摘要：失業(yè)群體再就業(yè)關(guān)系到群眾切身利益，也關(guān)系到國家發(fā)展的穩定大局。發(fā)達國家已形成了以提供工作崗位、工作信息及資金扶持為主，包括再就業(yè)相關(guān)配套措施、提供再就業(yè)技能培訓服務(wù)、制定失業(yè)人員社會(huì )救助政策等一整套失業(yè)群體再就業(yè)政策體系。我國應進(jìn)一步完善失業(yè)群體再就業(yè)支持政策，完善政府再就業(yè)政策的配套機制及建立促進(jìn)失業(yè)群體再就業(yè)政策的監督機制。
關(guān)鍵詞：失業(yè)群體；再就業(yè)；政府職能
中圖分類(lèi)號：F241 文獻標識碼：A
文章編號：1007-7685（2015）02-0119-04
失業(yè)群體再就業(yè)問(wèn)題是政府關(guān)注的重要問(wèn)題，過(guò)去利用財政政策、貨幣政策、勞動(dòng)力市場(chǎng)政策等單一宏觀(guān)經(jīng)濟政策解決失業(yè)問(wèn)題已漸顯乏力，政府如何協(xié)同各種政策促進(jìn)失業(yè)群體再就業(yè)成為新問(wèn)題。失業(yè)群體作為主體的“人”，不僅有生存的權利，同樣具有自由發(fā)展的權利，也有權利去分享社會(huì )發(fā)展取得的文明成果。因此，失業(yè)問(wèn)題的解決是一項復雜的系統工程。
一、我國失業(yè)群體再就業(yè)政策的演進(jìn)過(guò)程
（一）改革開(kāi)放初期解決待業(yè)青年就業(yè)的幫扶政策
改革開(kāi)放初期，為解決待業(yè)青年就業(yè)問(wèn)題，各地政府相繼出臺相關(guān)政策，如針對特殊類(lèi)型（獨生子女、父母雙亡、歸僑學(xué)生、中國籍的外國人子女）的待業(yè)青年給予照顧，保留知青的城鎮居民待遇，實(shí)行與企業(yè)職工相同的工齡計算方法；對接收知青的場(chǎng)隊、企事業(yè)單位實(shí)施“三不”政策，即一定時(shí)間內可不交稅、不上繳利潤、不擔負農產(chǎn)品統購派購任務(wù)。
（二）上世紀90年代對下崗職工的最低生活保障政策
上世紀90年代，國企改革后相繼出現大批下崗工人，其特殊性在于他們只是離開(kāi)工作崗位，卻保留勞動(dòng)關(guān)系，并非嚴格意義上的失業(yè)人員.1998年，國家召開(kāi)國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作會(huì )議，確定下崗職工的基本生活保障包括基本生活費、養老保險費、失業(yè)保險費和醫療保險費四部分。以河南省鄭州市為例，1998年核定標準為299.4元/人/月，同期鄭州市社會(huì )平均工資為603.5元，基本為社會(huì )平均工資的50%。在特定時(shí)期，國家與政府對下崗職工實(shí)施最低生活保障政策，力求滿(mǎn)足下崗職工基本的生活需求。
（三）新時(shí)期提供多方面的制度保障
自2007年以來(lái)，各級政府十分關(guān)注失業(yè)群體的再就業(yè)問(wèn)題，黨的十七大報告、“十二五”發(fā)展綱要、十八大報告中相繼提出對弱勢群體（包括失業(yè)群體在內）進(jìn)行心理疏導、社會(huì )關(guān)懷，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會(huì )心態(tài)，體現以人為本，關(guān)注人的感受與需求，關(guān)注失業(yè)群體的就業(yè)訴求與發(fā)展愿望。從具體政策看，再就業(yè)政策多以不定時(shí)的就業(yè)培訓、就業(yè)崗位提供、就業(yè)指導、心理咨詢(xún)等形式為主。
二、國外失業(yè)群體再就業(yè)政策的主要內容
（一）以提供工作崗位、工作信息及資金扶持為主
1.直接或間接創(chuàng )造就業(yè)崗位。發(fā)達國家自上世紀80年代以來(lái)非常重視公共就業(yè)服務(wù)，其支出占各國GDP的20%左右，并在公共領(lǐng)域和市場(chǎng)領(lǐng)域不斷創(chuàng )造就業(yè)崗位。如，法國政府實(shí)施“青年就業(yè)計劃”，由政府投資在公共服務(wù)領(lǐng)域增加就業(yè)崗位；韓國、墨西哥、西班牙推出“公共部門(mén)創(chuàng )造就業(yè)計劃”；德國實(shí)施“工作分享計劃”，直接在公共部門(mén)創(chuàng )造工作崗位。同時(shí)，政府推行相關(guān)政策積極鼓勵企業(yè)創(chuàng )造與提供工作崗位，如德國、法國等國家實(shí)施勞動(dòng)儲備制度，并推出雇傭補貼政策，鼓勵企業(yè)縮短工時(shí)避免解雇員工；意大利、希臘等國家給雇傭與培訓青年人的企業(yè)提供經(jīng)濟補貼，政府減少雇主社會(huì )保障繳費比例與金額，刺激企業(yè)增加勞動(dòng)力投入。
2.政府鼓勵創(chuàng )業(yè)。國家通過(guò)貸款、投資、基金等政策鼓勵失業(yè)群體進(jìn)行創(chuàng )業(yè)，并承擔創(chuàng )業(yè)過(guò)程中可能出現的風(fēng)險。如，美國政府以小企業(yè)管理局為核心引導商業(yè)機構、民間資本對小企業(yè)貸款或投資進(jìn)行間接調控；英國設立創(chuàng )業(yè)基金、創(chuàng )業(yè)投資信托計劃、官辦技術(shù)集團貸款等；法國針對15～28歲的青年人啟動(dòng)“青年挑戰計劃”，為創(chuàng )業(yè)提供無(wú)償資金；德國形成以銀行為中心的創(chuàng )業(yè)投資發(fā)展模式，政府承擔創(chuàng )業(yè)公司損失的75%。
3.實(shí)施再就業(yè)分類(lèi)幫扶政策。為鼓勵失業(yè)人員就業(yè)和保障臨時(shí)就業(yè)人員的權益，阿根廷針對失業(yè)群體的實(shí)際情況靈活簽訂就業(yè)合同，包括促進(jìn)就業(yè)合同、新工種開(kāi)工合同、青工實(shí)習合同和勞動(dòng)培訓合同；奧地利針對不同特征的長(cháng)期失業(yè)者分類(lèi)幫扶，尋找不同的失業(yè)原因，針對21～25歲、50歲以上、12月以上的長(cháng)期失業(yè)者、集體性失業(yè)者、婦女重返工作崗位等實(shí)施不同的再就業(yè)激勵政策；英國對失業(yè)群體進(jìn)行選擇性干預，如1998年啟動(dòng)“新政計劃”，重點(diǎn)針對青年失業(yè)者、長(cháng)期失業(yè)者、單親父母、殘疾人或長(cháng)期病患者、失業(yè)人員配偶等失業(yè)群體進(jìn)行就業(yè)促進(jìn)。
4.政府提供就業(yè)雙向信息。政府作為就業(yè)的重要中介，向失業(yè)人員和勞動(dòng)市場(chǎng)雙方提供重要信息。一方面，通過(guò)就業(yè)機構和咨詢(xún)師分析失業(yè)群體失業(yè)的原因，包括職業(yè)領(lǐng)域、技能、家庭、心理、身體等方面；另一方面，分析并預測勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展的需求，進(jìn)行職位空缺統計與分析，然后將兩方面進(jìn)行有效對接。如，奧地利的就業(yè)服務(wù)局為用人單位與失業(yè)人員共同服務(wù)，以合理分配人力資源為前提，為用工單位提供合適的員工，為失業(yè)人員提供就業(yè)機會(huì )和相應的再就業(yè)培訓。
（二）完善與再就業(yè)相關(guān)的配套措施
1.制定與再就業(yè)相關(guān)的法律。健全的法律是保護失業(yè)群體再就業(yè)身心發(fā)展的根本，各國相繼制定促進(jìn)就業(yè)法、職業(yè)教育法、勞工保障法以及反歧視等方面相關(guān)法律。如，德國《青年人勞動(dòng)保護法》規定雇主不得讓青年人從事有害身心的工作，《就業(yè)促進(jìn)法》規定企業(yè)每年應給予青年人一定的培訓機會(huì )；阿根廷《國家就業(yè)法》規定國家可利用全國就業(yè)基金緩解嚴峻的失業(yè)問(wèn)題，實(shí)施有效的就業(yè)計劃。
2.設置專(zhuān)業(yè)的就業(yè)服務(wù)機構。專(zhuān)業(yè)機構的指導與培訓在提高失業(yè)群體就業(yè)能力方面起到重要作用。如，奧地利的就業(yè)服務(wù)局不隸屬于政府，完全是市場(chǎng)運營(yíng)，在全國9個(gè)州及其下轄行政區分別建立服務(wù)機構，其工作人員由政府、AK（勞方勞動(dòng)工作工人協(xié)會(huì )）和商會(huì )三方代表共同組成，工作內容包括為用人單位尋找合適的員工；為失業(yè)人員尋找就業(yè)機會(huì )；提供再就業(yè)培訓；進(jìn)行勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展預測，合理分配人力資源等。同時(shí)，有針對性地解決不同失業(yè)人員的退休、醫療、住房、債務(wù)，甚至吸毒、酗酒等不良社會(huì )問(wèn)題。
3.提供個(gè)性化的再就業(yè)指導與心理咨詢(xún)。失業(yè)群體易產(chǎn)生經(jīng)濟貧困、生活質(zhì)量低、心理失衡等問(wèn)題，只有個(gè)性化的再就業(yè)指導與心理咨詢(xún)才能解決失業(yè)的本質(zhì)問(wèn)題。如，俄羅斯針對喪失就業(yè)信心的失業(yè)者進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的心理咨詢(xún)；英國“新政計劃”要求所有參與該計劃的失業(yè)人員都要進(jìn)行求職面談活動(dòng)；奧地利就業(yè)服務(wù)局通過(guò)幫助失業(yè)者尋找長(cháng)期失業(yè)的原因、進(jìn)行職業(yè)前景預測、重新樹(shù)立工作的信心等，尊重失業(yè)者的物質(zhì)與心理需要，關(guān)注人的主體價(jià)值與個(gè)性差異。
4.平衡就業(yè)與家庭的政府協(xié)調政策。歐盟各國實(shí)施“友好家庭政策”，因家中有嬰兒、老人、病人而導致失業(yè)的群體，歐盟為其協(xié)調就業(yè)與家庭的平衡關(guān)系，為其需要照顧的人提供高質(zhì)量、可支付的家庭服務(wù)。如，比利時(shí)、西班牙等國家對重返勞動(dòng)力市場(chǎng)的婦女和單親家庭進(jìn)行獎勵；奧地利為就業(yè)母親提供50%～90%的托兒費補貼等，以解除因家庭因素造成的失業(yè)人員的后顧之憂(yōu)，實(shí)現重返就業(yè)崗位的目標。
（三）提供再就業(yè)技能培訓服務(wù)
在歐美等國家，政府認為提高失業(yè)人員的就業(yè)能力比直接給予物質(zhì)幫助更重要，因而調動(dòng)失業(yè)人員尋找工作的積極性和提高就業(yè)能力成為政府再就業(yè)政策的重要內容。因此，多數發(fā)達國家適當前移職業(yè)技能培訓，并建立勞動(dòng)力預備、就業(yè)準入、職業(yè)資格證書(shū)等制度，通過(guò)財政補貼不同類(lèi)型失業(yè)群體的相關(guān)項目增強失業(yè)群體的職業(yè)技能。如，英國在上世紀70、80年代對長(cháng)期失業(yè)者、青年失業(yè)者進(jìn)行職業(yè)技能培訓；奧地利職業(yè)教育的專(zhuān)業(yè)設置、課程學(xué)習、技能培訓緊密與市場(chǎng)需求接軌，就業(yè)率非常高。同時(shí)，職業(yè)教育跟隨市場(chǎng)的變化與高等教育相互滲透，實(shí)施有效的對接政策，并通過(guò)獎勵企業(yè)（積極培訓員工的企業(yè)）的政策，實(shí)現與終身教育的接軌，旨在不斷提升職業(yè)教育的層次與內容。
（四）制定失業(yè)人員的社會(huì )救助政策
歐盟多數國家社會(huì )保障支出占GDP的30%～40%。一方面，對失業(yè)者或低收入家庭提供多種類(lèi)型失業(yè)保險，包括失業(yè)金、救濟金、生活保障金、住房補貼、生育補貼、交通補貼或免費乘車(chē)、免費醫療與教育等；另一方面，為防止“養懶漢”現象的發(fā)生，國家福利政策以鼓勵就業(yè)為導向做了相應的強制性或限制性規定。如，在英國的“新政計劃”中，要求失業(yè)青年必須參加培訓或社會(huì )義務(wù)活動(dòng)?！吧鐓^法案項目”也要求失業(yè)人員從事環(huán)境清潔與保護、參與社區活動(dòng)、參加職業(yè)技能培訓活動(dòng)等；在德國凡拒絕接受介紹工作的失業(yè)人員，將強制減少社會(huì )救助，并且社會(huì )救助與在職人員收入、低工資者收入保持適當差距。
三、完善我國失業(yè)群體再就業(yè)政策的建議
（一）完善失業(yè)群體再就業(yè)支持政策
1.確立全面促進(jìn)再就業(yè)的政策設計理念。政策設計不是簡(jiǎn)單地減少失業(yè)人數、控制失業(yè)率，而是應從根本上解決他們就業(yè)能力低的問(wèn)題，重建失業(yè)人員再就業(yè)的信心和能力。失業(yè)群體存在衣、食、住、行等物質(zhì)需求，但更存在個(gè)性、尊嚴、價(jià)值感、成就感等人格需求。因此，分類(lèi)救濟、分類(lèi)心理咨詢(xún)、分類(lèi)培訓與管理等圍繞失業(yè)人員的系列政策都應從促進(jìn)再就業(yè)這一核心展開(kāi)，關(guān)注失業(yè)人員的主體地位和個(gè)性差異應是政策設計的根本與出發(fā)點(diǎn)。
2.完善再就業(yè)培訓制度?，F階段，應以政府為主導，協(xié)同人力資源部門(mén)、勞動(dòng)保障部門(mén)以及高等院校制定職業(yè)培訓的相關(guān)制度，將再就業(yè)納入法制化范疇，保證再就業(yè)培訓的機構、人員、場(chǎng)地、資金與課程內容；科學(xué)統計失業(yè)人員的數量與分布，針對不同類(lèi)型的失業(yè)群體開(kāi)展不同的職業(yè)培訓，記錄相應人員的培訓時(shí)間與項目，并跟蹤培訓的實(shí)際效果；通過(guò)強制性的約束制度要求失業(yè)人員必須參加對應的培訓項目和承擔社會(huì )義務(wù)；緊密結合市場(chǎng)需求，創(chuàng )新“干中學(xué)”、“學(xué)徒制”等技能培訓模式；對在規定時(shí)間內成功實(shí)現就業(yè)的人員實(shí)施就業(yè)獎勵；進(jìn)行創(chuàng )業(yè)項目論證與培訓，政府可提供創(chuàng )業(yè)資金及創(chuàng )業(yè)扶植；不斷構建勞動(dòng)者終身教育培訓體系。
3.完善創(chuàng )造再就業(yè)崗位的公共投資政策。一是由政府直接購買(mǎi)公益性的就業(yè)崗位。目前，政府可在社會(huì )公共工程、社會(huì )基礎設施、公共教育與科研等領(lǐng)域購買(mǎi)一定數量的再就業(yè)崗位。二是引導就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如社區服務(wù)業(yè)，其服務(wù)需求、服務(wù)范圍、服務(wù)內容多元化，具有強大的市場(chǎng)拉力，政府應鼓勵在社區就業(yè)與創(chuàng )業(yè)，并制定配套制度與措施。三是激勵企業(yè)減少解雇、增加雇工，通過(guò)財政補貼、稅收優(yōu)惠、培訓獎勵、縮短工時(shí)、多元退休組合等方式，增加就業(yè)崗位。
4.建立浮動(dòng)式失業(yè)保險金政策。一是失業(yè)保險繳費率浮動(dòng)變化。政府應加強對穩定勞動(dòng)關(guān)系的企業(yè)進(jìn)行激勵，即不隨意解雇員工的企業(yè)與用工不穩定的企業(yè)在失業(yè)保險繳費比例上應有所差別，適當降低失業(yè)保險繳費比例。二是失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險金的浮動(dòng)變化。由于失業(yè)群體隨著(zhù)時(shí)間的變化、培訓效果的發(fā)揮、社會(huì )關(guān)系網(wǎng)絡(luò )的支持、家庭成員的變化等，會(huì )發(fā)生失業(yè)狀態(tài)的變化，如失業(yè)程度惡化、臨時(shí)就業(yè)、靈活就業(yè)或正式就業(yè)，應制定浮動(dòng)變化的標準與實(shí)施辦法，定期派出社保工作人員進(jìn)行調研與摸底，真實(shí)提供與失業(yè)群體實(shí)際情況相符的失業(yè)保險金保障。
（二）完善政府再就業(yè)政策的配套機制
1.建立失業(yè)群體訴求表達、評估制度。政府應針對失業(yè)群體的個(gè)性特點(diǎn)進(jìn)行心理疏導，建立失業(yè)群體表達訴求的正常渠道和機制，可在各社區建立巡訪(fǎng)員、意見(jiàn)反饋站等，以匿名與實(shí)名相互結合的形式反映失業(yè)人員的工作、生活等方面需求，并定期將其解決措施予以公布，或者進(jìn)行一對一反饋與解決，讓失業(yè)群體有其宣泄的渠道和解決問(wèn)題的途徑。將心理咨詢(xún)作為失業(yè)群體工作的常態(tài)內容，細致入微地疏導失業(yè)人員的心理不滿(mǎn)與壓力，分析其失業(yè)原因，根據職業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)與前景提出積極的就業(yè)方案與措施。同時(shí)，心理咨詢(xún)需要配合失業(yè)保險、技能培訓、創(chuàng )業(yè)扶持、社區管理等相關(guān)制度共同搭建服務(wù)失業(yè)群體的關(guān)懷體系，讓失業(yè)人員在每個(gè)細節之處都能感受到政府與社會(huì )對他們權利的尊重。
2.建立政府部門(mén)之間的配合服務(wù)模式。政府部門(mén)及其工作人員要“以人為本”，將失業(yè)群體的個(gè)性、發(fā)展、價(jià)值放在首位，實(shí)現人力資源社會(huì )保障服務(wù)、工商稅務(wù)管理、城市建設、衛生監督、民政部門(mén)、公安司法、政府規劃等多部門(mén)的協(xié)調和配合，以制度明確各政府部門(mén)的職責和管理范圍，做到權利與責任的統一，避免部門(mén)間的職能交叉與重疊。如需要多個(gè)部門(mén)協(xié)調的事宜必須明確主管部門(mén)，分清主次，遵守一件事情一個(gè)部門(mén)領(lǐng)導的原則。規范各部門(mén)配合的程序與形式，啟動(dòng)部門(mén)協(xié)調機制，采取部門(mén)聯(lián)席會(huì )議、專(zhuān)項工作集中會(huì )議、領(lǐng)導參與、現場(chǎng)調研等配合方式，對常態(tài)、集中或突發(fā)出現的失業(yè)問(wèn)題和再就業(yè)問(wèn)題依法進(jìn)行處理。同時(shí)，也需要加強對部門(mén)配合模式的監督與考核，采取定期檢查、失業(yè)人員監督、社會(huì )組織監督等方式，總結該模式的經(jīng)驗及其不足，強化綜合協(xié)調的長(cháng)效性。
（三）建立促進(jìn)失業(yè)群體再就業(yè)政策的監督機制
1.設置專(zhuān)門(mén)的失業(yè)群體政策執行督查機構。政府需要建立專(zhuān)門(mén)的失業(yè)群體政策實(shí)施督查機構，來(lái)監察相關(guān)行政部門(mén)在遵守和執行規章制度、法律法規過(guò)程中存在的問(wèn)題，甚至違規行為；對失業(yè)群體進(jìn)行一線(xiàn)調研，考核政府部門(mén)的完成情況；廣泛聽(tīng)取社會(huì )各界人士對失業(yè)政策制定及執行情況的意見(jiàn)，以充分發(fā)揮專(zhuān)職機構對失業(yè)人員這一弱勢群體的制度保障和組織保障。
2.保證政策制定與政務(wù)運行的公開(kāi)透明。在政策咨詢(xún)、聽(tīng)證與報告制度的基礎上，必須讓失業(yè)群體參與進(jìn)來(lái)，設置民意信箱，收集失業(yè)群體在日常生活、住房、交通、培訓、教育、心理等方面的意見(jiàn)，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò )等快捷渠道收集社會(huì )各界對失業(yè)治理的良言良策，在政策的起草與制定過(guò)程中與相關(guān)人員進(jìn)行對話(huà)與交流。在政務(wù)運行方面，將與失業(yè)群體利益相關(guān)的政策，借助政府網(wǎng)站、公報、新聞發(fā)布會(huì )、信息公告欄、專(zhuān)項文件、信息查詢(xún)等渠道向社會(huì )公開(kāi)，并配備具體的工作人員進(jìn)行宣傳與解讀。
