摘 要：黨的十八屆四中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》，對全面推進(jìn)依法治國做出了戰略部署。全面推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵是依法治權，而依法治權就是對公權力進(jìn)行有效的規范、制約和監督。
關(guān) 鍵 詞：依法治國；依法治權；公權力
中圖分類(lèi)號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）08-0043-05
收稿日期：2015-05-20
作者簡(jiǎn)介：趙莉莎（1983—），女，山東臨沂人，中共臨沂市委黨?；A理論教研部講師，山東大學(xué)政治學(xué)理論專(zhuān)業(yè)碩士，研究方向為政治學(xué)。
黨的十八屆四中全會(huì )描繪了全面推進(jìn)依法治國的宏偉藍圖。全面依法治國，離不開(kāi)對公權力的有效制約、監督和規范。從這個(gè)意義上說(shuō)，全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)和難點(diǎn)就在于如何有效地授權、用權和控權，而依法治國的關(guān)鍵在于依法治權。所謂依法治權，就是指把國家公權力置于法律之下，使其受到法律的制約，防止其被濫用。
《韓非子·有度》載：“國無(wú)常強，無(wú)常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”。全面推進(jìn)依法治國的核心在于規范公權力的實(shí)施主體，因此，黨中央反復強調：“建設法治政府，就是為了使行政權力授予有據、行使有規、監督有效，做到依法治官、依法治權，防止行政權力的缺失和濫用，帶動(dòng)全社會(huì )尊重法律、遵守法律、維護法律?！盵1]也就是說(shuō)，依法治國，必須從依法治理“公權力”開(kāi)始。
公權力是在公共管理過(guò)程中由政府官員及其相關(guān)部門(mén)掌握并行使的，用以處理公共事務(wù)、維護公共秩序、增進(jìn)公共利益的權力，它包括立法權、行政權、司法權，還包括執政黨的權力、武裝力量的權力等等。為了保證公權力的順利而有效實(shí)施，法律賦予了其強制力，這就使得公權力占有一定的優(yōu)勢地位，也決定了依法治權在依法治國中的重要地位。在現實(shí)生活中，只有掌權者有機會(huì )隨心所欲濫用權力甚至操縱公權力為私利服務(wù)；或者借助公權力凌駕于法律之上，對社會(huì )法治產(chǎn)生極大的破壞力。因此，制約公權力即依法治權，直接關(guān)系到全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程。
我國《憲法》明確規定：國家的一切權力屬于人民，通過(guò)人民代表大會(huì )等法定途徑，賦予國家機關(guān)和公職人員來(lái)行使公權力。但無(wú)論形式如何轉換，人民都是公權力的所有者，因此為了保證公權力的合法有效行使，必須堅持依法治權?？v觀(guān)我國改革開(kāi)放和現代化建設的過(guò)程可以看到，各種問(wèn)題的存在，如經(jīng)濟犯罪增多、腐敗現象增加等，在很大程度上都是由于法律法規沒(méi)有得到很好的貫徹執行，或是由于未履行法定職責造成的。從根本上說(shuō)，是沒(méi)有有效治理公權力的結果。所以，在新的歷史時(shí)期，要全面深化改革，全面建成小康社會(huì )，真正實(shí)現依法治權，就必須全面推進(jìn)依法治國。建設社會(huì )主義法治國家的核心在于實(shí)現依法治權，依法治權應包括三個(gè)層面：依法授權、依法用權和依法控權。
一、依法治權的前提是依法授權
依法治權要求權力的來(lái)源合法。權力法定，權自法出，是依法治權的基礎，換言之，就是權力的獲得必須符合法律規定，履行法定程序。依法授權是現代社會(huì )執政黨權力運作的一般規律，也是依法治權的前提和根本保障。在現代社會(huì )，行政管理的有效實(shí)施是以行政權力的合法性為前提的，也就是說(shuō)，若使執政更加科學(xué)、規范和有效，就必須按照法定程序獲得和行使權力。
依法授權，就必須按照黨的十八大報告的要求，堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統一。黨的領(lǐng)導與人民當家作主具有根本的一致性。人民當家作主是社會(huì )主義的本質(zhì)要求，黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，黨的領(lǐng)導從本質(zhì)上講就是支持人民自己當家作主，因為只有人民真正當家作主，才能保證和提高黨的領(lǐng)導的合法性。依法治國是堅持黨的領(lǐng)導的重要內容之一，也是在新的歷史條件下保證人民當家作主順利實(shí)現的有效途徑，是黨的領(lǐng)導與人民當家作主的聯(lián)接點(diǎn)。只有堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主與依法治國三者的統一，才能從根本上保證依法授權的真正實(shí)現。具體來(lái)說(shuō)，要做到依法授權，必須從以下兩點(diǎn)入手：
⒈充分發(fā)揚民主。民主是社會(huì )主義社會(huì )的核心和本質(zhì)，也是執政黨長(cháng)期合法執政的必然要求?？v觀(guān)歷史，黨的執政地位是在黨領(lǐng)導人民長(cháng)期浴血奮戰，實(shí)現翻身解放、當家作主的過(guò)程中取得的。黨的執政地位的取得，完全來(lái)自于人民的擁護和支持，所以，從根本上說(shuō)，黨的執政地位是人民賦予的，這也是黨執政的法理依據和黨執政合法性取得的根本所在。建國后，黨面臨的執政環(huán)境發(fā)生了根本的變化，要求黨應當進(jìn)一步發(fā)揚和維護人民民主，高度重視權力來(lái)源的合法性，以保證人民能夠全面、真正地行使管理國家和社會(huì )事務(wù)的權利。當前，授權主要是按照法定程序進(jìn)行選舉實(shí)現的，相比較來(lái)說(shuō)，選舉是目前最有效、最合法的授權形式。
完善和發(fā)揚社會(huì )主義民主，首先，必須堅持和完善人民代表大會(huì )制度，充分發(fā)揮人大及其常委會(huì )在立法及授權工作中的主導作用，切實(shí)保障權自法出、權力法定，保障一切權力源于人民、用于人民并接受人民的監督。其次，勇于學(xué)習，善于借鑒。既要大膽吸收一切有益于我們的政治文明成果，又要摒棄對民主無(wú)益的陳規陋習。要完善現行的選舉制度，對現行選舉辦法進(jìn)行創(chuàng )新性探索和改革，注重選舉在技術(shù)層面上的科學(xué)性和程序上的嚴謹性，重視群眾對結果的滿(mǎn)意度，防止出現“熱鬧一通，民主架空”的現象。在搞好基層直選的基礎上，逐步穩妥地擴大和提高直選的范圍和層次。再次，必須充分發(fā)揚和改善黨內民主，視黨內民主為黨的生命，切實(shí)改變黨內民主相對滯后于社會(huì )民主的狀況，以黨內民主的完善來(lái)帶動(dòng)和促進(jìn)社會(huì )主義民主的發(fā)展。這既是黨應盡的職責，也是黨順應時(shí)代發(fā)展潮流的必然要求，更是實(shí)現黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統一的本質(zhì)要求。因此，必須“使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變?！盵2]
⒉進(jìn)一步改革干部選拔任用制度。領(lǐng)導干部是公權力的具體實(shí)施者，依法授權必須堅持選才、用人程序的合法性。一方面，要嚴格貫徹《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》，按照法定的程序選拔黨政領(lǐng)導干部，將依法授權落實(shí)到領(lǐng)導干部選拔任用的具體工作中。另一方面，要堅持群眾公認的原則。就是關(guān)注群眾在干部選任工作中的意愿，相信群眾、尊重群眾，確保群眾對干部選任的知情權、參與權以及對工作過(guò)程和最后結果的監督權，保證選拔出來(lái)的干部既符合崗位需求，又滿(mǎn)足群眾意愿。完善組織領(lǐng)導、群眾參與的選才用人機制，維護依法授權的權威性，保證權力取得的合法性，進(jìn)而為權力的使用提供正當性依據。
二、依法治權的核心是依法用權
依法獲得權力之后，權力主體面臨的最大問(wèn)題是如何使用權力。全面推進(jìn)依法治國，就是要把黨和政府行使的一切權力納入法律規定和程序之中，絕不允許有任何超越憲法和法律的例外權力。對于普通公民來(lái)說(shuō)，從作為享有權利的主體而言，法無(wú)禁止皆可為；但對行使公權力的主體而言，則要按照黨的十八屆四中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）的要求“法定職責必須為，法無(wú)授權不可為”。就是說(shuō)，對于公民個(gè)體而言，只要法律法規沒(méi)有禁止的都可以去做；但就黨和政府來(lái)說(shuō)，行使的一切權力必須以法律的規定和程序為唯一的依據，否則便可視作權力濫用和違規。只有這樣，才能將公權力納入法治的軌道，防止發(fā)生決策失誤和濫用權力的現象，進(jìn)而維護人民群眾的切身利益。
⒈依法用權就是必須從全局出發(fā)，規范黨和國家權力機關(guān)與政府之間的關(guān)系。對于執政黨來(lái)說(shuō)，黨的領(lǐng)導主要是政治、思想和組織領(lǐng)導，即確定路線(xiàn)、方針，通過(guò)法定程序將其上升為國家決策，指引國家的發(fā)展方向，實(shí)現黨對國家和社會(huì )的領(lǐng)導。在整個(gè)國家的權力架構中，黨不能具體行使國家權力，或者代替政權機關(guān)發(fā)號施令，管理各種具體事務(wù)，更不能將自己變成國家權力。從政黨政治的一般規律來(lái)看，就是要依靠法治途徑實(shí)現黨政關(guān)系的規范化、科學(xué)化和制度化；就是要通過(guò)法定程序，實(shí)現黨的政治、思想和組織領(lǐng)導，把依法治國的精神具體體現在黨的領(lǐng)導中，貫徹到政府工作中，尊重和維護法律的權威。
⒉對于政府而言，依法用權就是凡是有行政權力適用的地方，都要用法律對其進(jìn)行規制。由于認識上的片面性，以致于部分行政機關(guān)隨意將“國家權力部門(mén)化，部門(mén)權力個(gè)人化”，導致政府越位、缺位、錯位的現象時(shí)有發(fā)生。對此，必須運用法律手段對行政權力進(jìn)行約束和規范。依法行使權力必須按照《決定》的要求，嚴格依法行使行政權力，勇于負責，敢于擔當，堅決糾正各種行政不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政行為，堅決懲處失職、瀆職行為；行政機關(guān)不得法外設定權力，沒(méi)有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織、團體合法權益或者增加其義務(wù)的決定；推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間，促使各層級的黨政機關(guān)各司其職、各盡其能、各負其責，充分發(fā)揮好中央和地方各自的積極性。此外，要加快轉變政府職能，強化服務(wù)意識。因為政府依法獲得和行使權力的根本目的是為了創(chuàng )造更好的社會(huì )環(huán)境，使人民享受到改革發(fā)展帶來(lái)的最大紅利，所以，必須進(jìn)一步轉變政府職能，努力建設服務(wù)型政府。
⒊對于司法機關(guān)而言，依法用權就是要維護法律的權威，保證公正司法，提高司法的公信力。社會(huì )主義國家必然要以公平正義為最高價(jià)值取向，所以，從根本上說(shuō)，公正就是法治的生命線(xiàn)。司法權是公權力的重要組成部分，就司法機關(guān)而言，司法公正可以保證整個(gè)社會(huì )的良好秩序和風(fēng)氣，并對整個(gè)社會(huì )的公平公正起到重要的引領(lǐng)作用。保證司法公正，既是增強全社會(huì )法治信仰的前提和基礎，又是依法用權最關(guān)鍵的一環(huán)。因此，維護司法公正，提高司法的公信力，應做到：首先，任何部門(mén)和領(lǐng)導干部都不能以任何理由來(lái)干預司法活動(dòng)，任何人都不能以各種手段擾亂正常的司法活動(dòng)；必須健全司法人員履行法定職責保護機制，切實(shí)保障司法人員工作不受干擾。其次，優(yōu)化司法職權配置，統籌、整合司法資源，對各司法機關(guān)的職責做出明確劃分，以保證司法機關(guān)各司其職，既相互配合，又相互制約，堅決消除司法職能交叉重疊、職責權限不清等現象。再次，要堅持嚴格司法，堅持以事實(shí)為依據，以法律為準繩，客觀(guān)、公正、文明辦案，堅決抵制各種“潛規則”，糾正司法領(lǐng)域的不正之風(fēng)，反對粗暴執法、野蠻執法；嚴厲打擊司法領(lǐng)域的各種腐敗犯罪行為，對司法腐敗持“零容忍”的態(tài)度，維護司法權的嚴肅性、客觀(guān)性。這樣，才能保證司法的公正，才能維護憲法和法律的權威。
⒋對于領(lǐng)導干部個(gè)人而言，依法用權就是必須加強自我約束。領(lǐng)導干部是公權力實(shí)施的主體，依法用權，要求領(lǐng)導干部必須加強自我約束，一言一行都要符合法律規范。因此，領(lǐng)導干部應樹(shù)立“有為才有位、無(wú)功即是過(guò)”的觀(guān)念，明確權力從哪里來(lái)，法定的職責是什么，積極進(jìn)取，勤政為民，常念法治的“緊箍咒”，自覺(jué)在法律的約束下用權，堅決抵制腐敗的侵蝕，“關(guān)緊欲望的閘門(mén)，繃緊交友的底線(xiàn)”，把法治的理念貫徹到個(gè)人工作、生活的各個(gè)方面。
三、依法治權的保障是依法控權
法國思想家孟德斯鳩認為，一切有權力的人都容易濫用權力，并且會(huì )把權力用到有界限的地方才會(huì )停止，這是一條亙古不變的官場(chǎng)鐵律。英國的阿克頓勛爵也認為，權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。實(shí)踐證明，不受監督和約束的權力，往往會(huì )嚴重腐蝕掌權者的心靈，并會(huì )放大一個(gè)人的欲望和缺陷，從而導致腐敗。當前，在我國權力監督制約機制仍不完備，或者說(shuō)還存在許多薄弱環(huán)節的情況下，必須構建起一整套結構嚴密、配置科學(xué)的權力制約機制和監督機制，把權力關(guān)進(jìn)制度的籠子，提高依法控權的實(shí)效性。
權利不同于權力，權利是自然具備的，權力則是后天形成的且來(lái)源于權利，權利高于權力，因此，權力應服從、服務(wù)于權利，并在維護權利的同時(shí)受到法律規范的制約。在國家政治生活中，人民的權利至上，人民的權利就是授予權力；黨和政府則是權力的被授予者和執行者。在實(shí)踐中，如果黨和政府的權力得不到有效制約和監督，就會(huì )導致其權力的無(wú)限放大與膨脹進(jìn)而產(chǎn)生嚴重的腐敗現象，使人民的權利受到損害。因此，必須從我國社會(huì )主義初級階段的實(shí)際出發(fā)，大力加強社會(huì )主義民主政治建設，加大人民權利對黨和政府權力的制約監督力度，這是遏制腐敗和糾正各種不正之風(fēng)的治本之策。具體來(lái)說(shuō)，依法控權應包括依法監督和依法追責兩個(gè)方面：
⒈依法控權，加強對權力行使者（國家權力機關(guān)及其工作人員）的制約和監督。因此要加強人民對行政權力的監督和制約。監督就是人民依法監察和督促被授權者在法律規定的范圍內使用手中的權力。而“制約”則是控制、約束和制止被授權者手中的權力，因而它比監督的力度更大，含義也更深刻。黨的十八屆四中全會(huì )強調加強對權力的制約和監督，一方面是高度重視權力來(lái)源的合法性，另一方面表明人民有權依法收回或撤銷(xiāo)授予的權力。為此，必須全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，通過(guò)政務(wù)公開(kāi)來(lái)保障人民的知情權，進(jìn)而強化人民對公權力的監督和制約作用。此外，還要高度重視和完善審計制度，充分發(fā)揮審計工作對行政權力的制約和監督作用。
⒉依法控權，強化責任追究機制。真正實(shí)行重大決策終身追責制及責任倒查機制，防止出現所謂的“三拍干部”，切實(shí)維護公權力的權威性；落實(shí)以庭審為中心的司法審判體制，讓審理者裁判，讓裁判者負責，一旦出現問(wèn)題，就要嚴格追究責任；落實(shí)領(lǐng)導職務(wù)任期制，因為權力的行使是有界限的，這種界限既包括空間上的，也包括時(shí)間上的，控權必須包括時(shí)間界限的控制，即進(jìn)行任期控制任期屆滿(mǎn)權力依法收回，重新按法定程序授予。如果在權力行使過(guò)程中有違法違規行為，則應取消授權并嚴肅追究法律責任。
無(wú)論是依法授權、依法用權，還是依法控權，都必須堅持法律至上原則，健全監督制度?！稇椃ā肥菄业母敬蠓?，依法治權就要堅持依憲治權，堅決維護我國《憲法》的尊嚴。一切公權力的行使、都必須以我國《憲法》為根本的行為準則，對于違反我國《憲法》的行為必須嚴格制止，嚴肅追責。
當然強調依法治權并不等同于法律萬(wàn)能，因為，法律也具有一定的局限性。美國著(zhù)名政治學(xué)家亨廷頓曾指出：“法律條款的增多，產(chǎn)生腐敗的可能性也會(huì )增大。事實(shí)上，腐敗的可能性變成現實(shí)性主要取決于：這些法律條文在公民中受到普遍擁護的程度；是否可以輕易地違反法律而不被察覺(jué)；以及違法所能帶來(lái)的好處?！盵4]所以，單純依靠法律的規范作用并不能達到善治的目的，因此，必須加強道德建設，尤其是黨政機關(guān)工作人員的職業(yè)道德建設。只有將依法治權與以德治權結合，強化道德對法治的支撐、促進(jìn)作用，法制才能得到更好的貫徹執行。
綜上所述，依法授權、依法用權和依法控權是一個(gè)有機的整體，共同構成了依法治權的基礎，因此，必須在實(shí)踐中將其科學(xué)地結合起來(lái)，綜合運用，并在實(shí)踐中不斷予以豐富和完善。只有堅持不懈地朝這方面努力，才能將全面推進(jìn)依法治國的各項要求落到實(shí)處，不斷開(kāi)創(chuàng )中國特色社會(huì )主義事業(yè)新局面。
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（責任編輯：牟春野）
