[提要] 傳統的二元戶(hù)籍制度使得城鄉割裂愈演愈烈，嚴重阻礙城市化的進(jìn)程。二元戶(hù)籍制度下的醫療、保險、衛生、就業(yè)等各方面的福利保障均與戶(hù)籍相“粘附”，使得社會(huì )資源分配變得不再合理，阻礙和諧社會(huì )的構建和社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，更加影響新型城鎮化建設的“質(zhì)量”。新型城鎮化建設背景下國家更加重視農民工在城市中的生活水平，那么就需要加快一元戶(hù)籍制度的建立，進(jìn)而解決農民工在城市中所面臨的問(wèn)題。
關(guān)鍵詞：新型城鎮化；農民工；戶(hù)籍制度
中圖分類(lèi)號：D631.42 文獻標識碼：A
收錄日期：2016年3月3日
一、導言
戶(hù)籍制度又稱(chēng)戶(hù)口制度，是我國用于人口管理的一項基本制度。早在封建社會(huì )時(shí)期我國就有了戶(hù)籍制度，當時(shí)社會(huì )主要經(jīng)濟發(fā)展來(lái)源為農業(yè)人口進(jìn)行的農業(yè)生產(chǎn)，人口管理與土地賦役緊密相連，因此我國封建時(shí)期的戶(hù)籍制度是主要用于征收賦稅、勞役、征兵、區分人口等級，并限制約束人口的隨意流動(dòng)的人口管理制度。新中國成立以來(lái)，因為我國的國家管理方式、經(jīng)濟發(fā)展方式都不同于封建社會(huì )時(shí)期，所以相應的戶(hù)籍制度的總體功能逐漸區別于以前。當今的戶(hù)籍制度主要用于統一管理公民的基本信息、保障公民基本權益，與封建時(shí)期相比較是一種更加服務(wù)于人民的人口管理制度。新中國成立之后，我國又經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時(shí)期和改革開(kāi)放新時(shí)期，不同時(shí)期的戶(hù)籍管理功能又有著(zhù)細微的區別。計劃經(jīng)濟時(shí)期，我國面臨著(zhù)糧食供給短缺、著(zhù)重發(fā)展重工業(yè)兩方面的現實(shí)狀況。由于國家需要農業(yè)的發(fā)展為重工業(yè)提供基礎，同時(shí)重工業(yè)城市就業(yè)機會(huì )也有限，所以計劃經(jīng)濟時(shí)期的戶(hù)籍制度主要起著(zhù)限制農業(yè)人口向城市人口流動(dòng)的功能。到了改革開(kāi)放新時(shí)期，糧食供給不足現象有了極大的改善，城市重工業(yè)也有了長(cháng)足的發(fā)展，城市經(jīng)濟進(jìn)步的同時(shí)增加了其對農村勞動(dòng)力的需求。計劃經(jīng)濟時(shí)期的戶(hù)籍制度用于限制人口流動(dòng)的功能屬性被弱化，其功能主要轉變?yōu)楸Ｕ铣青l公民的基本福利與權益。城鄉二元戶(hù)籍制度即新中國成立以來(lái)的上述兩個(gè)時(shí)期實(shí)行的戶(hù)籍制度，將我國人口按城市、農村劃分為非農人口與農業(yè)人口。改革開(kāi)放以來(lái)，越來(lái)越多的農業(yè)人口向城市流動(dòng)，由于戶(hù)籍制度的限制，農業(yè)人口在城市中不能與城市人口享受同樣的社會(huì )福利待遇。當前我國處于新型城鎮化建設的背景之下，國家越來(lái)越關(guān)注“人”的訴求，關(guān)注城鎮化發(fā)展的實(shí)際“質(zhì)量”。新型城鎮化的“新”就在于“以人為本”，其中的“人”指的主要就是農民工，他們的生存狀態(tài)直接決定了新型城鎮化建設的結果是否符合“以人為本”這一核心要求。然而，當前狀況下農民工及其隨遷親屬在城市中的生活水平和生存狀態(tài)到底是什么樣的呢？我國進(jìn)城務(wù)工的農民工及其親屬的生活狀況是否改善或者依然很惡劣？造成這種現象的原因是什么呢？如何解決？
二、農民工在城市中的現實(shí)狀況
從就業(yè)水平方面分析，存在以下問(wèn)題：首先，大多數農民工在城市中依然從事工作強度大、技術(shù)含量低的體力勞動(dòng)。根據當前的現實(shí)狀況來(lái)分析，由于農村的教育整體水平遠低于城市教育水平，農民工自身的受教育程度與職業(yè)素質(zhì)比較低。農民工來(lái)到城市之后，大多數情況下，從事的都是勞動(dòng)強度大、工資水平低、危險系數較大的工作。這些工作往往不需要很高的文化素養，基本上都屬于純粹的體力勞動(dòng)，主要集中在建筑業(yè)和服務(wù)行業(yè)上；其次，農民工薪金水平低且沒(méi)有保障。農民工在打工的過(guò)程中，工資、薪金、獎金的發(fā)放完全有企業(yè)老板自己決定，并且國家對于在外打工的農民工沒(méi)有制定明確的工資標準，使得在當今社會(huì )中很大程度的存在這樣一種現象：在同一個(gè)企業(yè)中，與城市員工相比，外來(lái)打工的農民工做著(zhù)最為艱苦的工作，得到的卻是比前者低的工資。還有另外一種現象就是一些企業(yè)對農民工要求苛刻，并且任意扣減農民工的薪金、獎金等；最后，工作極度不穩定。根據以上兩點(diǎn)現象的描述我們可以看到，農民工主要在建筑、服務(wù)行業(yè)等從事沒(méi)有技術(shù)含量的體力勞動(dòng)，由于這樣的工作進(jìn)入門(mén)檻低，所以會(huì )出現供過(guò)于求的“過(guò)?！眲趧?dòng)力。與此同時(shí)，由于沒(méi)有合法的就業(yè)合同的簽署，使得企業(yè)老板可以隨意的解雇農民工，所以農民工在城市中的工作往往極其不穩定。
從社會(huì )保障水平方面分析，存在以下問(wèn)題：首先，社保即社會(huì )保險，通常包括養老、醫療、工傷、失業(yè)、生育以及住房等幾個(gè)方面?！拔咫U一金”往往屬于工資薪金中的一部分，然而通過(guò)上述就業(yè)情況分析可知，大部分農民工自愿給企業(yè)老板打工，他們通常都屬于沒(méi)有正式合同簽署的企業(yè)臨時(shí)員工。對于臨時(shí)員工來(lái)說(shuō)，農民工工資的正常發(fā)放都沒(méi)有保障，更不用說(shuō)各種社會(huì )保險了；其次，單從安全保障方面來(lái)看，農民工進(jìn)入城市打工，用人單位有時(shí)并沒(méi)有完善的安全保障工具，如口罩、防毒面具等發(fā)放給務(wù)工人員使用，這樣就很容易造成工傷事故的出現。當農民工在工作中遇到事故時(shí)，他們通常是自己承擔事故后果。當面對因工致殘或者喪失勞動(dòng)能力的情況時(shí)，用人單位通常是給予一次性的少量補償之后就將其解雇。
農民工及其親屬受教育權利主要從兩個(gè)方面來(lái)分析：一方面是農民工自身的受教育情況；另一方面是跟隨農民工進(jìn)城的子女在城市中受教育情況。首先，農民工自身在城市中接受專(zhuān)業(yè)的職業(yè)技術(shù)培訓比例較低，農民工技能培訓情況尚不理想。近日發(fā)布《蘇南地區新生代農民工就業(yè)質(zhì)量與培訓研究報告》表明，僅有50%左右的農民工接受過(guò)不超過(guò)一個(gè)月的職業(yè)技術(shù)培訓，接受兩個(gè)月專(zhuān)業(yè)培訓的比例更小。當前農民工職業(yè)技術(shù)培訓還存在一個(gè)不足就是教授內容重理論而輕實(shí)踐：其中實(shí)用的、對農民公自身工作能力有較大提高的培訓，其費用往往較高。而免費培訓又有些“華而不實(shí)”，對農民工自身職業(yè)發(fā)展幫助較??；其次，農民工隨遷子女接受教育情況也不能讓人滿(mǎn)意。盡管我國一直以來(lái)十分重視教育，也陸續出臺了許多利于教育發(fā)展的意見(jiàn)政策，但是其所面臨的受教育環(huán)境依舊嚴峻。農民工子女主要是處于小、初、高階段的學(xué)生想要在城市中學(xué)習，首先要面臨的就是在哪里就讀的問(wèn)題。農民工子弟學(xué)校學(xué)費低、無(wú)入學(xué)門(mén)檻，是許多農民工的選擇，但是農民工子弟學(xué)校教學(xué)設施簡(jiǎn)陋、教學(xué)水平低下，是我們不能忽視的問(wèn)題。公立學(xué)校的教育水平和設施條件就遠遠高于子弟學(xué)校，是農民工培養孩子的一個(gè)很好的選擇。按照國家政策要求，城市普通公立學(xué)校應該是向農民工子女全面放開(kāi)的，然而某些公立學(xué)校頂著(zhù)“開(kāi)放”的名頭，實(shí)際上卻存在隱性收費的現象，或是公立學(xué)校要求農民工為學(xué)校提供出生證明、工作證明、戶(hù)籍證明等大量的證明材料，這使得其在城市公立學(xué)校入學(xué)變得困難。
除了上述描述的就業(yè)、社會(huì )保障、受教育權利等方面存在的問(wèn)題之外，農民工在城市中也沒(méi)有正規表達權利的渠道。由于我國的選舉權、被選舉權、受教育權、社會(huì )保障等權利都與戶(hù)籍緊密相連，雖然農民工進(jìn)入城市，但在城市中這些權利是缺失的。農民工在城市中遇到問(wèn)題時(shí)，只能通過(guò)媒體的呼吁或者其他階層的關(guān)心來(lái)被動(dòng)地表達自己的意見(jiàn)，沒(méi)有統一的組織替他們發(fā)聲。
三、原因分析
為什么會(huì )出現這種現象呢？從根本上來(lái)講，這是中國特色社會(huì )主義經(jīng)濟發(fā)展與傳統二元戶(hù)籍制度相互矛盾的產(chǎn)物，同時(shí)是一元戶(hù)籍制度沒(méi)有完全建立、矛盾沒(méi)有完全消失的結果。計劃經(jīng)濟時(shí)期我國著(zhù)力發(fā)展重工業(yè)，當時(shí)我國的任務(wù)劃分主要就是農村主要進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)，城市主要發(fā)展重工業(yè)。當時(shí)戶(hù)籍制度為了配合計劃經(jīng)濟時(shí)期的經(jīng)濟發(fā)展需要，將我國的人口分為農業(yè)人口與非農業(yè)人口，從此我國就開(kāi)始了二元戶(hù)籍。隨著(zhù)世界經(jīng)濟的發(fā)展，城市的第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，使得農村經(jīng)濟遠遠落后于城市經(jīng)濟。與此同時(shí)，國家的各項政策與資源也都向城市傾斜，使得城市總體發(fā)展水平遠高于農村。為了追求城市更高的薪資與更多的就業(yè)機會(huì )，農民工不斷涌入城市。我國的城鎮化發(fā)展速度愈發(fā)的快，但是我國對戶(hù)籍的管理還是采用的計劃經(jīng)濟時(shí)期的二元戶(hù)籍制度。眾所周知，我國的住房、養老、失業(yè)等社會(huì )保障權利以及就業(yè)、受教育和中國公民選舉與被選舉等權利都與戶(hù)籍緊密相關(guān)。我國城鄉分割的二元戶(hù)籍制度背后體現了各種資源以及經(jīng)濟利益分配的不公平。農民工在城市中兢兢業(yè)業(yè)的工作，為城市建設添磚加瓦，可他們的社會(huì )保障、教育、選舉等權利卻留在了農村。2014年，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》的頒布，標志著(zhù)我國的二元戶(hù)籍制度正式結束，我國逐步向一元戶(hù)籍制度過(guò)渡。雖然，我國逐步向一元戶(hù)籍制度過(guò)渡，但一元戶(hù)籍制度仍然沒(méi)有完全建立，與戶(hù)籍相關(guān)的經(jīng)濟利益、基本社會(huì )福利的分配依然存在不公平的現象。
四、解決對策
改革意見(jiàn)自正式發(fā)布之后，其內容在全國大部分省市得到了具體落實(shí)，其中成都、重慶、深圳、鄭州等城市所采取的具體改革措施也值得其他省份、區域學(xué)習。下面就在結合典型城市戶(hù)籍制度改革成果的基礎上，總結戶(hù)籍制度改革的方法，提出解決新型城鎮化背景下農民工所面臨問(wèn)題的解決對策。
（一）戶(hù)口一元化改革。傳統的二元戶(hù)籍制度將中國公民分為農業(yè)人口和非農業(yè)人口，從根本上就具有不公平的色彩，戶(hù)口一元化是解決農民工在城市中不平等待遇的最根本的方法。戶(hù)口一元化改革可以采取兩種方法：第一種方法是直接統一戶(hù)口，推進(jìn)城鄉統一發(fā)展；第二種方法是加快經(jīng)濟建設，直接將農村變?yōu)槌鞘?，農民變?yōu)榫用?。第一種戶(hù)籍改革方法比較普遍，例如成都、重慶、鄭州等大城市都是使用的這種方法。利用政府職權，直接取消二元戶(hù)口的劃分，統一為居民戶(hù)口，這樣就直接摘掉了農民與農民工身上的“農”，使公民的身份地位更加平等；第二種方法對城市的經(jīng)濟發(fā)展要求以及城市保障體系建立具有較高的要求，深圳市就是采用這種方法進(jìn)行的戶(hù)籍改革。近年來(lái)，深圳市開(kāi)展了特區內“農村城市化”改革，對深圳市的農村進(jìn)行了醫療、衛生、養老、失業(yè)、公共設施等一系列的保障體系的加強，同時(shí)在經(jīng)濟和行政管理方面也采取了城市化的管理方式，村委會(huì )變成城市居委會(huì )，農民變成了城市居民，享受與城市居民一樣的待遇。
（二）逐步解除與戶(hù)籍相關(guān)的利益。當前新型城鎮化建設背景下的農民工在城市中面臨困境，究其原因，除了二元戶(hù)籍制度本身的不公平之外，最主要的還是傳統戶(hù)籍制度背后所關(guān)聯(lián)的各種利益、資源分配的不公平造成的。二元戶(hù)籍制度背后包含的經(jīng)濟利益主要是指城鄉之間、農業(yè)人口與非農業(yè)人口之間的各種社會(huì )保障制度的不公平。在統一戶(hù)籍的基礎上也要統一城鄉、“農”與“非農”之間的各種標準、制度，主要包括統一城鄉選舉權、統一城鄉低保標準、統一城鄉醫療保險與養老保險制度體系與管理框架。關(guān)于醫療保險與養老保險過(guò)去往往都是分城鄉設計不同的籌資與待遇標準：對于有條件的地區可以完全對這兩方面的制度標準進(jìn)行統一；對于沒(méi)有能力進(jìn)行統一的地區可以劃分出不同的保險檔次，該地區的公民可以自由選擇投保檔次。
（三）逐步解除外地戶(hù)籍的限制。根據上述描述，外地人口進(jìn)入城市之后，由于非本地戶(hù)籍的原因受到一定程度上的不平等待遇。那么，如何解除外地戶(hù)籍限制，實(shí)現社會(huì )福利平等享有呢？深圳、重慶、鄭州等地主要采取“居住證”的辦法。就是將外來(lái)務(wù)工農民工進(jìn)行登記，在城市工作一年及以上的符合條件的農民工發(fā)放“居住證”，工作一定年限之后將被正式納入城市的保障與管理體系?；蛟S有人認為“居住證”制度同樣也沒(méi)有解除戶(hù)籍制度限制。農民工來(lái)到城市，想在城市中生存下來(lái)，原本就需要有一定的生存能力，“居住證”制度就是對農民工生存能力的一種基本考驗。有些城市農民工也可直接憑借城市工作證明與符合條件的合法固定住所直接申請加入城市戶(hù)籍。持有居住證和加入當地戶(hù)籍的農民工可以享受與當地城市居民同樣的醫療、衛生、教育等權利，同時(shí)根據居住證等條件給予外來(lái)農民工選舉的權利，并鼓勵其積極行使權力。在一些大城市中存在的就業(yè)歧視問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)可以實(shí)行考試制度，讓想就業(yè)的人們憑自己的技術(shù)、知識水平謀生計，逐漸擺脫外來(lái)人員就業(yè)歧視。關(guān)于異地高考的問(wèn)題可以根據居住證年限與在城市中入學(xué)的學(xué)籍年限允許外來(lái)農民工子女參加當地的高考。上述兩種方法都有利于解除外地戶(hù)籍的限制，其中“居住證制度”也是實(shí)現中國公民自由遷徙的一個(gè)過(guò)渡性政策。
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