摘要：建設現代學(xué)校管理制度是我國各級各類(lèi)高?！笆濉逼陂g乃至以后相當長(cháng)一段時(shí)間內必須研究和實(shí)踐的重要課題?！吨腥A人民共和國高等教育法》所規定的高校實(shí)行“黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制”，奠定了我國高校管理制度建設的基本框架。在現實(shí)中，由于理解和認識的錯誤，這一制度在執行中出現了這樣或那樣的問(wèn)題。本文從世界高等教育發(fā)展歷史經(jīng)驗和高校管理理論、民主管理機制入手，分析“黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制”的制度特性、制度運行機制，為各級各類(lèi)高校依據高等教育法建立現代管理制度提供參考。
關(guān)鍵詞：黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制；民主管理制度；運行機制
建設現代學(xué)校管理制度是《國家中長(cháng)期教育改革和發(fā)展規劃綱要（2010-2020年）》中特別強調的內容，是我國各類(lèi)高?，F在至今后相當長(cháng)時(shí)間內必須研究和實(shí)踐的重要課題。
《中華人民共和國高等教育法》以法律形式明確規定了我國高等學(xué)校管理是實(shí)行黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制，并界定了高校黨委集體和校長(cháng)之間的職責分工及關(guān)系。這一規定奠定了我國高校管理制度的基本框架結構。但是，由于我國各高校管理者對這一制度的理解、認識不同，以往，這一制度在運行上出現了因校因人而異的情況，甚至在學(xué)校管理活動(dòng)中產(chǎn)生一些的問(wèn)題：諸如主管領(lǐng)導不團結、處理問(wèn)題“一言堂”、出現問(wèn)題相互推諉以及學(xué)校部分學(xué)術(shù)活動(dòng)受抑制等。
究其問(wèn)題產(chǎn)生的根源，我們發(fā)現，由于高等教育法是我國高等教育活動(dòng)推進(jìn)和高校辦學(xué)的基本法，針對全國的高等教育狀況而設立，是一個(gè)宏觀(guān)規定，它的貫徹執行需要各省、高校在深入研究分析，正確理解的基礎上，制定實(shí)施細則，依法辦學(xué)。而現實(shí)中人們對這一制度本質(zhì)和機制缺乏深入研究和思考，僅從字面上想當然地理解，形成曲解和誤讀，造成管理實(shí)踐出問(wèn)題。
在此，我們從世界高等教育發(fā)展歷史經(jīng)驗和高校管理理論、民主管理機制入手，分析“黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制”的制度特性、制度運行機制，為各高校依據高等教育法建立現代管理制度提供參考。
一、“黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制”是中國特色的高校民主管理制度
包含大學(xué)在內的各國高等院校，都是一個(gè)涉及社會(huì )各方利益集團的學(xué)術(shù)組織。各方利益集團，包括一個(gè)國家政治的、經(jīng)濟的、文化的、宗教的等集團，參與到大學(xué)教育中的狀態(tài)不一樣，對大學(xué)的管理和控制的表現形式也不一樣。但，無(wú)論怎樣，因為大學(xué)從其形成伊始，就是一個(gè)以教師和學(xué)生活動(dòng)為主的學(xué)術(shù)組織，其他利益集團只能通過(guò)對教師和學(xué)生的影響體現其利益和主張。因此，獲得政府認可的大學(xué)的管理，一開(kāi)始就實(shí)行民主管理制度——大學(xué)以教師和學(xué)生為主體運行，教會(huì )或政府會(huì )通過(guò)一些組織機構和規章制度對大學(xué)教師和學(xué)生進(jìn)行監督和調控；學(xué)校重大事務(wù)由幾方代表，特別是給予學(xué)校資助的代表，一起協(xié)商議事。隨著(zhù)大學(xué)的發(fā)展，大學(xué)管理制度形成了一個(gè)傳統管理模式，就是：“委員會(huì )（或董事會(huì )）+以大學(xué)校長(cháng)（或副校長(cháng)）為首的行政管理+教授會(huì )（或教授評議會(huì )）”。
例如，美國的大學(xué)，校級層次的組織機構由以下三部分組成：主要由校外人士組成的董事會(huì )；以校長(cháng)為首的行政體系；以教授（包括教授、副教授和助理教授在內）為主體的評議會(huì )和教授會(huì )。從責任分解看，董事會(huì )主要把握學(xué)校的總體政策和方向，包括考核任免校長(cháng)、提出學(xué)校目標任務(wù)，制定政策方針，審批年度財務(wù)預算計劃、監督全盤(pán)工作、建立校外關(guān)系等。大學(xué)學(xué)術(shù)權力由董事會(huì )授權校長(cháng)承擔。校長(cháng)是學(xué)校學(xué)術(shù)行政權力負責人，向董事會(huì )負責，實(shí)際掌握學(xué)術(shù)事務(wù)管理權。大學(xué)評議會(huì )或教授會(huì )是教師在學(xué)校層次參與學(xué)校重要學(xué)術(shù)問(wèn)題解決的機構。雖然管理模式大體相同，不同學(xué)校由于受資助狀況不一樣，這三類(lèi)機構成員構成不同。早期哈佛大學(xué)，校董事會(huì )主要由牧師組成；一些州立大學(xué)，校董事會(huì )成員在全州范圍內選舉產(chǎn)生，以便加強大學(xué)與社會(huì )的關(guān)系。美國大學(xué)的管理組織設置師從了歐洲大學(xué)，并在此基礎加入美國文化元素——多樣化。
我國現代大學(xué)建立初期，其組織設計也是沿用歐洲大陸模式，一個(gè)由政府官員組成的機構，統籌管理大學(xué)所有事務(wù)，下設校長(cháng)、副校長(cháng)負責大學(xué)運轉。發(fā)展到后來(lái)，越來(lái)越美國化。像1946-1948年，北京大學(xué)組織機構設置為：校務(wù)委員會(huì )，校長(cháng)，評議會(huì )。這個(gè)組織以校長(cháng)為核心，以評議會(huì )為立法機關(guān)。
新中國成立以后，我國形成了以中國共產(chǎn)黨為主體，多黨派參與的民主政府。政府管理形式一直都是黨政兩種組織共存于國家任何組織機構之中，高校也不例外。不過(guò)，我國高校管理組織設計也沒(méi)有躍出世界大學(xué)管理組織設計的模式。我國高校組織名稱(chēng)為： “黨委會(huì )——校長(cháng)——教職工代表大會(huì )”。這個(gè)制度也是長(cháng)期以來(lái)，我國高等教育界在學(xué)校管理體制方面長(cháng)期探索改革的結果。從1956年9月中國共產(chǎn)黨第八次代表大會(huì )提出實(shí)行“黨委領(lǐng)導下的校務(wù)委員會(huì )負責制”為這一管理體制開(kāi)始，至1999年1月1日在正式施行的《中華人民共和國高等教育法》中進(jìn)行規定，這一制度經(jīng)歷了數十年的實(shí)踐和檢驗，也符合世界各國大學(xué)管理的傳統——以舉辦方為主的多方利益主體參與的民主管理體制。
歷史學(xué)家錢(qián)穆先生在《中國歷代政治得失》一書(shū)中，表達過(guò)這樣一種觀(guān)點(diǎn)：以往的一切制度傳統，只要已經(jīng)沿襲到一百兩百年的，都是人事與制度相匹配的結果，不是出于一二人之私念[1]。新中國的高校管理制度雖然只有幾十年的時(shí)間，但是我國現代高等教育源自于西方，西方各國現代高等教育都是源自于歐洲。歐洲現代意義上的高等教育管理體制存在近千年。在世界范圍內，“很少能找到一種機構，既那么統一，又是那么多樣；無(wú)論它用什么偽裝都可以認出；但是，沒(méi)有一個(gè)地方，它和任何其他機構完全相同。這種統一性和多樣性構成大學(xué)是中世紀生活的自發(fā)產(chǎn)物的最后證明；因為只有活的東西才能這樣盡管充分保持它們的個(gè)性，同時(shí)使它們自己服從和適應形勢和環(huán)境的全部變化?！狈▏枷爰彝繝柛稍@樣描述歐洲中世紀大學(xué)[2]。世界各國的大學(xué)管理制度的形式和狀態(tài)，無(wú)論走過(guò)怎樣的“短暫”的“專(zhuān)制”或者“無(wú)政府狀態(tài)”的“自由”，最終，人們?yōu)榱俗约赫鋹?ài)的有激情的智力活動(dòng)，能順利有序開(kāi)展，都在各自國家允許的范圍內，選擇了民主管理制度。
世界歷史研究表明，民主管理制度的形式和程度是多樣化的。拋開(kāi)其形態(tài)各異，程度參差的外表，其內核包括以下三個(gè)方面：（一）主體參與；（二）權力制衡；（三）依法行使權力?！包h委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制”充分體現了這三方面：主體參與——高校的舉辦者：執政黨成員；高校管理者：各級政府；高校辦學(xué)者：以校長(cháng)為首的行政管理者和教職工代表大會(huì )。權力制衡——黨委會(huì )；校長(cháng)辦公會(huì )和各類(lèi)委員會(huì )；教職工代表大會(huì )。依法行使權力——高校各管理主體法律法規行使自己的權力，盡責任。
“黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制”是中國特色的高校民主管理制度，這一制度雖然是以“黨委”這樣一個(gè)政治色彩濃厚的字眼表達其機構，其實(shí)質(zhì)仍是一種民主管理制度。民主管理是這個(gè)制度的本質(zhì)特點(diǎn)，而不是像現實(shí)中有些研究者和管理者認為的那樣：“黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制需要民主管理制度保駕護航”。將制度的本質(zhì)特性看作是制度外部環(huán)境或者運轉的基礎，會(huì )扭曲制度本身。
二、“黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制”是合理合法的中國高校管理制度
其合理、合法性表現在，它是建立在我國高等教育管理體制和管理現實(shí)的基礎上，不以個(gè)人意志為轉移。
一所大學(xué)或高校內部管理狀況直接受制于國家高等教育管理體制。國家高等教育管理體制既包含管理權力的劃分，也包含管理權力分布和行使的方式。從世界范圍內的高等教育管理活動(dòng)看，各國高等教育管理權力的劃分形式差異不大，都有反映著(zhù)政府、社會(huì )和高校之間關(guān)系的舉辦權、管理權和辦學(xué)權。但是，各種權力分布和行使的方式，卻存在很大差異。在管理體制中，恰恰是權力分布和權力行使方式?jīng)Q定其體制特點(diǎn)。
高等教育的舉辦權表明的是大學(xué)和高校辦學(xué)經(jīng)費由誰(shuí)出資。即學(xué)校是國立的、公立的還是私立的。一般來(lái)說(shuō)，舉辦者對高校的辦學(xué)都有監督全盤(pán)工作、把握學(xué)?？傮w政策、辦學(xué)方向和價(jià)值追求的權力。
高等教育管理權表明的是政府對全國所有大學(xué)和高校都要進(jìn)行的管理權力，不管誰(shuí)出資辦學(xué)，政府要以資助、咨詢(xún)、審批、評估甚至任命等形式對高校行使管理權。
高等院校辦學(xué)權表明的是大學(xué)和高等院校作為高等教育活動(dòng)的辦學(xué)主體所應有的權力。由于政府對高校管理的方式不同，不同國家的大學(xué)或者同一國家不同類(lèi)型的大學(xué)，辦學(xué)自主權力大小不等，有的甚至沒(méi)有辦學(xué)自主權，學(xué)?；顒?dòng)的方方面面由政府以行政命令形式進(jìn)行控制監督，學(xué)校管理者僅僅是執行。
我們國家高等教育管理體制的總體特點(diǎn)是中央集權式，全國大多數高等院校主要由國家政府或地方政府出資辦學(xué)，國家政府以行政任命、命令的方式管理大學(xué)。20世紀90年代以后，管理體制有了一定的變化，高等教育舉辦權下放或開(kāi)放給社會(huì )力量，高校也在課程設置等方面有了一定的辦學(xué)自主權。但，總體上，仍屬于國家政府集權管理，各級政府都擁有相當多的管理權力。
在這樣的管理體制下，考慮中國共產(chǎn)黨是執政黨等因素，黨委作為政府和黨的代表，在大學(xué)和高等院校管理中承擔什么角色，處于什么地位，在高校辦學(xué)中發(fā)揮什么作用，就一目了然了。
另外，我國的高等院校作為一個(gè)政府設立的組織機構，其內部機構設置，需要與政府設置的其他組織機構保持一致性，便于大學(xué)對外聯(lián)系。所以，高校內部不僅有學(xué)術(shù)性機構，還設置有很多群眾性、黨組織性的組織機構，它們的管理也都納入了高校統一的組織管理系統。各級政府對我國社會(huì )各方面生活和活動(dòng)的強有力影響，同樣也包括對高?；顒?dòng)的強有力影響。高校各組織自身若得不到中國共產(chǎn)黨組織或政府組織的認可，會(huì )感覺(jué)自身沒(méi)有社會(huì )地位。國家體制是一切國家社會(huì )組織制度建立和運行之基礎，因此，我國高校內部組織運行實(shí)行“黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制”，發(fā)揮黨委、行政、學(xué)術(shù)等三方面的作用，是高校制度建設的必然選擇。
三、“黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制”需按民主管理制度運行
“黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制”是中國特色的高校民主管理制度，討論運行機制，應從民主管理制度運行機制考慮。
民主管理體制的核心是主體參與、權力制衡和依法行使權力，其運行表達形式就是“議事制”。從20世紀初開(kāi)始，中國各界精英就在追求“民主”，人們討論民主制度時(shí)，往往認為民主制度就是指政治制度；人們還往往把“民主”看得很復雜，很高深。從實(shí)踐角度看，民主管理制度踐行起來(lái)就可以簡(jiǎn)化為“讓我說(shuō)話(huà)，也讓你說(shuō)話(huà)”，“誰(shuí)也不能一個(gè)人說(shuō)了算”，“我有說(shuō)話(huà)的自由，你也有說(shuō)話(huà)的自由，我的自由不能侵犯你的自由”，“要互相尊重”，“要遵守大家規定的程序”等。往抽象程度說(shuō)，民主更是“一種思維方式”，或者是一種“對人對事的態(tài)度”。這種態(tài)度就是包容、寬厚，不以任何一方的強大力量湮滅弱小力量，是平等地表達意見(jiàn)、傾聽(tīng)意見(jiàn)，全方位思考方式。只有態(tài)度端正，參與主體都以民主的思維方式和態(tài)度習慣討論問(wèn)題，權力制衡和依法行使權力的狀態(tài)才能產(chǎn)生，民主管理制度才能夠生效。
反過(guò)來(lái)說(shuō)，假如在“議事”過(guò)程中，決策主體不是按照民主方式而是按照“專(zhuān)制思維和態(tài)度”方式參與議事，按照職位大小說(shuō)話(huà)，就會(huì )產(chǎn)生目前我國有些高校在管理過(guò)程中出現的問(wèn)題：“誰(shuí)是學(xué)校一把手”、“學(xué)校到底誰(shuí)說(shuō)了算？”這些“一把手意識”一旦被激發(fā)出來(lái)，決策參與主體之間的人為矛盾勢必極易造成。
所以，以民主管理制度運行方式理解，“黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制”不是在紙上規定誰(shuí)管理什么，不管理什么，而是“議事”，每個(gè)管理主體站在自己的立場(chǎng)上，表達意見(jiàn)，供大家決策參考。
同時(shí)，在理解“黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制”時(shí)，還有兩個(gè)關(guān)鍵詞，必須以民主的思維和態(tài)度去看，那就是“領(lǐng)導”和“負責”。在民主管理制度中“領(lǐng)導”一詞，是指激勵、引導、影響和協(xié)調等?！柏撠煛笔侵笀绦袡?。校長(cháng)負責制是指以校長(cháng)名譽(yù)執行議事機構的決策。我國高校在管理，對于這句話(huà)的理解有許多錯誤認識，比較典型有“黨委領(lǐng)導，校長(cháng)負責，就是領(lǐng)導的不負責，負責的不領(lǐng)導”；“黨委統一領(lǐng)導學(xué)校一切工作”，就是黨委書(shū)記統攬一切；“校長(cháng)獨立負責地行使職權”就是學(xué)校行政事務(wù)都應校長(cháng)說(shuō)了算。
民主管理制度中，委員會(huì )或學(xué)校負責人，其實(shí)是一個(gè)集體的榮譽(yù)人，擔當議事召集人、決策發(fā)布人的責任。在決策過(guò)程中，擔當第三方的角色，即每一個(gè)發(fā)言人，陳述問(wèn)題，發(fā)表意見(jiàn)時(shí)，都對著(zhù)他說(shuō)，避免爭論雙方直接對話(huà)。他們負責的黨委會(huì )或校長(cháng)辦公會(huì )都是議事機構，重大問(wèn)題管理主體在各層次議事機構中進(jìn)行討論。決策時(shí)每人一票，所有成員在決策權力上都是平等的。一旦決策，即按法規執行，在執行中不能任由個(gè)人意志推諉或偏激變形執行。
民主的制度要按照民主的思維方式和行為習慣，才能實(shí)現真正的民主管理。
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