摘 要：民辦高等教育己成為教育事業(yè)不可缺少的重要組成部分，但目前的情況是民辦高校缺乏競爭力，生存環(huán)境非常嚴峻。為了應對這種嚴峻環(huán)境，大學(xué)需要構建現代大學(xué)制度，大學(xué)治理機構是現代大學(xué)制度的核心?！懊褶k高校法人治理結構”指民辦高校作為獨立法人實(shí)體，在舉辦者、決策者、管理者和其他利益相關(guān)者之間建立的有關(guān)學(xué)校運營(yíng)與權利配置的一種組織結構，及通過(guò)這個(gè)組織結構形成的責權利劃分、制衡關(guān)系和配套機制等一整套制度。民辦高校法人治理具有公益屬性、產(chǎn)業(yè)屬性、學(xué)術(shù)屬性、行政屬性。中國民辦高校法人治理結構主要存在相關(guān)的法律法規不健全、董事會(huì )結構不完善、舉辦者和校長(cháng)的關(guān)系不順暢、監督機構弱化等問(wèn)題。完善法人治理結構應從建立健全相關(guān)法律法規、完善董事會(huì )結構、理順舉辦者和校長(cháng)的關(guān)系、建立和完善監督機構等方面入手。
關(guān)鍵詞：民辦高校；法人治理；治理結構
中圖分類(lèi)號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）16-0226-03
私立教育在中國一直發(fā)揮著(zhù)不可替代的重要作用。早在2000多年前的春秋時(shí)期，著(zhù)名的教育家、思想家孔子等人就開(kāi)始興辦私學(xué)，到了戰國時(shí)期，形成了以儒、道、法、墨為代表的私學(xué)“百家爭鳴”的局面。20世紀初期，在世界私立高等教育迅速發(fā)展的同時(shí)，中國的私立大學(xué)也有著(zhù)長(cháng)足的發(fā)展，當時(shí)出現了南開(kāi)、復旦等一大批著(zhù)名的私立大學(xué)，這對中國近代的高等教育制度產(chǎn)生了很大的影響。新中國成立后，自20世紀50年代起，由于體制原因，國家通過(guò)改造、轉辦、轉接和調整取消了私立學(xué)校，一度中斷了中國民辦高校的歷史，公立學(xué)校一統天下。改革開(kāi)放后，中國民辦學(xué)校應運而生。隨著(zhù)高等教育市場(chǎng)化進(jìn)程的加速，民辦高等教育已成為教育事業(yè)不可缺少的重要組成部分。
但目前的情況是民辦高校缺乏競爭力，生存環(huán)境非常嚴峻。究其原因，需要一個(gè)良好的制度保障民辦高校的發(fā)展。雖然《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的出臺，進(jìn)一步向民辦高校表明了政府決心支持民辦教育的發(fā)展，但是制度付諸實(shí)踐尚需要一個(gè)過(guò)程。
一個(gè)競爭激烈的市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，高等教育的多樣化是為了適應社會(huì )發(fā)展的需要，其職能、結構、內容等由單一標準形式向多個(gè)標準形式轉換。教育在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下提出了與計劃經(jīng)濟體制下不同的特點(diǎn)，這是對教育的要求，民辦高校促進(jìn)了整個(gè)教育事業(yè)的發(fā)展。大學(xué)經(jīng)營(yíng)需要構建現代大學(xué)制度；大學(xué)治理機構是現代大學(xué)制度的核心。
一、民辦高校法人治理結構的含義
“法人治理”源自經(jīng)濟學(xué)。在公司中，法人治理包括股東會(huì )、董事會(huì )、經(jīng)理階層和監事會(huì )四個(gè)基本組件。民辦高校和公司在某些方面存在共同點(diǎn)，比如許多民辦高校也存在所有者與管理者相分離現象，民辦高校和公司都面臨著(zhù)如何用較少的投入獲取較大的產(chǎn)出問(wèn)題等?！懊褶k高校法人治理結構”指民辦高校作為獨立法人實(shí)體，在舉辦者、決策者、管理者和其他利益相關(guān)者之間建立的有關(guān)學(xué)校運營(yíng)與權利配置的一種組織結構，及通過(guò)這個(gè)組織結構形成的責權利劃分、制衡關(guān)系和配套機制等一整套制度。通過(guò)這種結構，舉辦者將自己的資產(chǎn)交給董事會(huì )托管；學(xué)校的最高決策機構是董事會(huì )，負責制定學(xué)校發(fā)展規劃、遴選校長(cháng)、確定經(jīng)費使用原則等；校長(cháng)受聘于董事會(huì )，在董事會(huì )授權范圍內管理學(xué)校，是董事會(huì )的執行者?！岸聲?huì )領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制”是民辦高校法人治理結構最常見(jiàn)的表述。
二、民辦高校法人治理結構的特征
民辦高校法人治理具有一些公司法人治理的特征，但與公司法人治理有顯著(zhù)不同；民辦高校法人治理屬于一種非營(yíng)利性的公司治理，有一些非營(yíng)利法人治理的特征，但與非營(yíng)利法人治理也有一定的差異。
（一）民辦高校的公益屬性
公益屬性是民辦高校的基本屬性之一，這個(gè)屬性決定了民辦高校法人治理的基本目的和終極目標，必須為維護和實(shí)現這一公益屬性服務(wù)，這是民辦高校法人治理與公司法人治理的本質(zhì)區別，公司法人治理以追求股東及公司利益最大化為目標，社會(huì )效益是其在追求經(jīng)濟利益時(shí)需要考慮的一個(gè)外部環(huán)境因素；民辦高校必須以符合社會(huì )主義現代化建設事業(yè)為基本出發(fā)點(diǎn)，經(jīng)濟利益只是其實(shí)現社會(huì )效益過(guò)程中的手段和物質(zhì)支持。因此，民辦高校法人治理結構的構建，必須注意民辦高校的公益屬性。
（二）民辦高校的產(chǎn)業(yè)屬性
高校從事的是教育者提高知識和技能的社會(huì )活動(dòng)，屬于教育服務(wù)活動(dòng)，符合產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)性、商品性、求利性等特征，可以稱(chēng)為教育產(chǎn)業(yè)或服務(wù)產(chǎn)業(yè)。民辦高等教育是高等教育的重要組成部分，同樣具有高等教育的產(chǎn)業(yè)屬性。民辦高等教育的產(chǎn)業(yè)屬性，決定了在構建民辦高校法人治理結構時(shí)，應在遵循非營(yíng)利法人治理基本原則的前提下，借鑒營(yíng)利性法人治理的合理、有效機制，并結合兩者的優(yōu)點(diǎn)，創(chuàng )新制度，提高治理效果。
（三）民辦高校的學(xué)術(shù)屬性
現階段民辦高校的主要任務(wù)是承擔高等教育大眾化，科研和社會(huì )服務(wù)的發(fā)展還處于初級階段，與嚴格意義上的大學(xué)還不完全一致，但作為從事學(xué)術(shù)活動(dòng)的高等教育機構，傳統的大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由仍適用于民辦高校。因此，民辦高校法人治理結構的構建，必須充分意識到大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由這兩個(gè)特點(diǎn)，在與外部的關(guān)系上，正確處理好自治與制約的關(guān)系；在內部權力的配置上，應該平衡與協(xié)調好學(xué)術(shù)權力與行政權力之間的關(guān)系。
（四）民辦高校的行政屬性
民辦高校作為社會(huì )公益組織，具有較強的行政屬性，符合行政管理的普遍規律；但由于高等學(xué)校自身所特有的學(xué)術(shù)屬性，決定了民辦高校的行政屬性不同于其他行政主體，有許多不同的特征，兩者之間有顯著(zhù)的區別。在構建民辦高校法人治理結構時(shí)，必須充分考慮這些特點(diǎn)和差異。
三、民辦高校法人治理結構的現狀與存在的主要問(wèn)題
1982年，中國第一所民辦高?！腥A社會(huì )大學(xué)在北京正式成立。經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，中國民辦高校的辦學(xué)主體、辦學(xué)規模、辦學(xué)層次都發(fā)生了很大變化。2007年底，全國共有民辦普通高校297所，截至2012年4月24日，全國共有民辦普通高校403所，由此可見(jiàn)，中國民辦高校的發(fā)展勢頭良好。但民辦高校內部管理體制不健全，法人財產(chǎn)權不落實(shí)，辦學(xué)行為不規范，董事會(huì )與校長(cháng)職責不明確，舉辦者一人說(shuō)了算，建立校委會(huì )的學(xué)校很少等情況一直存在。雖然多數民辦高校都建了法人治理結構，但大部分停留于形式，離《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的要求還有很大差距。具體而言，中國民辦高校法人治理結構主要存在問(wèn)題如下：
（一）相關(guān)的法律法規不健全
現有的法律法規內容相對比較模糊，難以實(shí)現。如在《民辦教育促進(jìn)法》中，對董事會(huì )等決策機構的組織形式、組成人數、職權及相關(guān)議事規則，依照法律保障教職工學(xué)術(shù)民主和參與管理權益，校長(cháng)的聘任和職權等有一些相關(guān)規定。但規定太原則，并與其他法規有矛盾，難以操作。
（二）董事會(huì )結構不完善
董事會(huì )是民辦高校的最高決策機構。董事會(huì )成員對民辦高校的健康發(fā)展意義重大。但目前民辦高校董事會(huì )存在突出問(wèn)題——董事會(huì )的成員不合理。目前大部分民辦高校都根據《民辦教育促進(jìn)法》的規定建立了董事會(huì )。但一些民辦高校的董事受舉辦者控制，沒(méi)有能力也沒(méi)有參與學(xué)校決策的權力，服從于舉辦者的安排，“董事不懂事”，董事會(huì )已經(jīng)成為一個(gè)“擺設”。并且，董事會(huì )家族化。董事會(huì )的全部或者骨干成員都是家族成員，這種現象是很常見(jiàn)的。所以，家族的意識成為學(xué)校的意識，家族控制了整個(gè)學(xué)校。教師、學(xué)生和校友等其他利益相關(guān)者按道理也應該參與學(xué)校的治理。然而他們參與民辦高校治理的渠道很少。教師是學(xué)校發(fā)展的最重要力量之一，但許多民辦高校的教師不僅缺少參與學(xué)校治理的渠道，而且教師自身的利益和權利都難以保障，使教師“主人翁”意識差，工作熱情不高，一旦面對更好的機會(huì )將會(huì )另謀高就。另外，許多民辦高校不尊重學(xué)生的知情權和意愿，由此產(chǎn)生學(xué)生和學(xué)校之間的對立與矛盾。
（三）舉辦者和校長(cháng)的關(guān)系不順暢
“董事會(huì )領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制” 是民辦高校最常見(jiàn)的法人治理結構。但是，現實(shí)中很難有真正意義的“校長(cháng)負責制”。兩種現象引人注目：第一，校長(cháng)沒(méi)有太多的權力，一些細微之事都要向舉辦者請示。這大大減少了校長(cháng)的熱情，抑制了校長(cháng)的治校智慧。第二，舉辦者和校長(cháng)的關(guān)系僵化。舉辦者關(guān)注點(diǎn)更多地集中在利潤目標，而校長(cháng)關(guān)注點(diǎn)更多地集中在教育質(zhì)量，不同的目標，導致舉辦者和校長(cháng)之間的出現很多摩擦。另外，舉辦者和校長(cháng)都希望獲得對學(xué)校的最大控制，也導致兩者出現很多矛盾，大多數民辦高校董事會(huì )和校長(cháng)之間關(guān)系緊張。
（四）監督機構弱化
民辦高校缺少內部監督機構，導致民辦高校的教育質(zhì)量低下，更使學(xué)校的重大決策失誤不能及時(shí)糾正。民辦高校的主要風(fēng)險之一是資金風(fēng)險，因為缺乏監督機制，往往民辦高校因資金違規而面臨辦學(xué)風(fēng)險。民辦高校因資金被挪用，資金鏈斷裂，導致倒閉的悲劇為數不少，其重要原因之一就是缺乏監督機構，學(xué)校不能對資金流向等重大決策進(jìn)行有效的監督。除了資金風(fēng)險，由于缺乏監督機構，難以提高教育水平，難以保證學(xué)生的權利和利益，也可能導致學(xué)校的不穩定。
中國民辦高校法人治理結構之所以存在上述問(wèn)題，主要原因在于：第一，中國民辦高校發(fā)展歷史不長(cháng)，是在制度不完善的背景下成長(cháng)起來(lái)的，法人治理制度的建設和完善需要一個(gè)過(guò)程。第二，我們國家的經(jīng)濟發(fā)展仍處于初級階段，社會(huì )資本集聚度不高，民辦高校投資者對獲得贏(yíng)余、取得投資回報持有很高的期望，這更加大了構建民辦高校法人治理結構的難度。第三，《民辦教育促進(jìn)法》中關(guān)于民辦學(xué)校法人治理結構的某些問(wèn)題還沒(méi)有做出明確具體的規定。民辦高校不健全的法人治理結構，影響到民辦高校自我治理、自我發(fā)展、自我約束機制的形成，也影響到民辦高校的健康、穩定和可持續發(fā)展。
四、完善民辦高校法人治理結構的對策
完善法人治理結構對于促進(jìn)民辦學(xué)校的可持續發(fā)展具有重要意義。民辦高校作為一個(gè)獨立的法人實(shí)體，必須在舉辦者、決策者、管理者和其他利益相關(guān)者之間建立一套相關(guān)的運營(yíng)與權利配置的組織結構。民辦高校法人治理結構框架應包括獨立完整的產(chǎn)權制度、民主科學(xué)的決策體系、專(zhuān)業(yè)高效的執行系統和靈敏有效的監督系統等四個(gè)部分。也應該從政府層面、社會(huì )層面、學(xué)校層面提供保障。
（一）建立健全相關(guān)法律法規
將現有的法律法規內容相對模糊之處加以完善，使其具有可操作性。如在《民辦教育促進(jìn)法》中，明確規定董事會(huì )等決策機構的組織形式、組成人數、職權規定及相關(guān)議事規則；依照法律切實(shí)保障教職工學(xué)術(shù)民主和參與管理權益；將校長(cháng)的職權落到實(shí)處等。
（二）完善董事會(huì )結構
董事會(huì )成員應多元化。董事會(huì )應廣泛吸收教職工和社會(huì )人士參與，防止董事會(huì )家族化，讓“董事真正懂事”，不受舉辦者控制，有能力也能參與學(xué)校決策。教師承擔著(zhù)“傳道、授業(yè)、解惑”任務(wù)，是民辦高校不可或缺的人力資源、教師的利益在董事會(huì )決策時(shí)必須得到反映和體現。社會(huì )人士與民辦高校無(wú)直接利益聯(lián)系，能夠站在中立的立場(chǎng)，保障民辦高校辦學(xué)的公益性。民辦高校相當一部分經(jīng)費都來(lái)自學(xué)生，畢業(yè)生的素質(zhì)與民辦高校的辦學(xué)理念、教育質(zhì)量息息相關(guān)。
（三）理順舉辦者和校長(cháng)的關(guān)系
賦予校長(cháng)更多的權力，細微之事不需要向舉辦者請示。增加校長(cháng)的熱情，發(fā)揮校長(cháng)的治校智慧。除非校長(cháng)違反法律法規、學(xué)校章程及董事會(huì )事先確定的方針政策，董事會(huì )不得干涉校長(cháng)負責管理的事務(wù)，如學(xué)校的教學(xué)、財務(wù)、人事等?？茖W(xué)經(jīng)營(yíng)學(xué)校，使學(xué)校資產(chǎn)保值增值，努力將學(xué)校做大做強是民辦高校校長(cháng)的職責。
（四）建立和完善監督機構
參照國外民辦高校的做法，中國民辦高校除了建立董事會(huì )，可以建立校委會(huì )和監事會(huì )作為內部監督機構，校委會(huì )主要對校內重大事項進(jìn)行決策，由校長(cháng)簽署同意后交各部門(mén)執行；監事會(huì )可選擇各利益相關(guān)者組成，但董事不得兼任監事，他們與董事會(huì )、校委會(huì )相對獨立，主要是監督董事會(huì )辦學(xué)經(jīng)費的投入和校委會(huì )的決策情況。這樣能使學(xué)校的重大決策失誤得到及時(shí)糾正，提高教育水平，保證學(xué)生的權利和利益，維護學(xué)校的穩定。
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