一、2007年社會(huì )保障工作進(jìn)展情況
（一）農村最低生活保障制度建設得到全面推進(jìn)，“全民低?！边M(jìn)入攻堅階段
自1999年我國城鎮居民最低生活保障制度建立起，到2007年7月底，城鎮最低生活保障累計支出145萬(wàn)元，人均支出水平92.49元，分別比上年同期增加27.6萬(wàn)元和17.5元；已有2236.2萬(wàn)城鎮居民、1041.9萬(wàn)城鎮家庭加入城市低保，較去年底均有所擴大。至今年6月底，按?。?1個(gè)省市自治區）統計的城鎮居民最低生活保障平均標準188元/月，比去年同期提高了19個(gè)百分點(diǎn)。城鎮低保已基本達到“應保盡?！?。
全國31個(gè)?。▍^、市）正式開(kāi)始全面建立農村低保制度。截至今年7月底止，農村最低社保對象達到2311萬(wàn)農村貧困人口。民政事業(yè)費支出農村最低生活保障資金37.9億元，比去年同期增長(cháng)111.7%；保障農村低保2311.5萬(wàn)人、1074.6萬(wàn)戶(hù)，分別比上年同期增長(cháng)134.7％和119.3％；農村最低生活保障平均標準71.4元／人、月，最低生活保障人均支出28元／人、月。預計到年底前，農村低保對象將會(huì )達到3000萬(wàn)人左右，將實(shí)現農村低保制度基本建立、低保金發(fā)放到戶(hù)的工作目標?？梢哉f(shuō)，自此，“全民低?！遍_(kāi)始進(jìn)入攻堅階段。
（二）農民工社會(huì )保障備受關(guān)注，保障措施更趨完善
農民工社會(huì )保障問(wèn)題是黨和政府倍加關(guān)注的問(wèn)題之一，也是目前推進(jìn)城鄉統籌的社會(huì )保障制度的重要切入點(diǎn)。截至今年6月底，農民工參加工傷和醫療保險的人數分別增加525萬(wàn)人和321萬(wàn)人，已有2600多萬(wàn)農民工參加大病醫保，今年計劃超過(guò)3000萬(wàn)人。與此同時(shí)，農民工養老保險試點(diǎn)工作也在部分城市中展開(kāi)。最近，勞動(dòng)部門(mén)已經(jīng)研究制定出了農民工的社會(huì )養老保險實(shí)施方案，其基本思路是使農民工的養老保險能夠在城市間或城市與農村間轉移接續，以適應農民工流動(dòng)性就業(yè)的特點(diǎn)，這對完善城鄉社會(huì )保障制度具有重要意義。
（三）農村新型合作醫療全面推進(jìn)，城鎮居民醫保開(kāi)始“破冰”
截至2007年6月底，全國實(shí)行新型農村合作醫療的縣(市、區)達到2429個(gè)，占全國總縣(市、區)的84.87%，參加合作醫療人口7.2億，占全國農業(yè)人口的82.83%。全國累計受益16719.84萬(wàn)人次。計劃2008年新型農村合作醫療制度將基本覆蓋全國所有縣(市、區)?！笆晃濉逼陂g，國家財政將投入216.84億元，對農村縣、鄉、村醫療機構基礎設施進(jìn)行建設和改造，為新型農村合作醫療奠定堅實(shí)的物質(zhì)基礎。同時(shí)，國家還將在農村衛生人才培訓、對口支援農村等方面，加大投入力度。
經(jīng)過(guò)近10年建設，城鎮職工基本醫保制度覆蓋了全國近1.7億城鎮職工和退休人員、城鎮靈活就業(yè)人員、農民工，但包括學(xué)生兒童在內的2.4億多城鎮非從業(yè)居民缺乏醫保制度安排。今年起，城鎮居民基本醫保制度在79個(gè)城市展開(kāi)試點(diǎn)。財政對城鎮居民基本醫保試點(diǎn)城市所有參保居民每人每年補助不低于40元。對困難群體中的未成年人，原則上再按每年不低于人均10元給予補助；對困難群體中的成年居民，再按每年不低于人均60元給予補助。城鎮居民基本醫保全面鋪開(kāi)之后，我國將實(shí)現基本醫療保障在制度上的城鄉全覆蓋。
（四）社會(huì )救助力度加大，社會(huì )救助體系愈加完善
生活救助——針對今年豬肉等副食價(jià)格的上漲，各地民政部門(mén)因地制宜地采取應對措施，以確保低保家庭生活水平不因此降低。8月9日，民政部、財政部下發(fā)《關(guān)于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確要求各地要確保城市低保對象的實(shí)際補助每人每月增加不低于15元，并要求各地補助資金要在8月31日前發(fā)放到低保對象手中。其中包括建立健全城鎮居民基本生活消費品價(jià)格變動(dòng)應急救助預案制度，實(shí)施城鎮低保家庭基本生活消費品價(jià)格上漲動(dòng)態(tài)補貼制度，適當提高城鎮低保標準，加大分類(lèi)施保力度，建立完善臨時(shí)救助制度等。中央財政還下?lián)苜Y金對城市低保人員和家庭經(jīng)濟困難的大中專(zhuān)學(xué)生實(shí)行生活補貼。
教育救助——按照今年人大《政府工作報告》中的精神以及5月9日《國務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策體系的意見(jiàn)》的要求，今年下半年提高了對貧困學(xué)生的資助保障水平。國家勵志獎學(xué)金也由過(guò)去每生每年4000元，增加到5000元。高校國家助學(xué)金由過(guò)去生均每年1500元，增加到生均每年2000元。中職國家助學(xué)金由過(guò)去每生每年1000元，增加到每生每年1500元。新設立的國家勵志獎學(xué)金每年將獎勵資助約51萬(wàn)名學(xué)生，約占在校生總數的3%，是原來(lái)的10倍；新設立的高校國家助學(xué)金每年將資助約340萬(wàn)名家庭經(jīng)濟困難學(xué)生，約占在校生總數的20%，比原來(lái)提高了17個(gè)百分點(diǎn)；新設立的中職國家助學(xué)金，資助面達到在校生總數的90%（原5%），將覆蓋所有農村學(xué)生和城市家庭經(jīng)濟困難學(xué)生。
醫療救助——今年以來(lái)，城鄉醫療救助的力度大幅度提高。城市醫療救助試點(diǎn)占全國縣（市、區、旗）總數的65%，上半年支出城市醫療救助資金3.1億元，比去年同期增加158.3％；救助118.3萬(wàn)人次，比去年同期增長(cháng)125.3％。農村醫療救助制度在全國所有含農業(yè)人口的縣（市、區、旗）初步建立，上半年農村醫療救助支出4.9億元，比上年同期增長(cháng)104.2％，農村民政部門(mén)醫療救助143.2萬(wàn)人次，比去年同期增長(cháng)17.1％；民政部門(mén)資助參加合作醫療935.5萬(wàn)人次，比去年同期增長(cháng)134.8%。
住房救助——今年8月，《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》已正式實(shí)施?！度舾梢庖?jiàn)》明確了五項基本原則：一是立足國情，滿(mǎn)足基本居住需要；二是統籌規劃，分步解決；三是政府主導，社會(huì )參與；四是統一政策、因地制宜；五是省級負總責，市縣抓落實(shí)。這是我黨解決民生問(wèn)題的又一重要的新舉措，我國的社會(huì )救助體系也得到了進(jìn)一步的完善。
（五）社會(huì )保障法制建設更加完善
今年，《社會(huì )救助法》、《慈善法》被納入國務(wù)院、全國人大的立法規劃，意味著(zhù)我國社會(huì )保障改革正在進(jìn)入制度化建設階段。這次立法是我國最終確立社會(huì )救助制度和規范慈善事業(yè)發(fā)展的基本依據和基本標志，從中可以清楚地看出在國家發(fā)展中更加突出社會(huì )公平、促進(jìn)社會(huì )和諧并讓國民合理分享發(fā)展成果的價(jià)值取向與制度安排取向，同時(shí)也是法制建設由過(guò)去偏重經(jīng)濟法制開(kāi)始轉向注重社會(huì )立法的一個(gè)標志，更是加快健全社會(huì )保障制度的重要標志。
（六）社會(huì )保障資金征繳和管理力度進(jìn)一步增強
根據勞動(dòng)保障部發(fā)布的統計數據，上半年全國基本養老、基本醫療、失業(yè)、工傷、生育五項社會(huì )保險基金總收入為4655．6億元，同比增長(cháng)29．9％。其中，全國養老保險基金征繳總收入達2898億元，同比增長(cháng)27％，完成全年基金征繳計劃的51％。年底前全國養老保險基金征繳收入可望超過(guò)6000億元。養老基金支撐能力進(jìn)一步增強。上半年全國城鎮職工基本醫療保險基金總收入為970億元，同比增加200億元，增長(cháng)26％。截至6月底，全國基本醫療保險統籌基金累計結存1273億元，個(gè)人賬戶(hù)累計結存759億元。
今年是國務(wù)院2005年作出連續3年提高企業(yè)離退休人員養老金決定的第3年，國務(wù)院專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì )議研究繼續提高企業(yè)離退休人員養老金待遇的問(wèn)題，要求各地區各部門(mén)按照國務(wù)院已經(jīng)批準的方案，抓緊落實(shí)2007年提高養老金的工作，務(wù)必在8月底前將增加的養老金發(fā)放到企業(yè)退休人員手中。
二、目前存在的主要問(wèn)題
（一）社會(huì )保障體制改革尚未完全到位，覆蓋面仍然偏低
覆蓋人數最多的基本養老保險，其享有人數只有不到2億人，相對于2.8億城鎮從業(yè)人員及7.6億全社會(huì )從業(yè)人員來(lái)說(shuō)，其覆蓋面分別只有70%和25%左右，絕大多數農村勞動(dòng)者、農民工、城鎮無(wú)業(yè)人員等制度邊緣人群還幾乎享受不到社會(huì )養老保障。城鎮社會(huì )養老保障至今仍是企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位養老保險兩套制度并存,兩套制度不僅在組織模式、籌資方式等方面大不相同,待遇水平差距也較大。
按照現行失業(yè)保險政策規定，農民、個(gè)體戶(hù)和自我雇傭者，城鎮單位雇用的非正式工、季節工等都不在參保范圍之內。因此，農民工、大學(xué)生及城市非正規就業(yè)人員這三種當前的高危失業(yè)人群，大部分被排除在了失業(yè)保險之外。至2006年底，失業(yè)保險參保人數僅占城鎮就業(yè)人數的39.5％。
受制度設計及資金投入等因素的制約，城鎮居民基本醫療保障、城鄉居民最低生活保障等社保的覆蓋面仍然偏低，部分急需社會(huì )救助的人群尚未納入保障范圍。
（二）社保資金不足，支付標準偏低
由于一些制度推進(jìn)仍處起步階段，資金支持不足、配套資金不到位的問(wèn)題還比較突出，特別是部分財政困難的貧困地區更是如此。資金不足，繼而產(chǎn)生支付標準偏低，不能解決基本問(wèn)題，不能覆蓋應保人群，影響社保覆蓋面擴大，使社保效果大打折扣。
（三）現有社會(huì )保障政策的銜接存在斷層
目前，在城鎮職工醫療與城鎮居民基本醫療制度間、城鄉醫療保障之間、生活低保與扶貧制度之間、社會(huì )救助與鼓勵就業(yè)政策之間等等，還存在諸多制度、政策不銜接的問(wèn)題，需要逐步理順。
比較突出的是，農民工養老保險制度轉移接續的障礙問(wèn)題。由于目前農民工養老保險尚未實(shí)現全國統籌，多數地區實(shí)行的是“市縣級統籌+省級調劑金”的養老保險制度模式。一些省份規定參保農民工要在一個(gè)地方累計繳納養老保險個(gè)人費用15年以上才能在退休后領(lǐng)取養老保險金。提前易地就意味著(zhù)自動(dòng)放棄享受該地區社會(huì )養老統籌的權利，而轉入地也普遍不愿接納流動(dòng)農民工的養老保險關(guān)系。這種轉移接續不順暢問(wèn)題的存在，導致大量農民工“退?！爆F象發(fā)生，損害了他們享受社會(huì )保障的對等權益。而勞動(dòng)和社會(huì )保障部新近研究擬定的“農民工養老保險辦法”，仍有許多具體問(wèn)題需要解決，方案中異地接續的具體操作辦法尚不明朗；農民工若要回鄉務(wù)農，在當前大多數農村社會(huì )養老保障尚未建立的情況下，接續農村養老保險將成為空談，反而形成新的社保真空。
（四）社保資金管理問(wèn)題依然嚴重，資金管理制度建設滯后
我國現行社保資金管理依然是實(shí)行縣鄉級低統籌、管理與監督由政府或部門(mén)一手抓的體制。資金支出和使用上的隨意性較大，貪污、挪用的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。社?；疬\行機制尚不成熟，投資風(fēng)險制約機制不完善與投資經(jīng)營(yíng)渠道狹窄并存，基金運行效率較低。社保資金的管理缺陷，已成為嚴重制約社保制度建設的一大痼疾。
三、對2008年工作重點(diǎn)的建議
（一）繼續積極穩妥地擴大社會(huì )保障覆蓋面，真正做到“應保盡?！?/p>
社會(huì )保障覆蓋面的大小，反映了一個(gè)國家社會(huì )保障的總體狀況，是社會(huì )保障的核心問(wèn)題。在我國現有條件下，仍應以“低水平，廣覆蓋”為原則來(lái)擴大社保覆蓋面。2008年的社保工作，應將逐步擴大社會(huì )保障覆蓋面作為一個(gè)重點(diǎn)來(lái)抓。
2008年社保擴面的工作重點(diǎn)應放在城鄉社會(huì )養老保障方面。應加快城鎮事業(yè)單位養老保障體制改革，與企業(yè)養老保險制度逐步銜接；研究解決城市農民工、靈活就業(yè)人員及其它城市邊緣人群的社會(huì )養老保障問(wèn)題。應將重建農村養老保障制度問(wèn)題提到議事日程上來(lái)，對前一時(shí)期的經(jīng)驗教訓進(jìn)行全面、充分地研究和總結，理清思路，統一認識，下大決心，在更大區域范圍和更多重點(diǎn)人群上有顯著(zhù)地推進(jìn)。
2008年，應在進(jìn)一步規范保障標準、嚴格核準制度、全面細致摸查情況的工作基礎上，繼續在失業(yè)保險、城鄉低保、城鄉醫療救助、城市居民基本醫療保險及農村新型合作醫療等方面合理擴大覆蓋人群，真正做到“應保盡?！?。
（二）繼續加大社保的財政資金投入，合理制定支出項目，提高社保覆蓋質(zhì)量
2008年，應繼續加大對城鄉最低生活保障、城鄉醫療救助、教育資助等社會(huì )救助的財政資金支持力度，使貧困人群的基本生存權得到保障。同時(shí)，對城鎮居民基本醫療、農村新型合作醫療、養老保險等社會(huì )保險，也應保證有足夠的財政配套資金支撐。對財政困難的欠發(fā)達地區，中央財政應繼續加大社保資金的轉移支付力度，把錢(qián)用到最需要的地方。
在加大資金投入的同時(shí)，應注意支出項目的進(jìn)一步合理化，提高社保資金的使用效率和社保的覆蓋質(zhì)量。例如，在失業(yè)保險支出上，應側重增加促進(jìn)就業(yè)的必要支出項目，發(fā)揮失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)的作用；在新型農村合作醫療的支出項上，可允許有條件的地方增加門(mén)診醫療支出，提高其保障水平；在最低生活保障尤其是農村最低生活保障支出項目中，可根據當地保障水平，適當增加必要的基本生活支出項。
（三）繼續加強社保資金的管理和運行，降低資金管理和運行風(fēng)險，提高資金投資收益
應從健全社保監管體系入手，進(jìn)一步規范社?；鸬耐顿Y運營(yíng)。應提升地方社?；鸬慕y籌層次，將縣市級統籌盡快向省級統籌過(guò)渡，以減少資金管理上的行政風(fēng)險；對全國社?；?，應進(jìn)一步健全基金托管風(fēng)險評估及監督控制機制，健全相關(guān)法律法規，建立基金機構的進(jìn)入與退出機制，逐步由政府主導型的管理體制向社會(huì )自治型管理體制轉變。
農村社會(huì )養老保險制度的推進(jìn)，可選擇以資金管理體系的建立為突破口，以現有國有銀行覆蓋全國的資金管理系統為依托，與勞動(dòng)保障部門(mén)的“金保工程”信息系統相配套，實(shí)行政事分開(kāi)、省級以上統籌的基金管理模式，以降低制度建設成本，掃清制度建設障礙。
應在“統賬分開(kāi)”、明確個(gè)人賬戶(hù)所有權和收益權的基礎上，探索實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)市場(chǎng)化運作的方式?？稍谝褜?shí)行“統賬分開(kāi)”的地區率先實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)市場(chǎng)化運作試點(diǎn)，以提高社保資金回報率、降低管理成本、提高個(gè)人投資積極性。
在現行管理體制下，仍應繼續加強社會(huì )保險基金收支管理。要繼續嚴格按照國務(wù)院有關(guān)規定，將社會(huì )保險基金納入社會(huì )保障基金財政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理，專(zhuān)款專(zhuān)用，任何地區、部門(mén)、單位和個(gè)人均不得擠占挪用。加強對社?；鸬膶徲嫳O督。
（四）在社保制度設計和推進(jìn)中重視制度銜接問(wèn)題，將各項社保措施真正落到實(shí)處
在我國社會(huì )保障制度建設全面起步、尚不成熟的階段，尤其應重視制度的銜接問(wèn)題。既要正視當前我國社會(huì )保障低起點(diǎn)、多層次的現實(shí)，又要審時(shí)度勢，及時(shí)整合已形成的制度與政策，使其更加完整，更加有利于在不同人群間的銜接，使社會(huì )保障的實(shí)惠真正落到實(shí)處。
2008年，應重點(diǎn)解決農民工社會(huì )保障的轉移接續及最低生活保障救助與扶貧工作的銜接問(wèn)題。
對農民工的社保轉移接續問(wèn)題，可制定全國統一政策法規，明確統籌部分隨人轉移的強制性；盡快建立農民工全國性資金管理系統（可與農村養老保險資金系統合并），以保證農民工社保資金轉移和支出的順暢進(jìn)行；在有條件的地方盡快建立完善農村養老保障制度，有利于落實(shí)農民工的保障選擇。
在城鄉低保制度推進(jìn)中，應注意將生活救助與已有的扶貧措施相銜接。在救助標準和扶貧標準上達成共識，據此確定農村低保救助比例和扶貧幫困對象；應將現行的扶貧措施與低保制度配套實(shí)施，注意對低保對象在就醫、就學(xué)等方面給予優(yōu)惠或照顧，并對有勞動(dòng)能力的救助對象給予就業(yè)扶持，鼓勵其通過(guò)生產(chǎn)勞動(dòng)脫貧自救。
（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟所）
