摘要：社會(huì )保障制度是社會(huì )的“安全閥”和“穩定器”。本文對當前農村社會(huì )保障制度中急需完善的農村最低生活保障制度、農村醫療保險制度、農村養老保險制度提出了改革的建議，希望為農村社會(huì )保障的實(shí)踐提供一定的參考。
關(guān)鍵詞：農村社會(huì )保障 最低生活保障制度 醫療保險 養老保險
我國農村社會(huì )保障制度理論上應包括農村社會(huì )救助、農村社會(huì )保險、農村社會(huì )福利、農村社會(huì )優(yōu)撫、農村社會(huì )服務(wù)五個(gè)方面的內容。因此，關(guān)于保障制度的設計也應從這幾個(gè)方面人手，全面進(jìn)行完善。但從目前我國國情出發(fā)，廣大農民群眾的基本要求和愿望是實(shí)現“生有所靠、老有所養、病有所醫”。因而，在農村社會(huì )保障的各項制度建設中，目前的首要任務(wù)是集中精力建設農村社會(huì )救助中的最低生活保障制度和農村社會(huì )保險中的養老保險制度、醫療保險制度。
一、農村最低生活保障制度設計
農村最低生活保障制度是國家和社會(huì )為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會(huì )救助制度。溫家寶在2007年《政府工作報告》中提出：要在全國范圍內建立農村最低生活保障制度，而且中央財政將加大對困難地區補助。這對廣大農民來(lái)說(shuō)是一個(gè)福音，城鎮困難居民和農村困難農民從此“同享一片藍天”，這也是城鄉和諧發(fā)展的重要一步。但要切實(shí)解決好這一問(wèn)題也存在一些突出困難和問(wèn)題。應從以下方面加以解決：
(一)合理籌集保障資金
在全國范圍內建立農村低保制度，資金保證最為重要。通過(guò)社會(huì )救助制度來(lái)保障人民群眾的基本生活，歷來(lái)都是政府的職責。在實(shí)際工作中，保障資金一般由省、市、縣、鄉各級財政和村集體合理分擔，這就導致不少欠發(fā)達地區財政收支緊張，資金缺口難以彌補。通常是財政越緊張的地區，貧困人口往往越多，分擔低保經(jīng)費的任務(wù)就越重，落實(shí)經(jīng)費保障的壓力越大，影響到低保工作的最終開(kāi)展。因此要搞好農村低保，中央應加大資金投入和財政轉移支付力度，把好事辦好。
(二)正確界定保障對象
依照國務(wù)院《關(guān)于在全國建立最低生活保障制度的通知》，農村社會(huì )最低生活保障的救助對象應主要為以下四類(lèi)：家庭成員均無(wú)勞動(dòng)能力或基本喪失勞動(dòng)能力的無(wú)勞力戶(hù)；家庭主要成員在勞動(dòng)能力年齡段，但因嚴重殘疾而喪失勞動(dòng)能力，家庭保障確有困難者；家庭成員雖在勞動(dòng)能力年齡段，但因常年有病基本或大部分喪失勞動(dòng)能力，家庭保障確有困難者；家庭主要成員因病、因災死亡，其子女均不到勞動(dòng)能力年齡段，生活特別困難者。為提高保證社會(huì )保障工作效果，保障對象的確定必須采取收入調查和社會(huì )監督的方式。因此，要在全面掌握貧困家庭的成員結構、收入水平、生活費支出、致貧原因等情況的基礎上，結合最低生活保障線(xiàn)標準的確定，分類(lèi)別、分情況制定出保障對象的條件與范圍，嚴格按審批程序進(jìn)行。另外，還要建立最低生活保障對象的檔案，以便及時(shí)掌握保障對象家庭經(jīng)濟狀況的變化，一年調整一次。
(三)正確選擇資金管理與支付模式
最低生活保障資金的管理有兩種可采取的方式：一是將保障資金集中到縣一級統一管理，實(shí)行專(zhuān)戶(hù)專(zhuān)賬，按時(shí)下?lián)艿洁l鎮統一發(fā)放；二是各級政府財政負擔的資金集中到縣一級統一管理，村集體負擔的資金，可由村集體直接與保障對象簽訂合同或協(xié)議，按時(shí)發(fā)放。相比而言，第二種方式更可行一些。最低生活保障方式可靈活多樣?？梢灾苯影l(fā)放現金、物資等實(shí)物也可以提供優(yōu)惠政策，如免除“三提五統”、義務(wù)工、學(xué)雜費、部分醫療費等。
二、農村社會(huì )養老保險制度設計
(一)養老保險的形式要靈活多樣
農村社會(huì )養老保險的具體形式很多，按投保人的情況不同可歸納為兩類(lèi)：一類(lèi)是普遍保險，即由個(gè)人直接向農村社會(huì )養老保險機構投保而形成的保險，其保險費主要由保險對象或其親屬繳納；另一類(lèi)是職業(yè)保險，即與某種職業(yè)有關(guān)的保險，如鄉鎮企業(yè)職工養老保險、村干部養老保險、農村義務(wù)兵養老保險、民辦教師養老保險、蠶農養老保險等，其保險費有的是保險對象與有關(guān)單位按一定比例繳納。這兩類(lèi)養老保險形式特別是第二類(lèi)養老保險形式應大力倡導。
(二)合理確定養老保險資金的籌集和繳納方式
各地區可根據本地的情況自行組織建立養老保險制度，采取個(gè)人繳費為主、所在集體(村、企業(yè))根據能力給予補助，國家在稅收方面給予支持(如集體補助部分可在各集體單位稅前利潤中支出)。另外，地方政府還可根據本地財政狀況為農民提供一定的補助。這種籌集資金的形式目前已經(jīng)在一些發(fā)達的農村地區開(kāi)始實(shí)行，農民參保的積極性很高，取得了很好的效果。
(三)加強基金的安全運營(yíng)和保值增值
養老保險基金的運營(yíng)和管理是建立農村社會(huì )養老保險必須解決的根本問(wèn)題。當前基金運營(yíng)主要集中在縣級，由于基金規模小、運營(yíng)層次低、風(fēng)險很大。同時(shí)，現行的基金運營(yíng)渠道窄，法制不健全，即使保險基金在保證安全的前提下，要通過(guò)市場(chǎng)化的運營(yíng)，逐步進(jìn)入金融市場(chǎng)，依據市場(chǎng)利率增值，還有一個(gè)過(guò)程。因此，現階段保險基金仍應以存銀行、買(mǎi)國債為主，但國家應給予這項長(cháng)期穩定的基金以更高的收益率。同時(shí)，積極創(chuàng )造條件，使一定比例的基金進(jìn)入國債、甚至股票市場(chǎng)。少量基金進(jìn)行直接投資試點(diǎn)，投向效益高、相對安全、有穩定回報的公路、電站、橋梁等基礎設施項目。因此，必須改革現行的基金運營(yíng)管理體制，采取集中運營(yíng)、統一管理，多渠道分散投資的策略，降低和減少各種風(fēng)險。必要時(shí)主管部門(mén)可成立專(zhuān)門(mén)基金運營(yíng)投資機構，賦予一定的投資職能，確?；鸨Ｖ翟鲋?，保護農民的利益。
三、農村醫療保險制度設計
醫療保險曾經(jīng)是我國農村普遍實(shí)行過(guò)的一種社會(huì )保障制度，也是在我國農村影響最大、最廣泛的保障制度。早在上世紀70年代合作醫療曾一度覆蓋了90％以上的農村，但80年代幾乎都垮掉了。近些年雖有一定程度的恢復與發(fā)展，但進(jìn)展緩慢。1996年，實(shí)行合作醫療的村數只占全國總村數的17.6％，農村人口覆蓋面僅為10.1％。目前，農村醫療保險大體上有合作醫療、統籌解決住院費、預防保健合同等多種形式，其中合作醫療是最為普遍的形式。實(shí)踐證明，多種形式的農村合作醫療是廣大農民群眾通過(guò)互助共濟，共同抵御疾病風(fēng)險的好辦法，也是促進(jìn)我國農村衛生事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。因此，各地應積極發(fā)展與完善農村合作醫療。
(一)因地制宜確定合作醫療的形式和內容
各地農村應該根據本地的經(jīng)濟條件和群眾意愿，吸取以往辦合作醫療的經(jīng)驗，試行形式多樣、內容不同的醫療保障制度，如健康醫療保險、風(fēng)險型醫療保險、合作辦醫、預防保健合同制等。就合作醫療的內容而言，目前主要有合醫合藥、合醫不合藥、合藥不合醫等三種形式。這些形式都可以并行發(fā)展，但應以合醫合藥為主，因為這種形式更能滿(mǎn)足廣大農民群眾的醫療需要。
(二)建立科學(xué)合理的合作醫療籌資機制
合作醫療資金的籌集要按照以個(gè)人繳納為主、集體補助為輔，國家政策予以支持的辦法進(jìn)行。集體補助部分要根據當地的集體經(jīng)濟狀況而定，各級政府(主要是縣鄉二級)也應有適當的財政投入，作為合作醫療的啟動(dòng)、扶持資金，特別是對貧困地區合作醫療的建立應予以特別的關(guān)注。集體與政府的投入比例都應隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展而相應提高。農民個(gè)人繳納合作醫療資金數額主要取決于兩個(gè)基本因素：一是年人均醫藥費用實(shí)際支出；二是農民愿意每年繳納合作醫療資金的數額。
(三)合理確定報銷(xiāo)比例，逐步提高保障水平
醫療費用的報銷(xiāo)比例應由各地合作醫療管理組織根據籌資數額與以往醫療費用實(shí)際支出情況，按照“以收定支，略有節余”的原則自主確定，但該比例不宜過(guò)高或過(guò)低，一定要控制在合理范圍內。因為，比例過(guò)高就會(huì )出現“有病無(wú)病都看病，大病小病多拿藥”的現象，造成醫療資金的浪費，而過(guò)低就達不到醫療保險的目的。根據以往經(jīng)驗，該比例的范圍應在30％～80％之間。
(四)強化管理與監督
一要建立健全管理規章制度。各地政府或行政主管部門(mén)要結合本地情況制定出農村合作醫療管理辦法與實(shí)施細則，各級合作醫療管理組織要對資金籌集、報銷(xiāo)比例與減免范圍、財務(wù)管理、出診轉診、藥品管理、衛生服務(wù)、審計監督等合作醫療的各個(gè)環(huán)節制定與落實(shí)相應的管理規章制度。要管好用好合作醫療資金，實(shí)行專(zhuān)人管理，做到專(zhuān)戶(hù)儲存、專(zhuān)款專(zhuān)用。二要加強監查工作。各級地方政府的主管部門(mén)要吸收農民代表對醫療機構資金的籌集、管理和使用情況共同進(jìn)行嚴格監查，建立財務(wù)核算、審計監督制度，保障醫療資金的有效管理和運行。
總之，農村社會(huì )保障制度改革目標的實(shí)現之路將是漫長(cháng)的，但在我國政府積極的建設下，農村居民與城市居民實(shí)質(zhì)平等地分享經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展成果終將變?yōu)楝F實(shí)。
