭森提出，當前推進(jìn)城鎮化，關(guān)鍵是要讓農民從農村“走得出去”，在城市“安得下來(lái)”。
1. 農民工城鎮住房現狀及相關(guān)政策
1.1農民工城鎮住房現狀
目前，城市“農民工”的住房來(lái)源主要有以下五種①。（1）集體宿舍，這類(lèi)住房主要集中在各城區的工業(yè)園區內或部分大企業(yè)中，供應主體主要是園區政府和用人單位，提供的住房基本上是4人以上1間的單身宿舍；（2）建筑工地工棚，這類(lèi)住房供應是建筑開(kāi)發(fā)企業(yè)根據國家規定為建筑工人提供的臨時(shí)簡(jiǎn)易工棚；（3）近郊農民租賃住房，此類(lèi)住房的供應主體為近郊農民；（4）普通租賃住房，這類(lèi)住房屬于個(gè)人所有權住房的出租，一般通過(guò)中介市場(chǎng)直接獲取。（5）市場(chǎng)商品住房供應，通過(guò)購買(mǎi)行為可以從市場(chǎng)直接獲得。上述五類(lèi)供應方式中除（5）供大于求以外，其他四類(lèi)特別是前兩類(lèi)都是供不應求。
另?yè)ㄔO部門(mén)估計，租房比例約占60%，用人單位提供住宿條件的占30%，自購房的不足5%，以投親靠友及其他方式解決住房的占5%。
1.2有關(guān)農民工住房的政策及不足
1.2.1相關(guān)政策
農民工的住房問(wèn)題已經(jīng)引起中央政府的高度重視，2005年1月，國家建設部、財政部、中國人民銀行發(fā)布了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導意見(jiàn)》規定，2007年又提出，依法將公積金制度的覆蓋范圍逐步擴大到部分有固定工作的農民工；2006年3月，《國務(wù)院關(guān)于解決農民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》公布，提出要多渠道改善農民工居住條件；2007年8月，《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》再次明文提出，要多渠道改善農民工居住條件；2007年建設部等5部委下發(fā)了《關(guān)于改善農民工居住條件的指導意見(jiàn)》，文件要求“各地要將長(cháng)期在城市就業(yè)與生活的農民工居住問(wèn)題，納入城市住房建設規劃”。
1.2.2存在的問(wèn)題
戶(hù)籍依然是農民工享受保障性住房最大門(mén)檻。首先，盡管政策要求將農民工納入到保障性住房的涵蓋范圍，但是，戶(hù)籍依然是很多地方規定的享受保障性住房的一個(gè)根本條件，農民工一般被排除在保障性住房涵蓋范圍之外；其次，農民工還不具備通過(guò)公積金方式解決居住問(wèn)題的條件。
缺乏專(zhuān)門(mén)針對農民工住房的法規。迄今為止，有關(guān)農民工居住問(wèn)題的規定多散見(jiàn)于各類(lèi)文件中，尚未出臺關(guān)于農民工居住的專(zhuān)門(mén)政策或是法規。
至于被大家廣泛提及的廉租房，因為他不能從根本上解決農民工在城鎮的長(cháng)期居住問(wèn)題，因而，不能保證農民工的進(jìn)城定居，也不能解決城鄉兩頭都占用土地的問(wèn)題。
2. 解決農民工城鎮住房問(wèn)題的意義
2.1有助于城鎮化穩步提升，促進(jìn)我國經(jīng)濟持續健康發(fā)展
由于不能實(shí)現城鎮定居，很多被計入城鎮人口的農民工并未真正的實(shí)現城鎮化，也正是基于城鎮長(cháng)期住房的原因，我國城鎮化人口基本是集中在一定的年齡區間，進(jìn)入這個(gè)區間則進(jìn)城務(wù)工，超出這個(gè)區間則會(huì )重新返鄉務(wù)農，由自己子女繼續自己的進(jìn)城務(wù)工生涯，并接替父輩成為流動(dòng)的城鎮化人口。因此，如果不采取措施，或許我國的城鎮化就會(huì )提前進(jìn)入一個(gè)穩定階段（不會(huì )像是某些專(zhuān)家預計的70%，也許會(huì )遠低于這個(gè)水平）。前面所述的外出農民工數量逐步下降，在一定程度也說(shuō)明流動(dòng)人口群大小取決于流動(dòng)年齡人口群。存在“超齡退出、適齡加入”的循環(huán)規律。
從城鎮化與我國經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，城鎮化是實(shí)現我國經(jīng)濟持續、快速增長(cháng)的持久動(dòng)力，也是擴大內需的必然選擇②。解決了當前農民工的城鎮化問(wèn)題，就會(huì )城鎮經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展帶來(lái)巨大的活力，也會(huì )為后續的城鎮化問(wèn)題的解決提供經(jīng)驗和經(jīng)濟保障。
2.2有助于解決農民工城鄉兩頭占地問(wèn)題
很多農民外已在城鎮居住、工作多年，然而，由于長(cháng)期穩定住所和戶(hù)籍問(wèn)題，他們依然保留著(zhù)農村戶(hù)口，繼續在農村新建、改建著(zhù)農村的住宅，盡管可能很少居住。據初步調查③，我國東部和中部許多村落的房屋空置率在20％左右，有的村落在30％以上，有的房屋只有老人在看守。保守估計，農村房屋的空置數量也在四五千萬(wàn)，這樣就使本已稀缺的土地資源形成一個(gè)巨大的浪費。隨著(zhù)土地城鎮化的速度日益威脅耕地保護紅線(xiàn)，解決農民工兩頭占地問(wèn)題更顯迫切。
在天津舉行的城鄉建設用地增減掛鉤會(huì )議上，國土資源部規劃司司長(cháng)董祚繼說(shuō)，“1996～2008年，全國農村人口減少了1.29億，農村居民點(diǎn)用地反而增加了112萬(wàn)畝，城進(jìn)鄉難退，成為我們不得不面對的尷尬現實(shí)?！笔聦?shí)上，造成這種尷尬現實(shí)的根本原因就在于目前這種“流動(dòng)的城鎮化”，把農民工計入了城鎮人口，但這些農民工卻是事實(shí)上的農村人口，因為戶(hù)籍和城鎮長(cháng)期穩定住房的原因，只能繼續扮演身兼準城鎮人口又是農村住民的“兩棲身份”，以至于造成減人不減地，也不能減地的尷尬現實(shí)。
2.3減少由于農民工流動(dòng)帶來(lái)的負效應
農民工的流動(dòng)不僅僅是增加了GDP，還帶來(lái)了難以估量的負效應，增加了鐵路、公路等交通壓力、影響了子女教育、計劃生育、公共衛生、社會(huì )治安等等。以鐵路為例，在春運等重大節假日期間，交通運輸部門(mén)和相關(guān)政府職能機構也付出了巨大的社會(huì )成本，但是，緣于巨大的人流壓力，各色問(wèn)題層出不窮，社會(huì )各界怨聲載道。究其原因，大量的農民工無(wú)法在城市駐留、許多農民工的家人和子女也無(wú)法與農民工在打工城市一同居住，或許是這些問(wèn)題背后的深層原因。
2.4有利于農民財富積累，促進(jìn)“三農”問(wèn)題解決
從住房更新頻率看，城鎮居民住房的房本有效期為70年，即便在有效期內遭遇拆遷等不可預見(jiàn)的事件，一般居民也能不需大額的額外支出即可享有新的住房，也就是在70年內基本不會(huì )為購置新房投入。農村則是另一種景象，一代人蓋三次房、甚至是更多次房的現象極為常見(jiàn)，且大部分是基于子女另立鍋頭或者攀比，每次蓋房上萬(wàn)元甚至幾萬(wàn)元的投資，對于人均純收入5000元左右的農民來(lái)說(shuō)，至少是幾年的收入，財富如何積累？“三農”問(wèn)題如何解決？因此，必須通過(guò)政策創(chuàng )新，引導農民工到城市或小城鎮居住，形成財富的積累，促進(jìn)三農問(wèn)題解決。
3. 解決農民工城鎮住房問(wèn)題的幾點(diǎn)建議
胡錦濤總書(shū)記指出“城鎮化是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的必然趨勢，也是工業(yè)化、現代化的重要標志”。解決好進(jìn)城農民工的定居問(wèn)題是實(shí)現我國城鎮化健康發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題，在農民工集聚區充分利用農民宅基地發(fā)展出租屋是解決進(jìn)城農民工居住問(wèn)題的一個(gè)有效途徑，也可以提高土地集約化利用程度，有效增加本地農民收入。
3.1正面看待農民出租屋對解決城市住房問(wèn)題的作用
農民自建樓從嚴格意義上來(lái)說(shuō)，都是違章建筑，但卻有效解決了大量進(jìn)城務(wù)工農民的居住問(wèn)題。當城市發(fā)展和人口集聚帶來(lái)農民自建樓的興起時(shí)，每棟出租屋都要面臨其他出租屋的競爭，這種競爭關(guān)系驅使出租屋主不斷改善出租屋內部條件，改善了農民工的居住條件。缺乏有效管理是公共廉租房所面臨的主要問(wèn)題，然而在農民自建出租屋內，這個(gè)問(wèn)題卻得到有效解決，出租屋內部管理井然有序，從價(jià)格上來(lái)說(shuō)，也并不比廉租房高太多。當前農民工已經(jīng)成為城市人口有機組成部分，農民工在就業(yè)地長(cháng)期居住的趨勢業(yè)已呈現，農民出租屋已經(jīng)是城市住房事實(shí)上的補充，關(guān)鍵在于政府如何去面對這一現實(shí)?？梢哉f(shuō)，正是農民出租屋的存在使中國城市發(fā)展避免了“貧民窟”的出現。
3.2將農民出租屋統一納入城市規劃
一旦將農民出租屋納入城市規劃中，實(shí)現城市基礎設施向農民出租屋延伸，農民出租屋發(fā)展中存在的諸如水、電、供暖等方面問(wèn)題將會(huì )迎刃而解，也體現了“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀(guān)的基本要求。將農民出租屋納入城市規劃中，還可以在一定程度上減緩人口增長(cháng)對環(huán)境帶來(lái)的壓力。比如，將供水納入市政，可以解決完全依賴(lài)自取地下水造成對地下水資源的不合理利用；將出租屋納入供暖市政規劃體系，可以改變以出租屋為單位的分散取暖方式給環(huán)境帶來(lái)的巨大壓力。通過(guò)將農民出租屋納入城市規劃對相應問(wèn)題的解決，也體現了全面協(xié)調可持續的基本要求。一旦將農民出租屋納入城市規劃中，本地農民改變建造簡(jiǎn)易住房獲取拆遷補償的預期，將更有利于出租屋的長(cháng)期發(fā)展。
3.3要允許本地農民按統一規劃和標準在自家宅基地上自建出租屋，并做好相關(guān)服務(wù)。
首先，政府不要限制農民利用自有宅基地發(fā)展出租屋，關(guān)鍵是要做好相應規劃，規范建筑質(zhì)量和安全。要允許當地農民按政府統一規劃要求在自己的宅基地上建設出租屋，并允許其將出租屋用于出租或者從事相關(guān)服務(wù)業(yè)。對在城市有穩定住所、穩定收入來(lái)源的業(yè)主可以允許其出售。其次，要切實(shí)解決好農民住房改善中的金融服務(wù)問(wèn)題。
3.4政府要為農民出租屋發(fā)展做好基礎設施和公共服務(wù)工作
首先，要做好基礎設施建設。在流動(dòng)人口集聚的城鄉結合部和“城中村”，政府可以嘗試在不改變產(chǎn)權關(guān)系前提下，加大對上下水、供電、供氣、供暖、道路、污水處理、垃圾處理、通信、網(wǎng)絡(luò )等基礎設施建設的投入力度，改善流動(dòng)人口居住的基本條件。做好流動(dòng)人口集聚區與主城區道路聯(lián)絡(luò )線(xiàn)建設。其次，要改善公共服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)布局。要在做好相關(guān)社會(huì )公共服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的布局，加大對文化、教育、醫療衛生等公共服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)體系建設投入，完善社會(huì )服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，確保農民工病有所醫，解決好農民工子女上學(xué)問(wèn)題，為農民工提供必要的娛樂(lè )文化休閑場(chǎng)所等。
3.5建議搞好農民工出租屋試點(diǎn)
農民出租屋是解決進(jìn)城農民工居住的一項有效探索，事關(guān)我國城鎮化健康發(fā)展。當前在一些地區已經(jīng)進(jìn)行了有益的探索，由于未納入政府規劃，也造成一些問(wèn)題，但并非不可解決?？梢酝ㄟ^(guò)試點(diǎn)方式逐步將農民出租屋納入規劃中，不斷探索解決方式。建議結合國家主體功能區規劃，在已經(jīng)形成城市群的京津塘、珠三角、長(cháng)三角等區域及具備形成城市群區域的中心大城市郊區選擇部分農民工密集的小城鎮進(jìn)行相關(guān)試點(diǎn)，深入探索，總結經(jīng)驗，不斷完善，逐步規范。
注釋?zhuān)?/p>
①李晶 “農民工”住房問(wèn)題及市民化發(fā)展趨勢下的住房政策調研[J] 《現代經(jīng)濟探討》 2008（9）58～61
②賀建林 李慢 城鎮化擴大內需的機理分析[J] 理論與改革 2009（5） 79～81
③黨國英 讓農民工在城市里住下來(lái) 《南方都市報》2004-11-04
作者簡(jiǎn)介：孫慶莉（1978年10月—），女，黑龍江省大慶市人，管理學(xué)博士，哈爾濱商業(yè)大學(xué)管理學(xué)院講師。
（作者單位：哈爾濱商業(yè)大學(xué)管理學(xué)院）
