基金項目：本文系國家社會(huì )科學(xué)基金資助項目(批準號05BSH040)“社會(huì )轉型期社會(huì )政策框架與衛生政策戰略地位”成果之一。
作者簡(jiǎn)介：劉繼同（1964- ），男，北京大學(xué)衛生政策與管理系副教授、博士。
摘 要：殘疾人是弱勢群體的重要組成部分，是需要國家保護、社會(huì )關(guān)愛(ài)和社區照顧的特殊群體。殘疾人生活質(zhì)量是衡量社會(huì )文明和福利制度現代化的主要指標。從歷史比較角度，從社會(huì )價(jià)值觀(guān)念、殘疾人服務(wù)組織體系、殘疾人服務(wù)內容與范圍、殘疾人政策框架與法律保護等層面，中國殘疾人福利政策可以概括為個(gè)人不幸與社區照顧典范，從個(gè)人不幸向社區照顧典范的戰略轉變，是中國殘疾人福利事業(yè)發(fā)展的制度特征。
關(guān)鍵詞：個(gè)人不幸；社區照顧；殘疾人福利
中圖分類(lèi)號：D57 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）01-0075-03
中國是世界上殘疾人數量最多的國家，殘疾人福利狀況是衡量中國社會(huì )發(fā)展與社會(huì )現代化水平最靈敏的指標。殘疾人生活狀況集中體現為殘疾人社會(huì )福利狀況。
本文從社會(huì )福利理論角度，以個(gè)人不幸和社區照顧為分析概念，全面分析殘疾人福利政策模式由個(gè)人不幸向社區照顧典范的戰略轉變，以期豐富和發(fā)展殘疾人福利理論，改進(jìn)和完善中國殘疾人福利政策。
個(gè)人不幸典范與計劃經(jīng)濟體制
中國殘疾人福利政策模式分為兩大歷史時(shí)期與福利典范，一是改革開(kāi)放前的個(gè)人不幸典范，二是改革開(kāi)放后的社區照顧典范。改革開(kāi)放以前，殘疾人福利政策典范是個(gè)人不幸。個(gè)人不幸是觀(guān)察、描述和分析殘疾人福利政策模式基本特征的最佳理論化概念。個(gè)人不幸是指國家在殘疾人福利事業(yè)發(fā)展中扮演剩余角色，殘疾人問(wèn)題主要被看作是個(gè)人不幸、個(gè)人麻煩和個(gè)體殘疾，而非社會(huì )問(wèn)題；殘疾人福利需要主要是通過(guò)個(gè)人責任、家庭保障和社區互助途徑，而非國家再分配途徑滿(mǎn)足。個(gè)人不幸典范適用范圍廣泛，既可適用殘疾人福利政策模式，又可適用貧困成因的解釋?zhuān)臼桥c自然經(jīng)濟和傳統社會(huì )結構聯(lián)系一起的，是計劃經(jīng)濟時(shí)代的產(chǎn)物，屬于傳統福利范疇。個(gè)人不幸既是一種福利典范，反映福利價(jià)值取向，又是一種政策模式，反映制度特征；既是一種福利服務(wù)方式，是福利需要滿(mǎn)足途徑，又說(shuō)明服務(wù)內容，界定服務(wù)范圍。個(gè)人不幸典范反映在諸多方面，例如人們如何看待殘疾成因與現象，殘疾人福利機構建設狀況，殘疾人服務(wù)內容與范圍，殘疾人服務(wù)方式與需要滿(mǎn)足途徑，殘疾人政策與法律保護等。這些層面既是個(gè)人不幸典范的表現形式，又是個(gè)人不幸典范的分析層面。
改革開(kāi)放以前，人們普遍認為殘疾是個(gè)人悲劇與個(gè)人不幸，殘疾成因解釋基本是個(gè)人問(wèn)題與苦難命運。人們對待殘疾人的態(tài)度是歧視和不平等的，殘疾人難以與健全人一樣平等全面參與社會(huì )生活，享受社會(huì )發(fā)展成果。這種現象并非中國社會(huì )獨有，而是世界各國普遍存在的問(wèn)題。例如在傳統社會(huì )中，很可能將殘疾解釋為惡魔迷惑，對罪惡的懲罰，或是被上帝選中的證明。甚至在以“福利國家”聞名的英國文化中，也把殘疾視為個(gè)人災難和個(gè)人悲劇，這是工業(yè)社會(huì )的普遍觀(guān)點(diǎn)，這意味著(zhù)殘疾問(wèn)題的個(gè)人不幸模式是世界性問(wèn)題。
改革開(kāi)放以前，殘疾人缺乏互助組織，專(zhuān)門(mén)為殘疾人服務(wù)的福利機構稀少，殘疾人福利服務(wù)缺乏組織基礎和職業(yè)化工作隊伍。1949年后，政府逐步建立城鄉二元福利制度，而且福利制度以社會(huì )救濟和社會(huì )保險為主要內容。社會(huì )救濟是指政府對那些收入不足以維持最低生活標準的貧困者提供幫助，以保障他們基本生活的社會(huì )福利制度。社會(huì )救濟對象主要是無(wú)依無(wú)靠、無(wú)生活來(lái)源和無(wú)固定職業(yè)、無(wú)固定收入而生活困難的孤老殘幼。殘疾人是定期定量社會(huì )救濟主要對象之一，服務(wù)殘疾人的機構是在50年代后期和60年代初期建立的，當時(shí)稱(chēng)為生產(chǎn)教養院，1958年后更名為福利院，主要是社會(huì )福利院、兒童福利院和精神病人福利院。其中收養的殘疾人數量極少。殘疾人生活照顧責任幾乎全部由家庭承擔。
殘疾人及其家庭生活狀況與社會(huì )一般生活水平之間差距較大，生活質(zhì)量與福利水平普遍不高，普遍處于貧困邊緣。當時(shí)除孤殘兒童基本通過(guò)兒童福利院享受?chē)冶Ｗo之外，享受定期定量救濟的殘疾人只占全國殘疾人總數的極少部分，絕大多數沒(méi)有享受到國家提供的救助性福利服務(wù)。殘疾人福利服務(wù)首要內容是就業(yè)服務(wù)，主要方式是“社會(huì )福利生產(chǎn)”，它是1956年國家內務(wù)部在城市殘老教養、烈軍屬貧民生產(chǎn)工作座談會(huì )上首次提出的新概念。社會(huì )福利生產(chǎn)是指國家、集體和社會(huì )各界為幫助集中安置殘疾人勞動(dòng)就業(yè)而組織的各項生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從事社會(huì )福利生產(chǎn)的單位就是社會(huì )福利企業(yè)。社會(huì )福利企業(yè)是以安置殘疾人就業(yè)為主要目的，具有社會(huì )福利性質(zhì)的特殊企業(yè)。社會(huì )福利企業(yè)與社會(huì )福利生產(chǎn)曾在幫助殘疾人就業(yè)，充分參與社會(huì )經(jīng)濟生活中扮演舉足輕重角色，發(fā)揮重要作用。這反映中國殘疾人福利事業(yè)基本特征是勞動(dòng)福利型，殘疾人不是片面享受?chē)揖葷?，而是既受到國家保護，又從事力所能及的社會(huì )勞動(dòng)；在殘疾人教育服務(wù)中，政府主要采取設立盲聾啞學(xué)校，為殘疾兒童少年和青年提供特殊教育服務(wù)的模式。但是，殘疾少年兒童教育始終是普及初等教育最薄弱的環(huán)節，以致1989年時(shí)全國盲聾啞學(xué)齡兒童入學(xué)率還不足6%，殘疾兒童特殊教育狀況十分嚴峻。殘疾人婚姻與家庭、殘疾人文化生活、殘疾人生存與發(fā)展環(huán)境等領(lǐng)域的福利服務(wù)也微乎其微?？傮w來(lái)說(shuō)，在計劃經(jīng)濟時(shí)代，殘疾人充分、全面參與社會(huì )生活面臨諸多社會(huì )性與制度性障礙，他們的基本需要滿(mǎn)足程度與生活質(zhì)量有待提高。同時(shí)，政府缺乏專(zhuān)門(mén)、明確的殘疾人福利政策，殘疾人法律保護程度偏低。
社區照顧典范與市場(chǎng)經(jīng)濟處境
改革開(kāi)放以來(lái)，殘疾人福利政策模式由個(gè)人不幸逐漸轉變?yōu)樯鐓^照顧典范，社區照顧成為觀(guān)察、描述和分析社會(huì )結構轉型時(shí)期殘疾人福利政策模式基本特征的最佳理論化概念。社區照顧最初起源70年代英國人口結構轉變和福利國家改革實(shí)踐。英國老齡化浪潮來(lái)臨及精神病患者問(wèn)題日趨復雜化，沉重經(jīng)濟壓力導致英國政府難以應付日益增長(cháng)的社會(huì )保障需要，引發(fā)福利國家財政危機和院舍照顧模式質(zhì)量的激烈爭論，與此同時(shí)，以撒切爾夫人、里根為代表的新右派紛紛上臺執政，新自由主義思潮流行和福利多元主義興起，歐美國家重新發(fā)現和回歸社區，社會(huì )各界對家庭和社區寄以厚望，普遍希望家庭與社區在福利發(fā)展與社會(huì )整合中扮演更加重要和積極的角色，社區照顧理念與政策模式應運而生，并迅速成為風(fēng)靡英美國家的社會(huì )運動(dòng)。90年代初期，伴隨經(jīng)濟體制改革深化，國家、市場(chǎng)與社區關(guān)系形成，特別是城市社區服務(wù)普及提高，社會(huì )工作教育恢復發(fā)展，社區照顧理念與政策模式通過(guò)多種途徑介紹到中國。社區照顧是相對機構照顧或院舍照顧而言的。院舍照顧是指在福利機構中對較多服務(wù)對象進(jìn)行集中照顧的方式，曾是照顧精神病人及心理障礙者的傳統服務(wù)方式。院舍照顧優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)同樣突出。院舍照顧優(yōu)點(diǎn)是集中照顧眾多服務(wù)對象，提高照顧服務(wù)專(zhuān)業(yè)化程度與規模效益，便于對照顧對象的管理等。但是60年代以來(lái)，英美學(xué)者越來(lái)越多經(jīng)驗研究發(fā)現，院舍照顧弊端多種多樣，主要集中在兩方面，一是院舍照顧與機構生活對人產(chǎn)生有害影響，妨礙被照顧對象的人格完善，強化對照顧對象的控制、虐待和標簽化傾向，院舍照顧基本建設費用、管理費用和運作成本昂貴等；二是按照社會(huì )文化和價(jià)值觀(guān)盡可能過(guò)正常生活的“正?；彼枷肱d起，以期消除院舍照顧對照顧對象生活“變態(tài)化”的負面影響(Dalley,1988)。社區照顧理念與政策模式自然成為取代院舍照顧的最佳選擇。社區照顧內涵豐富多彩。簡(jiǎn)單地說(shuō)，社區照顧是指將照顧對象安置在正常家庭與社區環(huán)境中，主要通過(guò)對家庭、鄰里或附近非親屬居民的支持來(lái)照顧老弱病殘的社區綜合性照顧服務(wù)。社區照顧核心是正式與社區非正式照顧的有機結合，強調國家、社區、家庭在照顧中的合作伙伴關(guān)系，突出“正?；焙汀胺?wù)使用者參與”等世界流行理念。
80年代以來(lái)，人們對殘疾現象與殘疾人福利政策觀(guān)念發(fā)生根本轉變，開(kāi)始科學(xué)和全面看待殘疾現象與殘疾人群體，逐漸將殘疾現象看作是社會(huì )問(wèn)題，而非個(gè)人問(wèn)題。人們開(kāi)始意識和認識到維護殘疾人合法權益，發(fā)展殘疾人福利事業(yè)，保障殘疾人平等充分參與社會(huì )生活，共享社會(huì )物質(zhì)文化成果的必要性、重要性和緊迫性，國家與社會(huì )對殘疾概念的社會(huì )理解發(fā)生重大轉變，國家將殘疾現象與殘疾人群體看作是國家有責任解決的“社會(huì )問(wèn)題”，國家在殘疾人福利事業(yè)發(fā)展中負擔應有責任，扮演日趨重要與積極角色，發(fā)揮越來(lái)越大作用，殘疾人服務(wù)成為福利服務(wù)重要部分。這些觀(guān)念變化為殘疾人福利政策轉變奠定思想價(jià)值基礎。
殘疾人組織建設取得突破性進(jìn)展，殘疾人服務(wù)組織體系框架基本形成，政府機關(guān)、社區照顧網(wǎng)絡(luò )和家庭關(guān)系在殘疾人福利事業(yè)發(fā)展中共同發(fā)揮重要作用。中國殘疾人福利事業(yè)發(fā)展與政策模式轉變是從建立健全殘疾人專(zhuān)門(mén)性服務(wù)組織體系開(kāi)始的。改革開(kāi)放以來(lái)，中國殘疾人組織體系從無(wú)到有，從小到大，從單一群眾團體到各類(lèi)組織建設，為殘疾人服務(wù)的組織結構與組織體系日趨完善，組織性質(zhì)與服務(wù)領(lǐng)域日趨廣泛，涉及政策立法、宣傳出版、特殊教育、勞動(dòng)就業(yè)和醫療康復等諸多服務(wù)領(lǐng)域，為社區照顧典范奠定組織基礎。
殘疾人福利服務(wù)模式由院舍照顧轉變?yōu)樯鐓^照顧，家庭照顧、社區照顧網(wǎng)絡(luò )與非正式照顧在殘疾人福利事業(yè)發(fā)展中扮演越來(lái)越重要角色。
國家對殘疾人的就業(yè)扶持保護政策日趨完善，殘疾人就業(yè)渠道與就業(yè)方式日趨多元化，典型反映殘疾人福利事業(yè)由個(gè)人不幸向社區照顧模式的戰略轉變。殘疾人就業(yè)是殘疾人福利事業(yè)和服務(wù)體系核心部分，是殘疾人平等參與社會(huì )生活的前提，是殘疾人分享社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展成果的關(guān)鍵。
政府大力發(fā)展盲聾啞、弱智兒童特殊教育和義務(wù)教育，適應教育發(fā)展國際潮流，改革傳統特殊教育體制，辦學(xué)形式靈活多樣，為殘疾人提供“正?；焙汀吧鐓^化”特殊教育。殘疾人康復服務(wù)發(fā)展迅猛，社區康復成為康復服務(wù)主要方式，個(gè)人不幸向社區照顧典范轉變在康復服務(wù)中表現的最為突出、典型。同時(shí)，國家級殘疾人服務(wù)發(fā)展規劃與實(shí)施方案成功實(shí)行，殘疾人服務(wù)政策體系日趨完善，殘疾人國家保護與法律保障框架基本形成，全社會(huì )已形成尊重關(guān)心、保護和幫助殘疾人的良好社會(huì )環(huán)境。
總之，改革開(kāi)放以來(lái)，國家與社會(huì )在營(yíng)造良好社會(huì )環(huán)境，改善殘疾人生活質(zhì)量，確保殘疾人平等參與社會(huì )生活，共享社會(huì )發(fā)展成果方面扮演舉足輕重角色，發(fā)揮越來(lái)越大的作用。
簡(jiǎn)要結論
本文從歷史比較角度，運用個(gè)人不幸與社區照顧理論概念，從社會(huì )價(jià)值觀(guān)念、殘疾人服務(wù)組織體系、殘疾人服務(wù)內容與范圍、殘疾人政策體系與法律保護等層面，分析中國殘疾人福利政策模式的戰略轉變，目的是科學(xué)評估檢討殘疾人福利事業(yè)發(fā)展狀況，探索未來(lái)發(fā)展方向。殘疾人是特殊社會(huì )群體，是需要社會(huì )幫助與國家保護的弱勢群體，他們的生活狀況與生活質(zhì)量是衡量社會(huì )文明程度的最佳指標。殘疾人基本需要滿(mǎn)足程度及其生活狀況是中國人口研究與福利政策研究重要組成部分。與歐美國家比較而言，中國殘疾人福利事業(yè)發(fā)展策略基本特征是，以組織體系建設為先導和基礎，以專(zhuān)項規劃、短期規劃和實(shí)施方案為服務(wù)發(fā)展策略與基本工作方法，以勞動(dòng)就業(yè)、康復服務(wù)、特殊教育、文化生活和體育比賽為主要服務(wù)內容，以政策體系完善、建立法律保護框架、促進(jìn)社會(huì )價(jià)值觀(guān)念轉變和營(yíng)造良好社會(huì )環(huán)境為推進(jìn)殘疾人福利事業(yè)發(fā)展的實(shí)施戰略。中國殘疾人福利事業(yè)發(fā)展經(jīng)歷兩大歷史時(shí)期。改革開(kāi)放以前，殘疾人福利事業(yè)發(fā)展模式是典型的個(gè)人不幸典范，殘疾人基本需要主要通過(guò)家庭照顧方式滿(mǎn)足，國家與社區在殘疾人福利事業(yè)發(fā)展中扮演剩余角色。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨社會(huì )結構轉型與經(jīng)濟市場(chǎng)化發(fā)展，國家責任與社區互助成為殘疾人福利事業(yè)發(fā)展的決定性因素，形成國家保護、社區互助和家庭照顧三足鼎立的局面，殘疾人福利政策模式發(fā)生根本轉變。需要強調指出的是，在經(jīng)濟市場(chǎng)化與福利社會(huì )化處境下，中國殘疾人福利發(fā)展道路選擇了截然不同于歐美國家的發(fā)展模式，中國殘疾人福利事業(yè)發(fā)展基本上沒(méi)有經(jīng)過(guò)集中式院舍照顧階段，直接由個(gè)人不幸典范轉變?yōu)樯鐓^照顧典范，避免了歐美發(fā)達國家走過(guò)的彎路，而且與當前殘疾人福利事業(yè)發(fā)展的國際潮流不謀而合，殊途同歸。個(gè)人不幸轉向社區照顧典范，這既是中國殘疾人福利事業(yè)未來(lái)發(fā)展的基本方向，又是中國殘疾人福利事業(yè)歷史變遷脈絡(luò )、發(fā)展現狀與政策模式。社區照顧典范的精髓是正?；?wù)與社區非正式照顧，其中國式表達方式是“融于一體、適應特性”的服務(wù)模式，即殘疾人教育盡可能納入普通教育體系，殘疾人就業(yè)盡可能分散到普通單位，殘疾人康復盡可能在自然的社區和家庭環(huán)境中進(jìn)行，殘疾人文化活動(dòng)盡可能融于公共文化生活之中，同時(shí)針對殘疾人特點(diǎn)和需要，輔以專(zhuān)門(mén)設施和特殊手段，以便確保殘疾人福利的最大化，為建構和諧社會(huì )奠定和諧的家庭基礎與社會(huì )基礎。
責任編輯：黃 杰
