摘 要：基于規范主義法學(xué)和法社會(huì )學(xué)的不同研究角度，理論界對黨內法規制度屬性的認識出現差異。黨內法規作為一類(lèi)重要的治理規范，其建設必須以良法善治為目標。當前，黨內法規建設存在著(zhù)規范性仍需提高，實(shí)效性有所不足，部分黨內法規與國家法律銜接協(xié)調仍需加強等問(wèn)題。加強黨內法規制度建設，需要以習近平依規治黨思想為指導，使黨內法規建設同人民群眾美好生活需要相契合，服務(wù)于黨的建設的實(shí)踐需要。同時(shí)，推動(dòng)黨內法規由義務(wù)性規范向義務(wù)與權利平衡性規范轉變，加強黨內法規與國家法律的銜接協(xié)調。
關(guān)鍵詞：黨內法規;良法善治;問(wèn)題;路徑
中圖分類(lèi)號：D262.6 文獻標識碼：A
文章編號：1003-0751（2019）11-0028-06
一、黨內法規制度屬性的理論辨正
關(guān)于黨內法規的制度屬性問(wèn)題，目前理論界存在一定的爭議。有學(xué)者提出，黨內法規構成國家意義上的法律制度，屬于硬法;①也有學(xué)者認為，黨內法規作為社會(huì )意義上的規范形式，屬于軟法;②還有學(xué)者在認同黨內法規是軟法的同時(shí)，也承認黨內法規具有硬法屬性，稱(chēng)之為“堅硬的軟法”。③上述觀(guān)點(diǎn)見(jiàn)仁見(jiàn)智，均存在一定合理性。之所以出現觀(guān)點(diǎn)上的差異，是因為學(xué)者們從下面兩種不同的研究角度出發(fā)。
1.規范主義法學(xué)
從規范主義法學(xué)角度考察，當前黨內法規制度形態(tài)與法律（硬法）雖仍然存在一定差別，但已經(jīng)逐步顯現出向硬法發(fā)展的趨勢。凱爾森認為，法律是一種強制性命令，是國家制定并具有效力的，以國家強制力制裁保證實(shí)施的實(shí)在法規范。④在凱爾森眼里，法律的制定不受政治、意識形態(tài)和道德等因素影響，所形成的法規范體系應當具有封閉性、統一性、規范性以及嚴謹的位階結構。⑤因此，基于規范主義法學(xué)立場(chǎng)，法律屬于獨立的、科學(xué)的、規范的、與價(jià)值相分離的封閉性制度結構，并借助國家暴力機器保證實(shí)施。從自治層面分析，黨內法規仍屬于政黨內部自律、自治性規范，是政黨內部加強治理的章程與規則。這決定了黨內法規直接體現的是黨的意志而非國家意志，且通過(guò)政黨內部強制而非國家強制保證實(shí)施。所以從學(xué)理上而言，黨內法規與硬法之間存在差異。
然而，黨內法規的發(fā)展趨勢呈現硬法化，主要體現在：其一，黨內法規體系等級結構分明。從體系縱向結構看，黨內法規體系包括黨章、黨的中央組織黨內法規、中央紀律檢查委員會(huì )以及黨中央工作機關(guān)黨內法規、地方黨委黨內法規四級結構，這與國家法律體系縱向結構相類(lèi)似。從體系橫向結構看，兩者也呈現一定的類(lèi)似性。⑥其二，黨內法規的強制性并不弱于國家法律的強制性。黨內法規并不是黨組織以及黨員可以選擇是否遵循的軟性規范，而是一種不得突破、被要求強制執行的剛性約束。⑦同時(shí)，隨著(zhù)紀委與監察委合署辦公，部分違紀違規黨員干部在受到黨內法規處分之后，隨即進(jìn)入法律程序，受?chē)覐娭屏χ撇?。事?shí)上，黨內法規獲得了國家強制力的間接外部保障。其三，黨內法規的規范性特征日益顯著(zhù)。以國家法律體系為對標，中央相繼印發(fā)了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》（2013年11月）、《關(guān)于加強黨內法規制度建設的意見(jiàn)》（2016年12月）、《中央黨內法規制定工作第二個(gè)五年規劃（2018—2022年）》（2018年2月）、《黨內法規制定條例》（2019年9月）等一系列黨內法規和規范性文件，對黨內法規的命名、表達方式、制定程序、體系結構等形式性事項進(jìn)行了規定，體現出一種規范化、體系化、科學(xué)化的發(fā)展態(tài)勢。
2.法社會(huì )學(xué)
從法社會(huì )學(xué)角度考察，黨內法規無(wú)疑屬于軟法性規范。馬克思·韋伯基于法律多元主義范式，將法視為一種社會(huì )化的產(chǎn)物，而非專(zhuān)屬于國家或統治者，并認為所有的規范都必將被運用于社會(huì )中，所以應當從社會(huì )組織、社會(huì )行為乃至社會(huì )本身去探求法的真諦。⑧在韋伯看來(lái)，每個(gè)社會(huì )組織、機構、團體都有維持其內在秩序的規則，這些規則均可以稱(chēng)為法。根據法社會(huì )學(xué)理論，法并不局限于規范主義法學(xué)派所認同的制定法，在沒(méi)有國家立法機器的時(shí)候，也同樣存在著(zhù)調整各類(lèi)社會(huì )關(guān)系的法規范?？梢哉J為，法是指事實(shí)上起到調整社會(huì )關(guān)系作用的社會(huì )規范的總稱(chēng)，并以一般性規則、政策乃至原則等諸多形式和要素呈現，它可以由單一要素構成，也可以整合不同要素形式。除法律規范外，社會(huì )規范還包括由社會(huì )團體或民間組織制定的內部規章制度以及現實(shí)中起事實(shí)上調整作用的規則。⑨在現實(shí)生活中，支配社會(huì )生活，調整各類(lèi)關(guān)系的規范并不僅限于國家法律。例如，歐根·埃利希所認同的“活法”就不屬于制定法，也不屬于法條中所確定的規則，而是一種社會(huì )性、民間性規范，對社會(huì )生活起事實(shí)的調整與支配作用。⑩
黨內法規屬于軟法范疇，得益于它的調整對象與約束效力。按照傳統理解，法是調整一定社會(huì )關(guān)系，對自然人、法人、其他組織的行為與活動(dòng)產(chǎn)生約束效力的規范。（11）事實(shí)上，法將各類(lèi)主體（黨組織與黨員）及其關(guān)系都吸納到其調整對象之中。黨內法規的調整對象是黨務(wù)關(guān)系，具體規范指導黨組織活動(dòng)、工作以及黨員行為。而黨務(wù)關(guān)系實(shí)際上沒(méi)有超越廣義社會(huì )關(guān)系的理論范疇，這與習慣法調整社群成員關(guān)系，自治規范（例如民主黨派章程）調整各類(lèi)政黨組織、自治組織內部成員關(guān)系并無(wú)實(shí)質(zhì)性差別。此外，黨內法規在規范之外吸納了政策要素，使其凸顯出鮮明的政治性，同時(shí)也缺乏直接的國家強制力保障。
綜上所述，黨內法規具有特殊性，即兼具硬法與軟法的部分屬性。因而，純粹硬法說(shuō)與軟法說(shuō)均不具有完滿(mǎn)的解釋力與說(shuō)服力。雖然目前理論界對黨內法規的屬性存在爭議，但是對于黨內法規屬于顯性的治理規范則爭議較少。黨的十八屆三中全會(huì )提出，全面深化改革的總目標之一，是推進(jìn)國家治理體系現代化，依照通說(shuō)，國家治理體系是“包含黨內法規體系在內的法制度體系”（12），即在國家治理體系維度，黨內法規體系嵌套于國家治理體系。黨內法規客觀(guān)調整及規范黨和國家最為重要、關(guān)鍵、復雜的關(guān)系和事務(wù)，在管黨治黨、治國理政、改革發(fā)展等方面，均產(chǎn)生廣泛而深遠的影響。
二、黨內法規建設以良法善治為目標
黨內法規作為中國共產(chǎn)黨推進(jìn)國家（政黨）治理的重要規范之一，無(wú)論屬于軟法或者硬法，都必須以良法善治作為努力目標。良法善治是法治體系塑造的邏輯基礎和理論前提。任何制度體系的建構與完善都是以良法善治為目標，都是圍繞良法善治這一中心展開(kāi)的。（13）亞里士多德認為，良法就是大家所服從的法律應當制定得良好。（14）具體而言，良法意味著(zhù)制度品質(zhì)良好，制度內容基本完善與規范，無(wú)明顯缺漏，尊重客觀(guān)規律，反映法治價(jià)值。同時(shí)，制度內容須具備可操作性和實(shí)效性，制度實(shí)施具有可接受性，能夠獲得理想的實(shí)施效果。（15）善治要求堅持以人為本，體現人文關(guān)懷和彰顯道德理性，并在此基礎上實(shí)現法治與德治、紀律與活力、權力與權利之間的協(xié)調統一?？傊?，法治實(shí)現的過(guò)程就是良法善治理念貫徹與彰顯的過(guò)程，法治實(shí)現以良法善治為其重要衡量、評價(jià)標準。
作為中國共產(chǎn)黨管黨治黨的制度依據，黨內法規為各級黨組織和黨員確立了一套嚴格的制度標準，使之能夠有效規范黨組織工作和活動(dòng)，約束黨員思想和行為，防范黨組織建設軟弱渙散，明晰權力運行的合理邊界。黨內法規建設深刻體現出一種法治力量，展現出執政黨自我凈化、自我革新、自我完善的法治精神。在全面從嚴治黨的背景下，如何使黨內法規持續、全面、深入、有效地對權力施加控制力和規范力，如何使其不偏離制度設計的初衷，關(guān)鍵在于堅持良法善治的目標追求，通過(guò)將良法善治的基本理念及其核心價(jià)值融入黨內法規制定、實(shí)施全過(guò)程，不斷提升黨內法規質(zhì)量與實(shí)施效果。
三、黨內法規建設存在的問(wèn)題
當前，黨內法規建設在形式與實(shí)質(zhì)層面上仍然存在一些問(wèn)題，與良法善治的目標存在一定距離，有待在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。
1.黨內法規的規范性仍需提高
當前，黨內法規存在規范性不足的問(wèn)題。一方面，在黨內法規命名上，存在某種程度的隨意性。以《黨政機關(guān)厲行節約反對浪費條例》為例。依照《黨內法規制定條例》第5條的規定，以條例命名的黨內法規是“對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規定”，而以規定、辦法命名的是“對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規定”。從內容上看，《黨政機關(guān)厲行節約反對浪費條例》是一部以作風(fēng)問(wèn)題治理為主要內容的黨內法規，是對“奢靡之風(fēng)”問(wèn)題領(lǐng)域中的“厲行節約、反對浪費”這一工作要求的具體規定，并非針對“四風(fēng)”問(wèn)題治理工作的全面規定，沒(méi)有達到條例的層級。另一方面，有的黨內法規在表達形式上還不夠規范。黨內法規的規范性要強于變動(dòng)靈活的政策主張，一般采用“條款式”的表達形式。制度內容的表達形式主要分為“段落式”和“條款式”，“段落式”重在論述和說(shuō)理，表達鮮明的觀(guān)點(diǎn)態(tài)度;“條款式”重在明確與規范，為行為提供具體明確的指引?；谥贫裙δ懿煌?，黨內法規多以條款形式呈現，而黨的政策主張一般以段落形式展現。然而，黨內法規體系中仍然存在為數眾多的以“段落式”作為表達形式的黨內法規，這容易與黨的政策主張等規范性文件相混淆，削弱了黨內法規的規范性。（16）《黨內法規制定條例》第6條規定，黨內法規一般采用條款形式表達。然而，較早時(shí)期制定的采用段落形式表達的黨內法規目前仍然具有效力，尚未得到及時(shí)調整和規范。
2.黨內法規的實(shí)效性有待加強
現階段，黨內法規建設存在一些影響制度實(shí)效性的問(wèn)題，具體表現在兩個(gè)方面。
其一，部分基礎性黨內法規的操作性不強?；A性黨內法規是黨內法規制度體系中的主干部分。當前，大量基礎性黨內法規中包涵有政策宣示性的制度內容，很多規定只提要求目標，缺少落實(shí)問(wèn)責，只有條件假定以及行為模式，缺少法規后果的規定，制度構成要件不齊備，制度約束效力與實(shí)施效果較弱。例如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《關(guān)于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《黨員教育管理工作條例》等制度文件，有的沒(méi)有規定問(wèn)責事項，有的問(wèn)責事項規定概括籠統，缺乏可操作性。此外，部分基礎性黨內法規的規定模糊，其中包含很多諸如“恰當、相應、必要時(shí)、視情況”等界定不清晰、不明確、不具體的表述。
其二，黨內法規配套制度建設存在不足。一是基礎性黨內法規明確要求制定實(shí)施細則的，實(shí)踐中卻沒(méi)有制定。例如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》對領(lǐng)導干部的廉潔作風(fēng)建設提出了總體性要求，但對于部分要求的落實(shí)，缺乏相應的實(shí)施細則?！饵h內法規制定條例》第39條規定，黨內法規的編撰、匯編等事宜，按照有關(guān)規定辦理?！鞍凑沼嘘P(guān)規定辦理”依循文義解釋?zhuān)创嬖谝徊酷槍h內法規的編撰、匯編等事項進(jìn)行具體規定的配套性制度。但目前，對于這方面內容缺乏專(zhuān)門(mén)規定。二是基礎性黨內法規規定較為抽象籠統，操作性不強。2013年版制定條例在實(shí)施過(guò)程中就存在著(zhù)實(shí)效性不足的問(wèn)題。（17）2019年版制定條例雖對此進(jìn)行了完善，增強了可操作性，但部分內容仍需進(jìn)一步細化。例如，條例第36條規定，對黨內法規執行情況、實(shí)施效果開(kāi)展評估;第37條規定，制定機關(guān)應當組織開(kāi)展黨內法規清理工作。但對于黨內法規評估、清理工作開(kāi)展的具體程序性事項，相應配套性規定需要進(jìn)一步具體化、精細化。
3.黨內法規對黨員權利的保障需要加強
自1921年建黨以來(lái)，黨內法規一直貫徹義務(wù)本位的建構理念，強調黨員要對黨忠誠、遵守黨的紀律、有犧牲奉獻精神、執行黨的決定、聽(tīng)從組織安排、服從組織分配、完成黨的任務(wù)等。在強調黨員義務(wù)的同時(shí)，黨內法規中關(guān)于確定與保障黨員權利的制度規定在體量和占比上明顯偏少。當前，綜合性黨內法規中規定黨員權利的，主要有黨章和《關(guān)于新形勢下黨內政治生活的若干準則》。而針對性規定黨員權利的專(zhuān)門(mén)黨內法規僅有《黨員權利保障條例》（2004年9月）這一部，因制定時(shí)間較早且一直未得到修訂完善，所以?xún)热菀幎ê?jiǎn)單粗糙，質(zhì)量相對較低。其余諸如《關(guān)于建立民主評議黨員制度的意見(jiàn)》（1988年12月）、《關(guān)于提高縣以上黨和國家機關(guān)黨員領(lǐng)導干部民主生活會(huì )質(zhì)量的意見(jiàn)》（1997年1月）、《關(guān)于改進(jìn)縣級以上黨和國家機關(guān)黨員領(lǐng)導干部民主生活會(huì )的若干意見(jiàn)》（2000年4月）等均屬于規范性文件，無(wú)論權威性、效力性還是穩定性都弱于黨內法規。而且上述規范性文件出臺時(shí)間較早，規定還不成熟全面，制度實(shí)施難以滿(mǎn)足現實(shí)需要。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，黨員權利的種類(lèi)、內容、形式不斷豐富，而黨員權利的基本內容卻在2004年后沒(méi)有得到擴充，這顯然不符合政治現代化的發(fā)展潮流。
4.黨內法規需要更充分回應人民群眾對美好生活的需要
黨的十九大報告提出，當前我國社會(huì )主要矛盾是人民群眾日益增長(cháng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。根據法經(jīng)濟學(xué)觀(guān)點(diǎn)，滿(mǎn)足群眾美好生活需要就是要以較低成本實(shí)現社會(huì )最大化利益;根據功利主義觀(guān)點(diǎn)，滿(mǎn)足群眾美好生活需要就是要實(shí)現最大多數人的最大化福祉，這是一個(gè)最終目標。黨內法規通過(guò)實(shí)現權力控制的制度化，進(jìn)而達到社會(huì )利益的最大化。因而，美好生活需要也體現在美好制度需要方面，黨內法規正是這一美好制度的表現形式之一。
然而，部分領(lǐng)域黨內法規回應人民群眾美好生活需要還不充分，主要表現在黨內法規存在一定的滯后性，部分領(lǐng)域尚有制度空白。例如，黨的領(lǐng)導實(shí)踐發(fā)展與黨的領(lǐng)導制度建設進(jìn)程不相適應。黨的領(lǐng)導是全面的，司法體制改革、金融體制改革、教育體制改革、國家機構改革等各方面改革都必須堅持黨的領(lǐng)導。這些改革與群眾利益關(guān)系最為緊密。實(shí)踐中，司法、金融、教育等領(lǐng)域涉及黨的領(lǐng)導的基礎性黨內法規仍然不完善，如黨的教育工作、人才工作、金融工作等還缺乏專(zhuān)門(mén)黨內法規的規范。
5.黨內法規與國家法律的銜接協(xié)調仍需加強
《黨內法規制定條例》第7條明確規定，黨內法規制定工作應當遵循“注重黨內法規同國家法律銜接和協(xié)調”的基本原則。當前，與國家法律不銜接、不協(xié)調的黨內法規仍然存在，一定程度弱化了法律權威。例如，《地方各級人民代表大會(huì )和地方各級人民政府組織法》（2015年8月）第8條賦予了縣級以上地方各級人民代表大會(huì )享有對本行政區域內重大事項作出決定的職權。而《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì )工作條例》（2015年12月）則在第5條規定，黨的地方委員會(huì )享有對本地區重大問(wèn)題作出決策的職權。顯然，兩個(gè)文件的規定存在不一致的情況。又如，《紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》（1994年5月）第28條第7款規定，中紀委有權對被調查對象的銀行賬戶(hù)情況進(jìn)行查核，并可以通知銀行暫停支付，銀行必須予以配合。但《商業(yè)銀行法》（1995年7月）則作出了不一致的規定，該法第29、30條規定，對于客戶(hù)的存款，商業(yè)銀行有權拒絕任何單位或者個(gè)人的查詢(xún)、凍結、劃扣等請求，法律另有規定的除外。
四、新時(shí)代黨內法規建設的路徑選擇
1.黨內法規建設應以習近平依規治黨思想為指導
推進(jìn)黨內法規建設，首先需要有科學(xué)的理論為指導。習近平總書(shū)記在總結黨的十八大以來(lái)黨內法規建設基本經(jīng)驗的同時(shí)，系統闡述了“治黨必依黨規、立規必重質(zhì)量、黨規必成體系、執規必動(dòng)真格”等基本問(wèn)題，并形成了習近平依規治黨思想。（18）習近平依規治黨思想中關(guān)于立規必重質(zhì)量、黨規必成體系、執規必動(dòng)真格的重要論述，為新時(shí)代加強黨內法規建設提出了明確的政治要求，指明了工作努力方向。
2.黨內法規建設應與人民群眾美好生活需要相契合
滿(mǎn)足人民群眾美好生活需要，是黨一切工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，而制度是美好生活需要得到滿(mǎn)足的根本保證。黨內法規作為黨的意志的制度化表現形式，應當充分體現黨的性質(zhì)和宗旨，展現“人民本位”的價(jià)值追求。人民群眾的利益訴求歸結起來(lái)主要體現在兩個(gè)方面，即權力限制和權利保障。黨內法規旨在降低乃至消除公共權威恣意給公民權利所帶來(lái)的侵犯風(fēng)險，維護法治秩序。
權利保障分為兩個(gè)方面，一是保障公民權利，二是保障黨員權利。公民權利保障除依靠憲法、法律兜底外，還要依賴(lài)黨內法規的反向效應，即黨內法規通過(guò)設定義務(wù)和規范權力，實(shí)現公民權利保障。同時(shí)，黨員是具有政治身份的公民，獲得身份意味著(zhù)黨員不僅要遵守憲法法律，還要受到黨內法規的約束，承擔更多的義務(wù)。因此，對公權力的有效控制和規范，是黨內法規的重要功能，也是人民群眾美好生活需要得以實(shí)現的應有之義。先進(jìn)性和純潔性是中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性，如果喪失了先進(jìn)性和純潔性，黨將會(huì )面臨失去執政資格的危險，人民群眾對于美好生活的向往和期待就會(huì )落空。而權力恣意直接構成對黨的先進(jìn)性與純潔性的侵蝕。因此，實(shí)現人民群眾的利益和福祉，關(guān)鍵在全面、有效規范和管控公權力，這就需要通過(guò)擴大黨內法規的調整范圍與覆蓋領(lǐng)域，健全各領(lǐng)域黨內法規建設，特別是加強黨的領(lǐng)導黨內法規制度建設，填補黨的領(lǐng)導領(lǐng)域制度真空，規范黨的領(lǐng)導行為并使其符合法治要求，進(jìn)而為充分實(shí)現人民群眾美好生活需要奠定堅實(shí)的制度基礎。
3.黨內法規建設應服務(wù)于黨的建設實(shí)踐需要
黨內法規建設是深入推進(jìn)全面從嚴治黨的一項基礎性、系統性制度實(shí)踐，直接服務(wù)于新時(shí)代黨的建設新的偉大工程。要提升黨的建設科學(xué)化水平，關(guān)鍵在于使黨內法規建設同新時(shí)代黨的建設實(shí)踐需要緊密銜接。黨的建設包含黨的執政能力建設，而黨的領(lǐng)導能力建設是黨的執政能力建設的一個(gè)重要方面。深入推進(jìn)黨的領(lǐng)導能力建設，首先需要實(shí)現黨的領(lǐng)導的制度化、規范化，通過(guò)長(cháng)效性的法規制度對黨的領(lǐng)導的各項決策、部署、行動(dòng)等權力運作環(huán)節進(jìn)行指導和規范，確保黨的領(lǐng)導始終處于法治軌道?，F階段，應持續推動(dòng)黨內法規建設與黨的建設實(shí)踐需要有效對接，使黨內法規充分發(fā)揮保障、促進(jìn)、指導、規范包括黨的領(lǐng)導能力建設在內的黨的各領(lǐng)域建設的制度功能，實(shí)現黨的建設的規范化與法治化發(fā)展。黨內法規建設要適應黨情變化，緊密結合黨的政治、思想、組織、紀律、作風(fēng)等方面出現的新情況、新問(wèn)題，及時(shí)增添新鮮內容，廢止不合時(shí)宜的條文，提升黨內法規的針對性、實(shí)效性，增強制度設計的問(wèn)題導向，從而推動(dòng)全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。
4.黨內法規應由義務(wù)性規范向義務(wù)與權利平衡性規范轉變
習近平總書(shū)記指出：“在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格?！保?9）黨的各級組織和廣大黨員不僅要模范遵守法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己。黨內法規對黨員設定了更嚴格的政治、紀律和思想要求。當然，在強調黨員責任和義務(wù)的同時(shí)，也需要對黨員的權利作出相關(guān)規定。黨內法規具有兩方面的制度功能，即規范權力行使和激勵政治參與。如作為黨的根本組織原則與領(lǐng)導制度的民主集中制，通過(guò)保障黨員各項政治權利，能夠充分激發(fā)、調動(dòng)黨員政治參與的積極性，保證中央決策的正確與有效實(shí)施。當前，應適當擴充黨員權利的種類(lèi)和范圍，增加專(zhuān)門(mén)規定黨員權利及其保障的基礎性、配套性黨內法規，推進(jìn)黨內法規由義務(wù)性規范向義務(wù)與權利平衡性規范轉變。
5.推進(jìn)黨內法規與國家法律的銜接協(xié)調
首先，建立黨內法規合憲性審查機制。對制定主體提交的黨內法規草案，由全國人大憲法和法律委員會(huì )對草案中是否存在同憲法規定相沖突、不協(xié)調的內容開(kāi)展實(shí)質(zhì)性審查工作。對草案中存在的同憲法相抵觸的內容，審查機關(guān)應及時(shí)告知黨內法規制定主體，并提出相應修改建議，從而保證兩套制度間的銜接協(xié)調。其次，建立制定機關(guān)定期溝通機制。促進(jìn)立規部門(mén)與立法部門(mén)之間開(kāi)展定期溝通交流，針對黨內法規制定、實(shí)施過(guò)程以及制度內容、規范事項等可能與法律缺乏銜接協(xié)調的地方，及時(shí)進(jìn)行溝通反饋。（20）建立黨內法規與國家法律制定機關(guān)定期溝通機制，有利于防止黨內法規和國家法律在規定事項上重疊，在制度內容上相互沖突，并充分發(fā)揮兩套制度的內在功能，形成相輔相成、相互補充的良性互動(dòng)局面。最后，建立黨內法規動(dòng)態(tài)清理機制。2012年至2014年，中央開(kāi)展了第一輪的黨內法規集中清理工作，標志著(zhù)黨內法規集中清理機制初步建立。2019年4月，中央完成了第二輪黨內法規和規范性文件集中清理工作。常規化的集中清理機制雖然能夠集中優(yōu)勢資源化解黨內法規與國家法律之間的不銜接、不協(xié)調問(wèn)題，但由于缺乏靈活性與針對性，導致問(wèn)題難以得到及時(shí)有效處理?！饵h內法規制定條例》第37條規定，根據需要開(kāi)展專(zhuān)項清理，在制定工作中同步開(kāi)展即時(shí)清理。這實(shí)際上為黨內法規動(dòng)態(tài)清理機制的建立奠定了制度基礎。當前，應積極構建動(dòng)態(tài)清理機制，使之與集中清理機制形成合力，共同發(fā)揮效用。
注釋
①王建芹、農云貴：《新時(shí)代依規治黨的法理邏輯與路徑》，《求實(shí)》2018年第2期。
②謝宇：《憲法慣例與自治規范的二元界分》，《探索與爭鳴》2017年第11期。
③⑦宋功德：《黨規之治》，法律出版社，2015年，第64頁(yè)。
④⑤[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書(shū)館，2013年，第5—19頁(yè)。
⑥按照調整對象的不同，國家法律體系可分為憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟法、社會(huì )法、刑法、訴訟與非訴訟程序法;黨內法規體系也可劃分為黨章、黨章相關(guān)法、黨的政治法規、黨的組織建設法規、黨的思想建設法規、黨的作風(fēng)建設法規、黨的反腐倡廉法規、黨的保障法規。
⑧[德]馬克斯·韋伯：《韋伯作品全集：社會(huì )學(xué)的基本概念》，顧忠華譯，廣西師范大學(xué)出版社，2008年，第38頁(yè)。
⑨陳柳裕：《黨內法規：內涵、外延及與法律之關(guān)系》，《浙江學(xué)刊》2017年第1期。
⑩[奧]歐根·埃利希：《法社會(huì )學(xué)原理》，舒國瀅譯，中國大百科全書(shū)出版社，2009年，第545頁(yè)。
（11）劉長(cháng)秋：《論黨內法規的概念與屬性》，《馬克思主義研究》2017年第10期。
（12）王偉國：《國家治理體系視角下黨內法規研究的基礎概念辨析》，《中國法學(xué)》2018年第2期。
（13）張文顯：《法理：法理學(xué)的中心主題和法學(xué)的共同關(guān)注》，《清華法學(xué)》2017年第4期。
（14）[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書(shū)館，1965年，第199頁(yè)。
（15）郭春鎮、曾鈺誠：《黨內法規中的法理思維》，《理論探索》2019年第1期。
（16）《中國共產(chǎn)黨黨內法規選編》中存在著(zhù)大量的黨內法規均不是采用條款形式表達。參見(jiàn)《中國共產(chǎn)黨黨內法規選編（1996—2000）》，法律出版社，2001年，第1—14頁(yè)。
（17）李忠：《構建依規治黨法規制度體系研究》，《西北大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會(huì )科學(xué)版）2017年第5期。
（18）宋功德：《堅持依規治黨》，《中國法學(xué)》2018年第2期。
（19）習近平：《關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社，2015年，第109—112頁(yè)。
（20）宋?。骸蛾P(guān)于黨內立法與國家立法相協(xié)調的思考》，《中國監察》2005年第14期。
責任編輯：浩 淼 文 刀
The Construction of the Party Regulations in the New Era： Objectives， Problems and Paths
Zeng Yucheng
Abstract：Based on the different research perspectives of normative law and sociology of law， there are differences in the theoretical circles′ understanding of the attributes of Party regulations. As a kind of important governance norms， the construction of Party regulations must take good laws and good governance as the goal. At present， there are still some problems in the construction of the Party Regulations， such as the standardization still needing to be improved， the incomplete protection of the rights of Party members， the insufficient response of the Party Regulations to the needs of the people for a better life in some areas， and the need to strengthen the cohesion and coordination with national laws. To strengthen the construction of Party Regulations， we need to take Xi Jinping′s thought of ruling the Party according to the rule as guidance， so as to fit in with the needs of people′s beautiful life and serve the practical needs of Party building. At the same time， we should promote the transformation of the Party Regulations from the obligatory norms to the balanced norms of rights and obligations， and strengthen the cohesion and coordination between the Party Regulations and national laws.
Key words：Party regulations; governance norms; good laws and good governance; problems; path
