摘要：隨著(zhù)改革的深化和發(fā)展中深層次問(wèn)題的顯現，發(fā)揮基層黨組織的“政治核心”作用問(wèn)題愈加突出。黨的基層組織“政治核心”地位作用的提出有其歷史必然性，但同時(shí)也產(chǎn)生了一系列新問(wèn)題，包括黨政關(guān)系處理不暢，中心工作與黨的工作“兩張皮”現象依然存在，黨政“一把手”關(guān)系緊張等等。要解決這些問(wèn)題，必須把科學(xué)設置體制機制、用體制保證基層黨組織“政治核心”作用放在特別重要的位置，尤其要抓住是實(shí)行黨組織領(lǐng)導下的行政負責制還是行政負責制這個(gè)根本，把握基層組織的決策體制及黨組織的地位作用這個(gè)關(guān)鍵，圍繞基層黨組織負責人與行政負責人的關(guān)系這個(gè)焦點(diǎn)，從根本上化解黨政各方在認識、職責、權力運行等方面的分歧，形成基層干事創(chuàng )業(yè)的合力，真正為黨的領(lǐng)導的實(shí)現提供有力的體制保證。
關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；基層黨組織；“政治核心”；體制保障
中圖分類(lèi)號：D267文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2017）04-0069-007
黨的十八大以來(lái)，隨著(zhù)改革的深化和發(fā)展中深層次問(wèn)題的顯現，以習近平同志為核心的黨中央愈加關(guān)注發(fā)揮基層黨組織的“政治核心”作用問(wèn)題，并在全國國有企業(yè)黨的建設工作會(huì )議、全國高校思想政治工作會(huì )議等所作的講話(huà)中作了多次闡述。根據黨章規定，黨的基層組織是黨在社會(huì )基層組織中的戰斗堡壘，主要居于兩種地位，發(fā)揮兩種作用，一種是“領(lǐng)導核心”，另一種是“政治核心”，兩者都有相對獨特的內容。前者處于領(lǐng)導和決策的核心地位，與中心工作融為一體，后者則從政治的角度保證、監督中心工作的開(kāi)展，并為之提供良好的服務(wù)。①“領(lǐng)導核心”的地位作用是大家所熟知的，在長(cháng)期的民主革命和社會(huì )主義革命與建設中，基層黨組織一直處于這樣的地位，甚至長(cháng)期以黨代政、以黨代企、包攬一切，但“政治核心”的提法則主要始于改革開(kāi)放之后，因為改革使得越來(lái)越多的基層黨組織尤其是新型經(jīng)濟組織和社會(huì )組織中的黨組織不能再像過(guò)去那樣發(fā)揮直接領(lǐng)導作用，必須以“政治核心”的定位保證黨的領(lǐng)導的實(shí)現，同時(shí)也便于從體制上避免黨組織對中心工作的事無(wú)巨細的干預。但是，實(shí)踐中基層黨組織“政治核心”地位作用的發(fā)揮并不盡如人意，產(chǎn)生了大量黨政關(guān)系上的難題，這就迫切需要我們從體制上進(jìn)行準確定位，厘清兩者關(guān)系，更好地解決發(fā)揮“政治核心”作用的體制保障問(wèn)題。
一、基層黨組織“政治核心”地位作用的形成與內涵
對于黨的基層組織地位作用的差別雖然在黨的八大上已經(jīng)有所認識，但是明確加以區別是改革開(kāi)放以后出現的，可以說(shuō)，對黨的基層組織地位作用的定位從“領(lǐng)導核心”到“領(lǐng)導核心”與“政治核心”并存首先始于國有企業(yè)改革黨的八大通過(guò)的《中國共產(chǎn)黨章程》第51條作了區別性表述，但并未使用這樣的概念。黨的十二大通過(guò)的《中國共產(chǎn)黨章程》第33條則開(kāi)始變得具體，比如規定“基層委員會(huì )領(lǐng)導下的總支部委員會(huì )和支部委員會(huì )，除特殊情況外只對本單位生產(chǎn)任務(wù)和業(yè)務(wù)工作的正確完成起保證監督作用?！?。
改革開(kāi)放之初，我們面臨的首要任務(wù)是如何下放企業(yè)管理權力，賦予企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策管理權以提高企業(yè)效益的問(wèn)題。鄧小平同志在1980年8月18日的《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》講話(huà)中明確提出，要有準備有步驟地改變黨委領(lǐng)導下的廠(chǎng)長(cháng)負責制、經(jīng)理負責制。1984年初，彭真率領(lǐng)中央有關(guān)領(lǐng)導部門(mén)同志組成聯(lián)合調查組，對企業(yè)領(lǐng)導體制進(jìn)行了廣泛調查，形成了相關(guān)結論。1984年5月，中共中央和國務(wù)院決定在部分單位進(jìn)行廠(chǎng)長(cháng)負責制的試點(diǎn)。在此基礎上，中共中央和國務(wù)院隨后陸續頒布了三個(gè)條例，即《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠(chǎng)長(cháng)工作條例》、《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》和《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì )條例》。三個(gè)條例基本明確了實(shí)行廠(chǎng)長(cháng)負責制的總體思路。其中，中共中央、國務(wù)院1986年9月15日印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》第3條規定：“企業(yè)中黨的基層委員會(huì )（含不設基層委員會(huì )的總支部委員會(huì )或支部委員會(huì )，以下簡(jiǎn)稱(chēng)黨委）對企業(yè)實(shí)行思想政治領(lǐng)導，即保證、監督黨和國家各項方針、政策的貫徹執行，支持群眾組織獨立負責地開(kāi)展工作，認真做好思想政治工作，發(fā)揮黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，以保證企業(yè)沿著(zhù)社會(huì )主義方向發(fā)展?！边@里對企業(yè)黨組織的定位已明顯接近于“政治核心”。盡管如此，由于這些條例并沒(méi)有明確廠(chǎng)長(cháng)是“一把手”及企業(yè)黨的機構太過(guò)龐大，故中共中央和國務(wù)院于1986年11月11日發(fā)了一個(gè)《補充通知》，其中強調：“全民所有制工業(yè)企業(yè)的廠(chǎng)長(cháng)（經(jīng)理）是一廠(chǎng)之長(cháng)，是企業(yè)法人的代表，對企業(yè)負有全面責任，處于中心地位，起中心作用。廠(chǎng)長(cháng)（經(jīng)理）、黨委書(shū)記都要按照這一新的要求，認真負責、同心協(xié)力地履行好自己的職責?！薄吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于認真貫徹執行全民所有制工業(yè)企業(yè)三個(gè)條例的補充通知》，《人民日報》，1987年1月12日。再加上逐步推行黨委書(shū)記兼任行政副職，并建立在廠(chǎng)長(cháng)（經(jīng)理）全面負責下的企業(yè)職工思想政治工作新體制，使企業(yè)黨組織機構受到極大削弱，地位作用發(fā)揮也受到影響。
與之相似，改革開(kāi)放之初一些高校即開(kāi)始探索試行校長(cháng)負責制，如上海市早在1979年12月即制定了《上海高等學(xué)校校（院）長(cháng)試行工作條例》，并于1980年初作出了在高校系一級實(shí)行系主任負責制的原則規定。中共中央1985年5月27日頒布了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，其中明確提出：“學(xué)校逐步實(shí)行校長(cháng)負責制，有條件的學(xué)校要設立由校長(cháng)主持的、人數不多的、有威信的校務(wù)委員會(huì )，作為審議機構。要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會(huì )制度，加強民主管理和民主監督。學(xué)校中的黨組織要從過(guò)去那種包攬一切的狀態(tài)中解脫出來(lái)，把自己的精力集中到加強黨的建設和加強思想政治工作上來(lái)?！眹医逃瘑T會(huì )政治法規司編：《十一屆三中全會(huì )以來(lái)重要教育文獻選編》，教育科學(xué)出版社1992年版，第188頁(yè)。此后，校長(cháng)負責制逐步推廣開(kāi)來(lái)，直到“89風(fēng)波”后被黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制所取代。對于黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制體制框架下的基層黨組織地位作用，1989年7月中央轉發(fā)的國家教委《關(guān)于當前高等學(xué)校工作中幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)》指出：“在今后一個(gè)相當長(cháng)的時(shí)期，高等學(xué)校仍應實(shí)行黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制”，并提出不再擴大校長(cháng)負責制的試點(diǎn)范圍，但同時(shí)也強調：“不論實(shí)行哪種領(lǐng)導體制，都要充分發(fā)揮黨委的政治核心作用。黨委書(shū)記和校長(cháng)都應成為社會(huì )主義教育家，都要圍繞辦好社會(huì )主義大學(xué)這個(gè)共同目標，各司其職，各負其責，相互支持，相互配合?！贝撕蟀l(fā)布的《中共中央關(guān)于加強黨的建設的通知》和《中共中央關(guān)于加強高等學(xué)校黨的建設的通知》均對高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制，黨委在學(xué)校中處于領(lǐng)導核心地位，統一領(lǐng)導學(xué)校工作進(jìn)行了確認。參考韓強：《改革開(kāi)放以來(lái)中國高等學(xué)校黨的建設研究》，新疆生產(chǎn)建設兵團出版社2008年版，第44-45頁(yè)。
至此，過(guò)去基層黨組織作為領(lǐng)導核心的體制雖然依然存在，但是“政治核心”的地位作用問(wèn)題也逐步凸顯出來(lái)，這一定位也逐漸具有了新的內涵，黨的十三大修改的黨章對此作了最早的權威表述，其中寫(xiě)道：“企業(yè)和實(shí)行行政首長(cháng)負責制的事業(yè)單位中黨的基層組織，對黨和國家的方針政策在本單位的貫徹執行實(shí)行保證監督。這些基層組織應以主要精力加強黨的建設，做好思想政治工作和群眾工作；支持行政負責人按規定充分行使職權，并對重大問(wèn)題提出意見(jiàn)和建議?！敝泄仓醒朦h校黨章研究課題組編著(zhù)：《中國共產(chǎn)黨章程編介（從一大到十六大）》，黨建讀物出版社2004年版，第261頁(yè)。到黨的十四大修改的黨章中已明確了政治核心的提法，在第32條規定：“全民所有制企業(yè)中黨的基層組織，發(fā)揮政治核心作用。圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)展工作。保證監督黨和國家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執行；支持廠(chǎng)長(cháng)（經(jīng)理）依法行使職權，堅持和完善廠(chǎng)長(cháng)（經(jīng)理）負責制；全心全意依靠職工群眾，支持職工代表大會(huì )開(kāi)展工作；參與重大問(wèn)題的決策；加強黨組織的自身建設，領(lǐng)導思想政治工作和工會(huì )、共青團等群眾組織?！敝泄仓醒朦h校黨章研究課題組編著(zhù)：《中國共產(chǎn)黨章程編介（從一大到十六大）》，黨建讀物出版社2004年版，第278頁(yè)。與之相似，實(shí)行行政領(lǐng)導人負責制的事業(yè)單位中黨的基層組織、各級黨和國家機關(guān)中黨的基層組織也要發(fā)揮政治核心作用。
由此，基層黨組織政治核心的地位作用逐步清晰，作為對過(guò)去黨領(lǐng)導一切的體制的一種改革，它在企業(yè)、事業(yè)單位、黨和國家機關(guān)黨組織中得到確認，直到黨的十八大修改通過(guò)的黨章中把其適用范圍進(jìn)一步擴充規范為國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織、非公有制經(jīng)濟組織中黨的組織、行政領(lǐng)導人負責制的事業(yè)單位中黨的基層組織、各級黨和國家機關(guān)中黨的基層組織四類(lèi)。其內涵也主要界定為保證、監督、服務(wù)幾個(gè)基本方面，即保證、監督黨和國家各項方針、政策的貫徹執行，支持群眾組織獨立負責地開(kāi)展工作，認真做好思想政治工作，發(fā)揮黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，以保證企業(yè)和事業(yè)單位沿著(zhù)社會(huì )主義方向發(fā)展。
二、基層黨組織發(fā)揮“政治核心”作用的必然性與存在的問(wèn)題
在改革開(kāi)放的新形勢下，黨的領(lǐng)導方式與執政方式與過(guò)去相比必然發(fā)生一定的變化，其中對科學(xué)、民主、依法的要求促使基層黨組織既要發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，又不能像過(guò)去那樣去實(shí)施領(lǐng)導，尤其不能對具體的政府與社會(huì )管理事務(wù)做事無(wú)巨細的干預，因此，基層黨組織要保證政治核心地位，發(fā)揮政治核心作用就成為歷史的必然。
（一）基層黨組織發(fā)揮“政治核心”作用的必然性
從黨的領(lǐng)導方式的變革看，黨的領(lǐng)導主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導。黨必須按照總攬全局、協(xié)調各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導核心作用。這是從黨的總體地位作用來(lái)說(shuō)的，但黨在不同領(lǐng)域和方面實(shí)現領(lǐng)導的方式則存在很大的區別。改革開(kāi)放前，黨的領(lǐng)導核心地位是絕對的，而且往往是對社會(huì )各個(gè)方面的具體領(lǐng)導，由于各種權力集中于黨組織，而黨組織的權力又集中于黨的書(shū)記，因此造成了權力的過(guò)分集中，導致個(gè)人說(shuō)了算，最終釀成了“文化大革命”那樣的內亂，給黨和國家造成了沉重的災難?；趯@一教訓的深刻反思，我們黨開(kāi)啟了以黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)、政社分開(kāi)、下放權力、提高政府效率等為主要內容的政治體制改革，從而為經(jīng)濟建設這一中心工作解除了體制上的束縛，也使各經(jīng)濟主體的積極性得到充分發(fā)揮，促進(jìn)了經(jīng)濟的快速發(fā)展和持續繁榮。實(shí)踐證明，在經(jīng)濟工作中黨組織只有定位于發(fā)揮監督保障作用，支持鼓勵各經(jīng)濟主體按照經(jīng)濟規律依法開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，才能真正實(shí)現黨的工作機制、目標和經(jīng)濟工作的有機融合，解決黨的工作和經(jīng)濟工作“兩張皮”的問(wèn)題，而基層黨組織這種定位的高度概括就是“政治核心”，體現為對新形勢下發(fā)揮“領(lǐng)導核心”作用的新的認識和深化。
從“領(lǐng)導核心”與“政治核心”的區別看，兩者在職責定位上的不同決定了“政治核心”是“領(lǐng)導核心”在一些機構和組織中的新的實(shí)現形式。兩者的區別表現在如下方面，一是“領(lǐng)導核心”的關(guān)鍵是基層黨組織本身具有本單位重大事項的討論決定權，而“政治核心”的關(guān)鍵是只能通過(guò)融入一定的決策形式如高校院系的黨政聯(lián)席會(huì )議討論和決定本單位重要事項。二是“領(lǐng)導核心”的定位是領(lǐng)導本地政權機關(guān)和群眾組織，而“政治核心”的定位是發(fā)揮保證監督作用。對于何為“保證監督”作用，《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》在“黨委的保證和監督”一章中有較具體的表述，其中規定：保證和監督是企業(yè)黨委的重要職責。黨委應當以積極態(tài)度，把保證和監督貫穿于企業(yè)經(jīng)濟活動(dòng)的全過(guò)程。黨委對廠(chǎng)長(cháng)在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)重大問(wèn)題上的決策，應當積極支持，保證實(shí)現。對廠(chǎng)長(cháng)的決策，黨委有不同意見(jiàn)，應當及時(shí)提出，必要時(shí)應當報告上級主管機關(guān)或上級黨組織。這一條例對“保證和監督”的主要內容則作出如下規定：企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的社會(huì )主義方向；企業(yè)職工能夠充分享有民主權利；企業(yè)正確處理好國家、企業(yè)和職工三者利益關(guān)系；企業(yè)遵紀守法，維護國家利益和企業(yè)的合法權益；企業(yè)和廠(chǎng)長(cháng)正確執行黨的各項方針、政策。同時(shí)規定了“保證和監督”的主要方法：組織黨員、干部認真學(xué)習黨和國家的方針、政策、法律、法規，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用；定期聽(tīng)取廠(chǎng)長(cháng)的工作報告，提出意見(jiàn)和建議；加強紀律檢查工作；健全黨的組織生活制度，開(kāi)展批評與自我批評；通過(guò)各種形式監督干部。三是“領(lǐng)導核心”的范圍超越了基層黨組織本身，對本地區的政權機關(guān)和群眾組織起領(lǐng)導作用，支持和保證這些機關(guān)和組織依照國家法律法規及各自章程充分行使職權，而“政治核心”主要限于黨內，強調加強黨組織的思想建設、組織建設、作風(fēng)建設、制度建設和反腐倡廉建設及其他具體工作，體現黨要管黨的要求。
從全面從嚴治黨的現實(shí)任務(wù)要求看，在中央及省市組織的幾輪巡視中，都發(fā)現了基層黨組織地位削弱、領(lǐng)導弱化的問(wèn)題，與全面從嚴治黨的任務(wù)要求不相吻合，為此，我們黨繼續強調基層黨組織要發(fā)揮好“政治核心”作用。在2016年10月10日至11日召開(kāi)的全國國有企業(yè)黨的建設工作會(huì )議上，習近平總書(shū)記在會(huì )議講話(huà)中強調：要加強和完善黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導、加強和改進(jìn)國有企業(yè)黨的建設。黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導是政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導、組織領(lǐng)導的有機統一。國有企業(yè)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導核心和政治核心作用，歸結到一點(diǎn)，就是把方向、管大局、保落實(shí)。2017年4月13日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )進(jìn)行了14家央企的領(lǐng)導人事調整，其中有7家央企設置了專(zhuān)職黨委（黨組）副書(shū)記。至此在85家應配專(zhuān)職副書(shū)記的中央企業(yè)中，已全部配了專(zhuān)職副書(shū)記?！?5家央企已配齊專(zhuān)職副書(shū)記：排名在其他副職領(lǐng)導之前》，新浪財經(jīng)，http：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2017-04-16/doc-ifyeifqx5963460.shtml，2017年4月16日。此外，也有科研單位（如中國社會(huì )科學(xué)院）在部分院所試行了黨委領(lǐng)導下的行政首長(cháng)負責制，以把基層黨組織的“政治核心”作用落到實(shí)處。這些探索從實(shí)踐的角度回答了必須發(fā)揮基層黨組織的“政治核心”作用問(wèn)題。
（二）基層黨組織發(fā)揮“政治核心”作用存在的問(wèn)題
第一，黨政關(guān)系處理不暢。黨組織與行政組織是基層權力運行中的兩大基本系統，處理好兩者關(guān)系對事業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。處理兩者關(guān)系的關(guān)鍵在于黨要按照總攬全局、協(xié)調各方的原則發(fā)揮領(lǐng)導核心作用（或圍繞保障監督服務(wù)發(fā)揮政治核心作用），黨組織對基層“三重一大”事項實(shí)行科學(xué)決策、民主決策和依法決策，同時(shí)支持行政系統及其他各組織獨立負責地開(kāi)展工作，不能搞以黨代政，更不能對業(yè)務(wù)工作進(jìn)行過(guò)分瑣細的干預，除此以外，黨組織還要負責搞好自身建設及群眾思想政治工作等。也就是說(shuō)，基層黨組織在領(lǐng)導核心體制中主要負責宏觀(guān)決策，而行政系統則負責落實(shí)黨組織做出的重要決策，在政治核心體制下雙方也各有側重，兩者不可混為一談。但是，在當前黨政關(guān)系的理解和處理中，關(guān)系不暢、矛盾頻出的情況仍非常普遍。比如，黨組織與行政系統在內部事務(wù)中誰(shuí)說(shuō)了算的問(wèn)題一直難以解決，在基層黨組織處于領(lǐng)導核心的體制下，由于實(shí)行的是黨組織領(lǐng)導下的行政首長(cháng)負責制，書(shū)記又是領(lǐng)導班子的班長(cháng)，因此，黨組織當然處于領(lǐng)導核心地位，但是仍然存在許多借具體業(yè)務(wù)工作之名排斥黨的領(lǐng)導的情況。在政治核心體制下，由于中心工作由行政領(lǐng)導班子負責決策，基層黨組織主要是參與者和監督方，其權限并不明晰，因此更容易造成黨的領(lǐng)導失位，黨政關(guān)系持續緊張。
第二，中心工作與黨的工作“兩張皮”現象依然存在。中心工作與黨的工作應該是相互融合高度統一的，黨的工作的目標是推進(jìn)中心工作，促進(jìn)經(jīng)濟和各項事業(yè)的發(fā)展。我們常說(shuō)的黨的建設要“圍繞中心、服務(wù)大局”，“抓好黨建促發(fā)展，實(shí)現發(fā)展靠黨建，檢驗黨建看發(fā)展”等等都體現了這一要求。但是，由于黨建工作與經(jīng)濟工作等存在差異性，加之由黨政分別主抓，而實(shí)際工作中又往往存在黨務(wù)干部的專(zhuān)業(yè)化水平偏低、業(yè)務(wù)干部的黨性修養較弱的情形，因此導致在工作中有時(shí)會(huì )出現黨政表面合作但實(shí)則相互疏離甚至排斥的情況，尤其在基層黨組織處于政治核心體制下更是如此。由于黨組織在參與領(lǐng)導和決策中處于人數、專(zhuān)業(yè)能力等方面的劣勢，對業(yè)務(wù)等中心工作決策缺乏話(huà)語(yǔ)權，只能靠對干部的黨性要求來(lái)約束和影響行政領(lǐng)導干部，加之黨務(wù)工作和思想政治工作的任務(wù)不斷增加，難度不斷提高，因而一些基層黨組織領(lǐng)導人無(wú)暇顧及中心工作，不能提出好的意見(jiàn)建議，久而久之在中心工作中被邊緣化，造成難以很好地履行基層黨組織的保證與監督職責。
第三，黨政“一把手”關(guān)系緊張。黨政兩個(gè)“一把手”的存在，必然帶來(lái)兩者關(guān)系處理的問(wèn)題，這一問(wèn)題是黨政關(guān)系的集中反映。目前在基層工作中，在黨組織處于領(lǐng)導核心的體制下黨政“一把手”關(guān)系相對清晰，即黨組織負責人是整個(gè)領(lǐng)導班子的班長(cháng)，雙方認同度高，兩者關(guān)系較順暢，即使存在問(wèn)題往往也大多不是領(lǐng)導體制的問(wèn)題。但是在政治核心的體制下黨政“一把手”關(guān)系出現的問(wèn)題較多，并有新的發(fā)展。比如，黨政兩個(gè)“一把手”誰(shuí)說(shuō)了算的問(wèn)題在學(xué)理上可以解釋?zhuān)窃诠ぷ髦袇s往往難以調和，業(yè)務(wù)、人事、財務(wù)等權力往往在行政負責人手中，而行政負責制也支持行政負責人有更多的話(huà)語(yǔ)權，但是由黨組織的核心地位所決定，黨組織負責人又往往不愿在重大事項決策及日常領(lǐng)導中處于行政負責人之下，僅做好分管的黨務(wù)和思想政治工作，加之兩者都能夠找到理論、政策和現實(shí)依據，并得到各自上級領(lǐng)導支持，同時(shí)又會(huì )經(jīng)常遇到普通黨員群眾需要確認的難題，于是造成兩者關(guān)系的緊張。在集體領(lǐng)導的體制下，對于一些較具體的事務(wù)有的基層單位是行政負責人說(shuō)了算，有的是黨組織負責人說(shuō)了算，有的是誰(shuí)能力強、誰(shuí)資歷深誰(shuí)說(shuō)了算，凡此種種，不一而足。這種情況的普遍存在不利于黨組織發(fā)揮作用，也不利于中心工作開(kāi)展，必須通過(guò)明確基層黨組織政治核心的地位作用來(lái)實(shí)現兩者關(guān)系的規范化和制度化。
三、發(fā)揮基層黨組織“政治核心”作用的體制構建
隨著(zhù)改革的深化，越來(lái)越多的新經(jīng)濟組織、新社會(huì )組織產(chǎn)生出來(lái)，其黨組織的作用只能定位于“政治核心”。鑒于黨章業(yè)已規定國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織、非公有制經(jīng)濟組織中黨的組織、實(shí)行行政領(lǐng)導人負責制的事業(yè)單位中黨的基層組織、各級黨和國家機關(guān)中黨的基層組織必須發(fā)揮“政治核心”作用，可以說(shuō)，在越來(lái)越多的基層單位中，發(fā)揮好黨組織的“政治核心”作用是我們遇到的一個(gè)日益突出的問(wèn)題。發(fā)揮基層黨組織“政治核心”作用最根本的是理順體制，產(chǎn)生問(wèn)題的關(guān)鍵也在于體制不清晰，因此，我們必須把科學(xué)設置體制機制、用體制?；鶎狱h組織“政治核心”作用放在特別重要的位置。具體地說(shuō)，必須明確以下幾個(gè)體制方面環(huán)節的基本要求。
（一）根本在于明確是實(shí)行行政負責制還是黨組織領(lǐng)導下的行政負責制
求木之長(cháng)者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源。要發(fā)揮好基層黨組織“政治核心”作用，必須從根本上解決體制保障問(wèn)題。而要解決體制問(wèn)題，首先需要明確的是在基層單位到底是實(shí)行行政首長(cháng)負責制還是黨組織領(lǐng)導下的行政首長(cháng)負責制，全部基層黨政關(guān)系問(wèn)題的焦點(diǎn)也在這里。我們知道，在基層黨組織領(lǐng)導核心體制下，無(wú)一例外的體制表述是實(shí)行黨委領(lǐng)導下的行政首長(cháng)負責制，如“黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制”、“黨委領(lǐng)導下的廠(chǎng)長(cháng)（經(jīng)理）負責制”等等。相對而言，在基層黨組織政治核心體制下，我們往往沒(méi)有作出是黨組織領(lǐng)導下的行政首長(cháng)負責制還是行政首長(cháng)負責制的相應規定，只是籠統地表述為發(fā)揮政治核心作用，或者通過(guò)大致規定基層黨組織的主要職責來(lái)加以區分。實(shí)際上，我們應該在黨章和基層組織工作條例中明確，基層黨組織的地位作用存在“領(lǐng)導核心”與“政治核心”兩種基本形式，前者在體制上表現為黨委領(lǐng)導下的行政首長(cháng)負責制，后者則表現為行政首長(cháng)負責制。在行政首長(cháng)負責制下，基層黨組織要通過(guò)對中心工作發(fā)揮保障、監督、服務(wù)職責及加強黨的自身建設來(lái)保證“政治核心”作用的發(fā)揮。在此基礎上，鑒于這些基層組織存在多層次性，要進(jìn)一步明確在基層組織的何種層次上實(shí)行何種領(lǐng)導體制，比如，中共中央2010年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》（中發(fā)〔2010〕15號）第10條規定：“高等學(xué)校黨的委員會(huì )按照黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用?！钡?1條則規定：“高等學(xué)校院（系）級單位黨組織的主要職責是：宣傳、執行黨的路線(xiàn)方針政策及學(xué)校各項決定，并為其貫徹落實(shí)發(fā)揮保證監督作用?！薄吨袊伯a(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》，《法律圖書(shū)館》——新法規速遞，http：///lawhtm/1999/14411.htm。顯然，高等學(xué)校院（系）級單位黨組織的作用定位是“政治核心”。2012年12月4日印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下高校思想政治工作的意見(jiàn)》更是明確指出：“進(jìn)一步發(fā)揮院（系）黨委（黨總支）的政治核心作用，履行政治責任，保證監督黨的路線(xiàn)方針政策及上級黨組織決定的貫徹執行，把握好教學(xué)科研管理等重大事項中的政治原則、政治立場(chǎng)、政治方向，在干部隊伍、教師隊伍建設中發(fā)揮主導作用，把好政治關(guān)?！薄吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下高校思想政治工作的意見(jiàn)（2016年12月4日）》（中發(fā)[2016]31號），第19頁(yè)。對“領(lǐng)導核心”與“政治核心”作出明確定位及具體職責規定顯然是建構基層領(lǐng)導體制的基礎性工作。
（二）關(guān)鍵在于明確基層組織的決策體制及黨組織的地位作用
決策是領(lǐng)導的關(guān)鍵環(huán)節，是否參與決策、能否在決策中發(fā)揮主導作用是判斷領(lǐng)導作用實(shí)現程度的主要因素，要保證基層黨組織的領(lǐng)導核心及政治核心地位，必須把決策體制的健全完善放在重要位置，切實(shí)保證基層黨組織能夠參與決策，并且在決策中有充分的話(huà)語(yǔ)權。目前基層單位的最高決策機構名稱(chēng)各異，在黨的“領(lǐng)導核心”體制下是黨委常委會(huì )，在“政治核心”體制下一般是黨政聯(lián)席會(huì )。對于黨政聯(lián)席會(huì )來(lái)說(shuō)，黨組織的主要負責人均在其中，能夠就單位的重大事項行使表決權，能夠基本保證黨組織的政治核心作用。但是，其中還存在誰(shuí)主持黨政聯(lián)席會(huì )的問(wèn)題，一般情況下誰(shuí)主持誰(shuí)處于決策的主導地位，所以在許多基層單位實(shí)行的是行政首長(cháng)和黨組織負責人輪流主持的制度，即討論黨務(wù)及相關(guān)問(wèn)題時(shí)由書(shū)記主持，討論業(yè)務(wù)方面問(wèn)題時(shí)由行政負責人主持。但即使這樣也會(huì )產(chǎn)生討論事項難以界定的情形，使這一決策體制產(chǎn)生運行不暢的問(wèn)題。因此，北京市屬高校規定，院系黨政聯(lián)席會(huì )一般由書(shū)記主持，但并未完全落實(shí)，輪流主持的情況在不少高校仍然存在。從目前情況看，在“政治核心”體制下應該明確黨政聯(lián)席會(huì )的地位、職責及誰(shuí)主持等一系列具體問(wèn)題，并統一認識，以避免在一些具體事情上產(chǎn)生新的矛盾和爭執，進(jìn)而削弱黨的領(lǐng)導作用。
（三）焦點(diǎn)在于明確基層黨組織負責人與行政負責人的關(guān)系
由黨政關(guān)系、決策體制所決定，黨政主要負責人的關(guān)系成為一個(gè)繞不過(guò)去的問(wèn)題。通俗地講，這就是黨政兩個(gè)主要負責人誰(shuí)更居于主導地位的問(wèn)題，由此也決定了各自的副職在領(lǐng)導班子中的位置，進(jìn)而也影響到單位黨員群眾的認知。只有在集體領(lǐng)導體制下把各個(gè)方面的認識統一起來(lái)，才能使黨政主要負責人的關(guān)系處理避免受到干擾，形成良好的狀態(tài)。
兩者關(guān)系中的一個(gè)體制性關(guān)鍵，就是誰(shuí)兼任誰(shuí)的副職。在行政負責制的體制下，黨組織的書(shū)記往往兼任行政第一副職，這是黨組織政治核心地位作用的一個(gè)典型表現，也是在企業(yè)、高校等較普遍的現象。但是由于這一體制容易受到削弱黨的領(lǐng)導的詬病，因而近年來(lái)有些單位正在探索由行政正職兼任黨組織的副職，這顯然是黨組織地位作用的一個(gè)非常大的變化。如近期部分高校紛紛任命校長(cháng)兼任黨委副書(shū)記，包括天津大學(xué)校長(cháng)鐘登華兼任校黨委副書(shū)記，江蘇大學(xué)校長(cháng)顏曉紅兼任校黨委副書(shū)記，中國科技大學(xué)校長(cháng)萬(wàn)立駿兼任校黨委副書(shū)記等等，這顯然是在校級領(lǐng)導層面保證黨的領(lǐng)導的一個(gè)重要體制變動(dòng)。這一體制的確立，無(wú)疑為黨政兩個(gè)一把手的關(guān)系處理提供了明確的參照。此外，由一人兼任黨政一把手的情況也不鮮見(jiàn)，這有利于化解黨政關(guān)系中的問(wèn)題。
當然，在這些單位的下屬基層黨組織中，如企業(yè)的車(chē)間、學(xué)校的院系等，仍應使用黨組織的書(shū)記兼任行政副職的體制，這與黨章對基層組織的定位是一致的，如果根據需要有所調整，應該在企業(yè)規章或大學(xué)章程中作出明確的規定，或者以行政負責人兼任書(shū)記作為過(guò)渡，不能因此造成黨政負責人關(guān)系處理上的新的矛盾。
總之，基層黨組織如何發(fā)揮“政治核心”作用是一個(gè)久拖未決的老問(wèn)題，同時(shí)又是一個(gè)轉型發(fā)展的新問(wèn)題，更是一個(gè)事關(guān)全局的敏感問(wèn)題，對此必須從體制入手，明確與之相應的多個(gè)層次的體制規范，以此從根本上化解黨政各方在認識、職責、權力運行等方面的分歧，形成基層干事創(chuàng )業(yè)的合力，真正為黨的領(lǐng)導的實(shí)現提供有力的體制保證。
（責任編輯：徐東濤）
