摘要：由于歷史和現實(shí)因素，我國選擇了馬克思·韋伯的科層制作為政府實(shí)行的組織管理模式。但是，由于我國的科層制中存在法治理性和思維非理性并存、舊官僚體制中的人治觀(guān)念根深蒂固、忽視非正式組織等問(wèn)題的存在，導致我國科層制的發(fā)展面臨困境。因此，采取調整政府職能、加強官員培訓、進(jìn)行政治體制改革、改進(jìn)績(jì)效考核機制、加強政府監督等措施對我國科層制的改革和重塑有重大作用。
關(guān)鍵詞：科層制 政府管理 政治體制改革
一、韋伯科層制興起的條件
（一）現實(shí)因素
在科層制的發(fā)展過(guò)程中，貨幣經(jīng)濟的興起、大眾教育的普及和資本主義體系的進(jìn)一步發(fā)展是科層制興起主要的現實(shí)因素。其中，貨幣經(jīng)濟的興起為科層制的誕生奠定了需求基礎；大眾教育的普及為科層制的組織結構提供了專(zhuān)業(yè)化的人才；資本主義體系的進(jìn)一步發(fā)展為科層制的建立和完善提供了實(shí)施平臺。
（二）理論因素
一般認為，由威爾遜和古德諾創(chuàng )立的“政治與行政二分法”為科層制的基本思想奠定了理論基礎。馬克斯.韋伯對舊官僚制和前人的學(xué)說(shuō)進(jìn)行了詳細的研究和總結，提出了系統化的理性科層制理論，開(kāi)辟了行政管理發(fā)展史上的新時(shí)代，其顯著(zhù)的組織特征曾經(jīng)作為公共管理的典范在西方政府間普遍流傳和應用，奠定了現代政府組織結構的理論基礎。
二、韋伯的思想論述
（一）韋伯對權力的分類(lèi)
韋伯將權力分成合理的法定權力、傳統的權力和神授的權力三種。合理的法定權力是指正式任命的職務(wù)所具有的權力，這種權力的行使是建立在法律法規的基礎之上的，其權力的服從依據的是組織的等級制度。傳統的權力是指由于先例和慣例而形成的權力，是建立在傳統之上的權力。神授的權力是以個(gè)人崇拜為依據，是基于管理者的個(gè)人魅力而形成的權力。韋伯認為只有合理的法定權力才能成為科層制的權力基礎，因為它以理性為原則，不受傳統的束縛，也不帶神秘色彩。
（二）韋伯認為理想的行政組織所具有的特點(diǎn)
1、明確的組織目標：組織目標是組織中明文規定的規章制度所要求的，組織人員的一切活動(dòng)，其根本目的就是實(shí)現組織目標。
2、明確的分工：權責明確，職能化分工，組織中的每個(gè)成員都有明確規定的權力和職責。
3、權力體系：組織成員按等級制度形成一個(gè)井然有序的等級鏈，每一級的人員都必須接受來(lái)自上級的監督和管理，下級服從上級的領(lǐng)導。
4、人員考評和教育：根據職務(wù)的要求，通過(guò)正式的培訓，考核合格后選拔。
5、管理人員有固定的薪金和明文規定的升遷制度，負責管理企業(yè)的一切活動(dòng)，是組織內的管理者而非組織所有者。
6、嚴格的遵守組織中的規則和紀律：管理者要帶頭遵守，避免感情用事，濫用職權。
7、組織成員間的關(guān)系：以理性準則為指導，只是職位關(guān)系，不受人情影響，公正不偏。
（三）韋伯認為理想的行政組織結構圖（見(jiàn)圖1）
韋伯認為這種基于法治的組織結構形式，是建立在法理型權威基礎上的一種高度理性化的組織機構。在這種體制下，行政機關(guān)的權限范圍是由組織規章來(lái)規定的，政府中的層級結構以及按等級賦予權力的原則，使行政組織形成了牢固而有秩序的上下級金字塔式的結構。
三、我國選擇科層制的原因
（一）歷史因素
韋伯所提出的科層制與我國歷史上長(cháng)期實(shí)行的舊官僚體制有一定的相似之處，我國古代舊官僚制經(jīng)歷了2000多年的歷史發(fā)展，其政治體制和思想觀(guān)念深入人心，舊官僚制所提倡的加強權力控制、健全地方管理機構、完善相關(guān)法規制度與科層制所要求的權力法定、嚴格的等級制度等原則不謀而合。新中國成立之初，我國百廢待興，舊時(shí)期遺留的官僚思想仍然在政府組織中普遍存在，實(shí)行科層制符合我國的國情，有助于國家政治體系的迅速確立，維持國家穩定。
（二）現實(shí)因素
19世紀中期以后，實(shí)行第一次工業(yè)革命的西方國家并沒(méi)有進(jìn)入孟德斯鳩所宣揚的理想資本主義社會(huì )，仍然存在著(zhù)劇烈的社會(huì )動(dòng)蕩。韋伯所提出的科層制采用了理性官僚制的行政模式，對穩定政府和社會(huì )秩序，提高行政效率有重要作用，因此，科層制模式迅速在世界上的大多數國家，尤其是資本主義國家的政府管理中占據了統治地位。
從我國新中國成立之初的國情來(lái)看，我國當時(shí)正處于農業(yè)社會(huì )向工業(yè)社會(huì )轉型的關(guān)鍵時(shí)期，雖然我國通過(guò)“三大改造”在重工業(yè)方面取得了很大的進(jìn)步，但是和西方資本主義工業(yè)社會(huì )相比還有一段距離，因此，我們與提出學(xué)習借鑒西方國家資本主義改革后優(yōu)秀的政府組織模式，來(lái)提高政府能力，實(shí)現國家發(fā)展和社會(huì )穩定。在建設工業(yè)化國家進(jìn)程中，我們需要塑造理性的法律權威以消除行政領(lǐng)域中的人治色彩；我們需要具有專(zhuān)業(yè)知識和業(yè)務(wù)技能的專(zhuān)門(mén)化人才來(lái)承擔日益復雜的行政管理工作；我們需要建立權責明晰的層級結構以解決組織功能混亂的現象；我們需要以嚴格的法律規章來(lái)遏制政府工作中的權利腐敗問(wèn)題；我們需要嚴格有序的政令執行組織來(lái)達成政府目標，提高政府的行政效率等等。所以說(shuō)，在社會(huì )轉型期的中國，我國政府迫切需要引入科層制的理性精神，提高政府管理者的領(lǐng)導水平和管理能力，保證組織的穩定性的及其執行的有效性，從而滿(mǎn)足中國實(shí)現現代化發(fā)展的需要。
四、當前我國科層制發(fā)展所面臨的問(wèn)題
如今，雖然政府借鑒了韋伯科層制中的優(yōu)秀管理思想，但是由于我國的行政管理模式也深受中國幾千年封建世襲官僚制影響，所以，政府的組織管理模式具有雙重復雜性，這種復雜性就決定了中國的現行行政體制是一種不完全的理性科層制模式。
具體表現如下：
1、法治理性和思維非理性并存
韋伯認為科層制消滅了所有的非理性因素，是一個(gè)精心建構的完全理性和充分效率的理想組織模式，[1]但是，韋伯夸大了科層制的理性作用，忽視了正式組織中特殊利益群體的存在。政府組織中的工作人員在進(jìn)行決策和執行命令的過(guò)程中，不可避免地要考慮各自利益群體的利益。公務(wù)員在工作過(guò)程中存在著(zhù)重視個(gè)人利益的非理性思維，但是行政過(guò)程中要受到法律規章等理性規則的約束，因此，我國政府中存在著(zhù)理性思維和非理性思維并存的現象。
2、舊官僚體制中的人治觀(guān)念根深蒂固，腐敗問(wèn)題嚴峻
人治傳統是我國舊官僚制不同于科層制的根本所在，科層制的組織結構是嚴格按照憲法和行政法規的要求建立起來(lái)的，組織中的管理人員是嚴格按照法律法規行使職權的，而舊官僚制則帶有強烈的人治色彩，舊官僚機構中政府行政大部分依據的是官員的個(gè)人決策和意見(jiàn)，法律的要求在行政過(guò)程中約束較小。并且舊官僚體制中的宗族觀(guān)念根深蒂固，官員在行政過(guò)程中過(guò)于重視人情和倫理關(guān)系。這種人治觀(guān)念和過(guò)于重視人情倫理的現象在現代政府中仍普遍存在。其次，政府中的部分官員“為人民服務(wù)”意識淡薄，追求自我利益和特殊利益群體的利益，產(chǎn)生了政治腐敗、權力“尋租”等影響嚴重的問(wèn)題。
3、過(guò)度強調正式組織的發(fā)展，忽視了組織中非正式組織的存在
韋伯的科層制中所提倡的是等級嚴明，權責明晰的正式組織結構，但是組織中存在著(zhù)一些以非正式關(guān)系結成的網(wǎng)絡(luò )，和一系列人們私下進(jìn)行的活動(dòng)，這些活動(dòng)和網(wǎng)絡(luò )就是非正式組織的部分表現形式。正式組織中的非正式組織是普遍存在的，并且對正式組織的執行有效性和組織目標的達成有重要影響，在某些情況下，非正式組織的存在會(huì )阻礙正式組織的發(fā)展甚至會(huì )威脅到正式組織的穩定性。
五、科層制的重塑與發(fā)展
雖然當前部分西方資本主義國家逐漸拋棄了科層制的管理思想，探討更有效率和更具現實(shí)性的組織模式。但是對于廣大發(fā)展中國家來(lái)說(shuō)，培養政府和社會(huì )的法制觀(guān)念和理性思維仍具有現實(shí)的重要意義。所以，我們仍需要對科層制進(jìn)行進(jìn)一步的探索研究，以適應當前社會(huì )的發(fā)展需求。
1、科學(xué)調整政府職能，堅持市場(chǎng)在經(jīng)濟發(fā)展中的主導性地位
在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟下如何發(fā)揮政府的作用，明確政府和企業(yè)的界限是政府一直關(guān)注的重要問(wèn)題。我國在建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的過(guò)程中，經(jīng)濟飛速發(fā)展，但是政府職能轉變相對落后，過(guò)度干涉企業(yè)生產(chǎn)，以權謀私等行為普遍發(fā)生。因此，我國必須繼續大力發(fā)展社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟，進(jìn)一步確立完善市場(chǎng)經(jīng)濟體制，使市場(chǎng)中的法治思維、契約精神深入人們的觀(guān)念，樹(shù)立理性精神、科學(xué)精神和以功績(jì)?yōu)槿∠虻膬r(jià)值觀(guān)。
2、加強對政府官員的培訓，促使其樹(shù)立正確的政治觀(guān)念
政府官員是政府行政的主體，他們既是政策的制定者，又是政策的執行者，他們的道德素質(zhì)關(guān)系著(zhù)政府的發(fā)展和國家的未來(lái)，因此，必須加強政府工作人員的培訓，增強他們的法治意識，培養法治觀(guān)念。官員自身要加強道德學(xué)習和職業(yè)技術(shù)學(xué)習，提高自身的執行力和服務(wù)水平，強化責任意識，優(yōu)化職業(yè)素質(zhì)，堅持有法可依，有法必依，杜絕權力“尋租”和腐敗行為的發(fā)生。
3、進(jìn)行政治體制改革，重塑理性、高效的科層體制
雖然當前政府提出審批權下放、國有企業(yè)民營(yíng)化等政策，但是政府與市場(chǎng)的界限仍不清晰，政府在權力實(shí)行上仍然是全能型“大政府”，管了許多不該管和管了卻沒(méi)有管好的事情。隨著(zhù)國家的發(fā)展，轉變政府職能，進(jìn)行政治體制改革是當今必須要解決的問(wèn)題。一方面政府要明確自身職責，嚴格實(shí)行政企分離、政社分離，做到政府不該管的不管，該管的要管好，充分發(fā)揮市場(chǎng)的積極性作用。另一方面，政府要健全民主制度，擴大民主權利，在行政管理中充分發(fā)揮民主的作用。
4、改革公務(wù)員績(jì)效考核體系，加強政府監督
我國政府機關(guān)“無(wú)過(guò)便是功”的思維模式根深蒂固，政府工作人員追求政治穩定和政績(jì)最大化，過(guò)度追求經(jīng)濟指標，造成服務(wù)意識底下，過(guò)度干涉企業(yè)發(fā)展的問(wèn)題。因此，政府一方面應充分發(fā)揮政府內監督和政府外監督的優(yōu)勢，堅持和完善人民代表大會(huì )制度和政治協(xié)商制度，聽(tīng)取企業(yè)和公民的訴求，全力打造“服務(wù)型政府”。另一方面要探索適合我國國情的績(jì)效考核體系，確立合理的績(jì)效評估指標，積極探索并發(fā)揮公民的監督建議作用，對激勵公務(wù)員改善服務(wù)水平，提高工作效率有重大作用。
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