摘要：由外事接待轉軌而來(lái)旅游業(yè)對國民經(jīng)濟的帶動(dòng)性越來(lái)越強，在國民經(jīng)濟中所占比重也越來(lái)越大，近年來(lái)多部委聯(lián)合發(fā)文現象更是常見(jiàn)。但由于旅游資源的地域性，各利益既得者在考慮自身利益最大化的前提下，缺乏全局觀(guān)念，反映出我國現行的旅游管理體制“諸侯割據”、政出多門(mén)的弊端。本文通過(guò)江西省旅發(fā)委主辦的旅游高級研修班平臺，針對旅游局改旅發(fā)委、旅游局等旅游管理部門(mén)在政府中地位和權限與其對國民經(jīng)濟突出貢獻率不匹配問(wèn)題，以及在政府決策過(guò)程中旅游相關(guān)管理部門(mén)的影響力和話(huà)語(yǔ)權始終未能得到其應有權重等現狀，對各地區旅發(fā)委、旅游局等高級管理人才的成員進(jìn)行問(wèn)卷調查，提出應提升旅游管理機構的地位與權威，建立各部門(mén)聯(lián)合協(xié)作的橫向協(xié)調機制，實(shí)行“依法治旅”等建議，以望促進(jìn)旅游行政管理體制的改革向更合理的方向進(jìn)行。
關(guān)鍵詞：旅游；行政管理體制；旅發(fā)委；改革
文章編號：1004-7026（2015）08-0119-02中國圖書(shū)分類(lèi)號：C931文獻標志碼：A
1我國現行的旅游管理體制分析
旅游行政管理體制是我國行政管理體制的重要組成部門(mén)，旅游行政管理部門(mén)是我國各級政府管理旅游行業(yè)的行政機關(guān)，實(shí)行國家、省市、縣四級垂直管理體系。在目前我國現行的旅游管理體制下，我國旅游景區的管理部門(mén)有十幾個(gè)之多。例如，國家旅游局分管?chē)覂?yōu)秀旅游城市、國家A級景區；文物局分管?chē)抑攸c(diǎn)文物保護單位；林業(yè)局分管?chē)疑止珗@和國家濕地公園；環(huán)保部分管自然保護區；建設部分管?chē)绎L(fēng)景名勝區、城市濕地公園、國家歷史文化名城；國土資源部分管?chē)业刭|(zhì)公園和國家礦山公園；文化局分管政府系列博物館；宗教局分管漢傳佛教寺院；中宣部分管愛(ài)國主義教育示范基地等。
2014年11月3日，在由七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉村旅游富民工程推進(jìn)旅游扶貧工作的通知》中指出，旅游扶貧富民工作實(shí)行中央統籌、地方落實(shí)的管理體制。七部委聯(lián)合發(fā)文，足可見(jiàn)國家對旅游行業(yè)關(guān)注達到空前程度。的確，近年來(lái)國家對旅游事業(yè)發(fā)展的關(guān)注越來(lái)越多，但此文件從側面也反映出我國現行的旅游管理體制的弊端之一：“諸侯割據”、政出多門(mén)。
2旅游體制改革的必然性
國內學(xué)者在研究我國現行旅游管理體制存在的問(wèn)題中指出，旅游開(kāi)發(fā)在國家、地方、部門(mén)等不同系統中進(jìn)行是由于旅游資源的地域性造成；各利益既得者在考慮自身利益最大化的前提下，缺乏全局觀(guān)念，導致旅游開(kāi)發(fā)的多頭建設、各自為政。甚至在地方，某些市縣的旅游管理機構依舊是1999年省級機構改革前的事業(yè)單位編制，這使得它們在現實(shí)中承擔的職責遠大于它們所擁有的權利，超出其職能范圍；旅游局和風(fēng)景區管委會(huì )合署辦公的情況也普遍存在?，F行旅游行政體制的職能弱化現狀，究其根源，權責不對稱(chēng)是病因所在。從縱向來(lái)看，我國具有較為健全的從中央到地方的旅游行政管理體系；從橫向來(lái)看，我國各級城市旅游行政機構政府主導力過(guò)強，管理范圍狹小，缺乏靈活的管理方式，市場(chǎng)機制不能得到有效發(fā)揮。旅游業(yè)管理的主體是旅游行政組織，如國家旅游局、省旅游局市縣旅游局等，它們都是非社會(huì )化、非市場(chǎng)化的組織，難以從經(jīng)濟的角度來(lái)衡量，使得旅游管理主體缺乏嚴格的成本-效益標準，在現實(shí)中造成旅游產(chǎn)品和旅游服務(wù)供給的低效，即旅游行政組織低效率。同時(shí)，相關(guān)旅游信息的不完全性、不充分性及旅游監督機制的弱化也亟待解決。
3旅游行政體制改革的影響因素
在旅游體制變革中，強制性制度變遷將逐漸被誘致性制度變遷所取代。當今旅游業(yè)的迅速變化和發(fā)展要求旅游公共組織不斷的做出調整和改革，而改革能否順利進(jìn)行很大程度上取決于改革動(dòng)力與阻力的相互博弈的結果。
動(dòng)力因素大體歸納起來(lái)主要包括以下幾個(gè)：第一，環(huán)境因素。旅游行政組織作為政府公共部門(mén)的重要組成部分，無(wú)論是一般社會(huì )環(huán)境的改變還是具體的旅游工作環(huán)境的改變，也會(huì )在不同程度上直接或間接的推動(dòng)旅游行政組織功能和結構的變革。第二，技術(shù)因素。當代科學(xué)技術(shù)日新月異，尤其是網(wǎng)絡(luò )技術(shù)的廣泛、普及和應用，在新的技術(shù)支撐下出現的媒體新業(yè)態(tài)，在原有的旅游官方網(wǎng)站、旅游服務(wù)熱線(xiàn)后，又涌現旅游官方微博、微信公眾號、旅游APP、相關(guān)旅游點(diǎn)評網(wǎng)站等，促使旅游行政組織在技術(shù)上、形式上、理念上進(jìn)行革新，為社會(huì )和公眾提供所需要的旅游產(chǎn)品和旅游公共服務(wù)。第三，專(zhuān)家因素。旅游業(yè)有關(guān)專(zhuān)家、學(xué)者憑借其淵博的專(zhuān)業(yè)知識和對旅游行業(yè)獨到的見(jiàn)解，在理論上推動(dòng)旅游行政體制改革，增強旅游行政體制改革理論分析和論證的權威性和前瞻性，發(fā)揮其在改革中的智囊作用，是一種特殊動(dòng)力。
旅游行政體制改革的阻力來(lái)自以下方面：第一，利益調整的阻力。就旅游景區的行政管理來(lái)講，要歸攏建設、林業(yè)、森林、文化、文物、環(huán)保、宗教等部門(mén)其對旅游景區的行政管轄權，困難叢叢。雖然有些地區成立旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導小組統籌發(fā)展，但沒(méi)有形成穩定、可操作的機制，統籌協(xié)調效果并不理想，多為一紙文件。第二、組織惰性。旅游行政組織的公共性，使其在社會(huì )職能上具有不可替代性，其壟斷性使旅游行政管理組織趨于僵化、保守和墨守成規。第三，改革的不確定性及偏差。改革往往帶有一定的不確定性和風(fēng)險性，當民眾對旅游行政體制改革的目的、風(fēng)險和前景認識的不同，容易導致民眾甚至由于理解不清或理解混亂而進(jìn)行抵制、干擾變革。
4旅游行政管理體制改革的對策及建議
旅游產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟的帶動(dòng)性強，在國民經(jīng)濟中所占比重也越來(lái)越大，但旅游管理部門(mén)在政府中的地位和權限與旅游業(yè)國民經(jīng)濟的貢獻率不匹配的現狀卻尤為突出，旅游管理部門(mén)的影響力和話(huà)語(yǔ)權在政府決策過(guò)程中，始終未能得到其應有的權重。
首先，應提升旅游管理機構的地位與權威。旅游行政管理部門(mén)作為具有綜合性的部門(mén)，應提升其作為綜合部門(mén)所應有的地位和權威。尤其是那些旅游資源豐富、區位優(yōu)勢突出、旅游業(yè)發(fā)展迅速、急需加強旅游行政監管的地區，要將旅游管理機構納入到政府組成部門(mén)中，名正言順地建立并維持旅游行政機構的管理地位和權威，使旅游行政管理部門(mén)“有位”、“有為”、“有威”。目前，為逐步推動(dòng)并實(shí)現工作機制的轉變，強化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、資源統籌、協(xié)調發(fā)展和服務(wù)監管等工作，我國一些旅游業(yè)較發(fā)達的省、直轄市如海南（2009年05月28日）、北京（2011年）、廣西（2014年3月31日）、云南等省旅游部門(mén)都將旅游局轉變升級為旅游發(fā)展委員會(huì )，作為省政府直屬機構，并列入政府組成部分；甚至在某些旅游資源豐富、優(yōu)勢突出的市縣如海南的三亞、河南的洛陽(yáng)、云南的昆明、貴州的遵義、山東的丹東也都成立了旅游發(fā)展委員會(huì )。為優(yōu)化旅游環(huán)境，加快旅游強省建設，2014年2月26日江西省旅游局升格為旅游發(fā)展委員會(huì )，增強其綜合協(xié)調職。隨后，為與省政府機構改革相銜接，江西萍鄉（2014年12月2日）、景德鎮（2014年12月6日）等市也將市旅游局升格為市旅游發(fā)展委員會(huì )，列入市政府工作部門(mén)。
其次，建立各部門(mén)聯(lián)合協(xié)作的橫向協(xié)調機制。旅游業(yè)的綜合性決定了旅游行政管理部門(mén)不可能完全獨立運作，許多工作旅游管理部門(mén)難以獨立開(kāi)展，必須聯(lián)合相關(guān)政府部門(mén)共同完成。建議在未形成法定的橫向協(xié)調部門(mén)前，對旅游業(yè)尚處于幼齡期、旅游行政氣候不成熟，還不能完全獨立行使旅游行政職能的地區，建議保留旅游局，由分管旅游部門(mén)的政府主要官員擔任組長(cháng)成立一個(gè)類(lèi)似“旅游發(fā)展領(lǐng)導小組”的非常設機構，協(xié)調資源配置、統籌旅游發(fā)展，處理好旅游行政管理機構與政府其它部門(mén)的“公務(wù)協(xié)作關(guān)系”，明確權責關(guān)系，避免各自為政的現象出現；對于旅游行政氣候較為成熟、旅游管理機構擁有較為完備的獨立運行能力的地區，建議升格“旅游局”為“旅游發(fā)展委員會(huì )”，強化旅游部門(mén)在旅游業(yè)中的資源配置、引導調控、行政服務(wù)等職能，更好的發(fā)揮旅游綜合協(xié)調能力。
再者，實(shí)行“依法治旅”。我國近年來(lái)也陸續出臺了眾多旅游行業(yè)的法律法規，實(shí)性依法行政、依法治旅。在中央，國務(wù)院陸續出臺《導游人員管理條例》、《中國旅游飯店行業(yè)規范》《旅行社管理條例》及2013年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《中戶(hù)人民共和國旅游法》；在地方，各省級地方政府也相繼出臺了大量相關(guān)的地方旅游管理條例。但與外國相比，我國的相關(guān)旅游法律體系也尚不健全?，F行旅游法律規范缺乏足夠的權威，某些法規內容不甚詳細、操作不便，與旅游行政管理相應的一系列配套政策、法律規范、獎懲措施跟上，旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位不能法定化等現狀，導致旅游行政管理機構形成既無(wú)“權力”又無(wú)“法力”的尷尬局面。因此，建立健全我國旅游法律體系也迫在眉睫。
結束語(yǔ)
目前旅游行政管理體系改革處于一個(gè)深水區。雖然旅游行政體制改革的趨勢勢不可擋，但不得不承認我國的旅游行政體系仍是一個(gè)不成熟的機制，存在眾多不可忽視的問(wèn)題。從宏觀(guān)上講，旅游行政管理部門(mén)權威不足，旅游宏觀(guān)調控法力。從微觀(guān)上看，旅游行業(yè)管理的范圍、旅游管理職能的劃分等長(cháng)期以來(lái)有爭議的問(wèn)題得不到解決；機構、部門(mén)各自為政的傳統習慣難以改變，局部利益和部門(mén)保護主義嚴重，使旅游業(yè)難以實(shí)行統一管理。雖然近年來(lái)成立了“旅游發(fā)展領(lǐng)導小組”“旅游發(fā)展委員會(huì )”等非常設機構和部門(mén)，增強了旅游行政部門(mén)的綜合協(xié)調能力，但根據我們訪(fǎng)談及問(wèn)卷調查發(fā)現，許多地區旅游局改旅發(fā)委很大程度上是“換湯不換藥”。因此，我們需要的不僅僅是旅游行政部門(mén)結構上的升級和態(tài)度上的轉變，更需要的是旅游行政部門(mén)在實(shí)際工作中職能和機制上的務(wù)實(shí)與高效，而不是束之高閣的一紙公文或“換湯不換藥”的保持原有的行政組織結構和工作模式。
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