經(jīng)過(guò)近半個(gè)世紀的研究治理，目前我國荒漠化土地面積仍然以每年2 460平方公里的速度擴展，而且還有加速擴大的趨勢。這就要求我們對以往的治理模式進(jìn)行反思，尋找它的癥結所在。當代荒漠化主要是由于人類(lèi)過(guò)度經(jīng)濟活動(dòng)對資源的破壞而造成的，其根本原因是人口壓力過(guò)大。然而，荒漠化治理措施恰恰沒(méi)有從根本上解決這一問(wèn)題。本文提出了荒漠化治理的生態(tài)經(jīng)濟模式，它將荒漠化的防治和發(fā)展經(jīng)濟密切結合起來(lái)，從而為我國的荒漠化防治提供了一種新的思路。文章還就荒漠化治理的制度創(chuàng )新發(fā)表了看法。
關(guān)鍵詞 荒漠化 模式創(chuàng )新 制度創(chuàng )新 生態(tài)經(jīng)濟
作者樊勝岳，1963年生，中國科學(xué)院寒區旱區環(huán)境與工程研究所研究員; 高新才，1961年生，蘭州大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授。
土地荒漠化不僅是一個(gè)重大的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，也是我國社會(huì )經(jīng)濟可持續發(fā)展所面臨的非常嚴峻的問(wèn)題。我國荒漠化土地面積約為262.2萬(wàn)平方公里，占國土面積的27.3%。新中國成立之初，我國就開(kāi)展荒漠化的治理，近半個(gè)世紀以來(lái)，荒漠化研究治理工作已經(jīng)取得了一些令世人驚嘆的成就，但荒漠化點(diǎn)上治理、面上破壞，局部好轉、總體惡化的局面，仍未得到根本改觀(guān)。研究表明（朱震達等a，1989; 朱震達等b，1994），50年代初至70年代中期，我國荒漠化土地面積年均擴大1 560平方公里，年均增長(cháng)率為1.01%，70年代中期到80年代中期，年均擴大面積2 100平方公里，年均增長(cháng)率為1.47%。當前荒漠化土地面積正以每年2 460平方公里的速度擴展，而且還有加速擴大的趨勢。因此，需要進(jìn)行荒漠化治理的模式創(chuàng )新和制度創(chuàng )新。
一、土地荒漠化的成因及其主要表現方式
荒漠化成因是荒漠化治理研究中最核心的問(wèn)題之一。對此，論者的意見(jiàn)大體上可歸納為自然成因和人為成因兩種觀(guān)點(diǎn)。前者多認為荒漠化是自然過(guò)程，主要因氣候干旱而造成，人類(lèi)活動(dòng)的影響是次要的（F.K.Hare，1988）。而后者多認為，荒漠化是在自然因素基礎上，主要由人類(lèi)不合理的經(jīng)濟活動(dòng)所造成①。
實(shí)際上，荒漠化的成因用不同的時(shí)間尺度來(lái)衡量, 得到的結論是不同的。在10年尺度上討論荒漠化的成因，大多數學(xué)者認為近幾十年來(lái)荒漠化的加速發(fā)展，主要是由于人類(lèi)過(guò)度經(jīng)濟活動(dòng)對資源的破壞而造成的。這個(gè)結論目前已經(jīng)得到廣泛認可。
人類(lèi)活動(dòng)引起荒漠化的發(fā)生和發(fā)展，有其生態(tài)因素與社會(huì )、經(jīng)濟因素復雜的相互耦合過(guò)程。我們從荒漠化過(guò)程中人類(lèi)主要行為方式的分析中，可以清楚地認識人口壓力引起脆弱生態(tài)地區荒漠化的機制。
1.濫墾 濫墾是指在不具備墾殖條件又無(wú)防護措施的情況下，在干旱、半干旱和半濕潤地區進(jìn)行的農業(yè)種植活動(dòng)。它有兩種方式：一是隨著(zhù)人口的增長(cháng)，人均占有糧食的數量不斷下降，農牧民在糧食單產(chǎn)較低的生產(chǎn)條件下為增加糧食產(chǎn)量盲目開(kāi)荒，其規模較小，但量大、面廣，數量難以統計。二是有組織的開(kāi)荒，其特點(diǎn)是規模大、范圍廣。據內蒙古、新疆、青海、黑龍江等10省(區)不完全統計，近20年來(lái)草地被開(kāi)墾6.8萬(wàn)平方公里，其中大多是水草豐美的各類(lèi)放牧場(chǎng)和割草場(chǎng)[注解：李吉均：《在"新亞歐大陸橋與西北地區可持續發(fā)展"研討會(huì )上的講話(huà)》，《干旱區地理》1996年第19卷第1期。]。由于過(guò)分強調"以糧為綱"，從50年代到70年代，在我國西北地區出現過(guò)3次大規模開(kāi)荒，開(kāi)墾草地在6.67萬(wàn)平方公里以上，影響范圍從最北部的呼倫貝爾到科爾沁、渾善達克、毛烏素直至青海共和。開(kāi)墾為農田的草原地區，生態(tài)系統脆弱，降水量少而不穩，土壤富含沙質(zhì)，風(fēng)力強大，風(fēng)季與干季及植被無(wú)葉期同步。開(kāi)墾后，由于耕作粗放、廣種薄收(如內蒙古烏蘭察布盟后山地區，人均占有耕地0.53-0.87公頃，而每個(gè)勞動(dòng)力所要耕種的土地達2-3公頃，糧食單位面積的產(chǎn)量很低，作物畝產(chǎn)在50公斤左右)，土壤表面在缺乏防護措施下，受到風(fēng)蝕或沙埋，單產(chǎn)急劇下降，只好撂荒。撂荒地由于植被遭到破壞，在風(fēng)力作用下很快發(fā)生沙化。
2.濫牧 濫牧是指超過(guò)天然草地承載能力的放牧活動(dòng)。隨著(zhù)人口增加和受市場(chǎng)利益驅動(dòng)，牧民盲目增加牲畜頭數，導致草場(chǎng)嚴重超載過(guò)牧，搶牧、爭牧現象也經(jīng)常發(fā)生。結果，一方面由于牲畜的過(guò)度啃食，使牧草植株變稀變矮，優(yōu)良牧草減少，毒草因牲畜不吃，數量急劇增加，草場(chǎng)可食牧草的產(chǎn)草量大幅度下降；另一方面，由于牲畜的過(guò)度踐踏，使地表結構受到破壞，造成風(fēng)蝕沙化。據調查，新中國成立以來(lái)，我國牧區家畜由2 900萬(wàn)頭(只)發(fā)展到9 000多萬(wàn)頭(只)，草原面積卻因開(kāi)墾破壞和沙化減少667萬(wàn)公頃，使過(guò)牧現象更為嚴重[注解：李毓堂：《關(guān)于中國草地生態(tài)建設的幾個(gè)問(wèn)題》，見(jiàn)國際防治荒漠化公約中國執行委員會(huì )秘書(shū)處編著(zhù)的《荒漠化及其防治》，中國林業(yè)科學(xué)出版社1995年版，第51-52頁(yè)。]。目前，牧區牲畜超載一般在50％-120％以上，有的地區甚至超載300％。以晉陜蒙接壤地區為例，伊克昭盟所屬的伊金霍洛旗、東勝市、達拉特旗和準格爾旗，1990年天然草地超載率為170.6％，其中準格爾旗達331.7％[注解：郭紹禮、杜國垣、王鐘建：《晉陜蒙接壤地區環(huán)境整治與農業(yè)發(fā)展研究》（總體部分），中國科學(xué)技術(shù)出版社1996年版，第56-63頁(yè)。]。根據計算，目前荒漠化地區共有105萬(wàn)平方公里的草場(chǎng)發(fā)生不同程度的退化，長(cháng)期超載過(guò)牧是一個(gè)重要原因。
3.濫樵 荒漠化地區燃料缺乏，由于生活貧困、交通不便，煤炭難以購進(jìn)，農牧民主要以天然植物和畜糞為燃料。樵柴的方式通常是大片的連根挖掘，使地表植被和土壤遭到徹底破壞，在風(fēng)力作用下，大面積固定、半固定沙地頃刻之間變成流沙?；哪貐^現有薪炭林面積2 470平方公里，每年能提供594萬(wàn)公斤薪材，僅占實(shí)際薪材需求總量4 189萬(wàn)公斤的14.2％，缺額巨大。如果缺額完全來(lái)自天然植被，每年約需破壞草原23.6萬(wàn)平方公里，相當于該地區草原總面積的9％，這是一個(gè)十分驚人的數字。據伊克昭盟統計，全盟每年砍伐沙篙、沙柳等估計在5億公斤以上，從60年代到80年代的20年中，因濫樵而使草原沙化和退化的面積多達2 000平方公里[注解：伊克昭盟地方志編撰委員會(huì )：《伊克昭盟志》（第二冊），現代出版社1994年版，第183-193頁(yè)。]。
4.濫采 濫采是指農牧民為了增加副業(yè)收入，無(wú)計劃、無(wú)節制地掏挖藥材、發(fā)菜等資源植物?；哪貐^甘草、瑣陽(yáng)、肉蓯蓉、發(fā)菜等易采集、價(jià)格高，一些鄰近草原地區的農民以挖藥材、摟發(fā)菜作為脫貧致富的捷徑，常年采挖販賣(mài)，特別是寧夏一些貧困地區，已發(fā)展成有組織的集團行動(dòng)。由于采挖時(shí)鏟掉草皮，挖土刨坑，翻動(dòng)土層，嚴重破壞草場(chǎng)，大大加速了風(fēng)蝕荒漠化過(guò)程。據估計，每挖10公斤甘草要破壞5.3-7.3公頃草地[注解：《伊克昭盟志》（第二冊），第183-193頁(yè)。]。甘肅省1994年因挖甘草破壞草場(chǎng)666.7平方公里以上，給畜牧業(yè)造成的損失超過(guò)1 000萬(wàn)元。內蒙古在1993-1996年間因摟發(fā)菜破壞草原12.7萬(wàn)平方公里，其中4 000多平方公里嚴重沙化，失去了利用價(jià)值。
二、當前荒漠化土地治理緩慢的癥結
從上面的分析可知，荒漠化產(chǎn)生的根源是人口對土地的壓力過(guò)大，因此荒漠化的治理應該從提高荒漠化土地的承載力，減緩和消除過(guò)重人口壓力的角度入手。然而這一點(diǎn)卻往往被忽略。當前，我國在荒漠化防治方面采取的措施可以歸納為以下兩個(gè)方面：
1.種樹(shù)種草 植被對防治土壤風(fēng)蝕具有重要作用，風(fēng)洞實(shí)驗模擬和大量的野外觀(guān)測表明，當植被蓋度達到30%以上時(shí)，土壤風(fēng)蝕就基本消失[注解：李鳴岡：《鐵路兩側流沙固定的原理和措施》，見(jiàn)中國科學(xué)院蘭州沙漠研究所著(zhù)《流沙治理研究》, 寧夏人民出版社1980年版，第27-48頁(yè)。]。種樹(shù)種草治理荒漠化的措施，就是基于控制土壤風(fēng)蝕的原理提出的。我國各地荒漠化治理的具體做法不盡相同，在荒漠化發(fā)生發(fā)展嚴重的農耕地區，主要采取把部分已經(jīng)荒漠化的耕地退還為林地和草地的方法，但由于區域內一個(gè)部分土地的種樹(shù)種草，造成了該區域內另一部分土地的土地承載的大幅度躍升，又導致該地區人為荒漠化的加劇，所以，從整體來(lái)看效果不明顯。
2.圍欄封育 "圍欄封育"，即把草場(chǎng)劃分成若干小區，使圍起來(lái)的草地因牲畜壓力的消除而自然恢復?；哪^(guò)程具有自我逆轉的能力，在荒漠化發(fā)展進(jìn)程中，如果消除人類(lèi)活動(dòng)的外界干擾，荒漠化過(guò)程可以逐漸終止。不過(guò)，荒漠化過(guò)程的自我逆轉能力取決于荒漠化的程度和荒漠化地區的自然環(huán)境特點(diǎn)。據研究（朱震達等a，1989），隨著(zhù)荒漠化程度的加劇，荒漠化土地的恢復能力將不斷下降。單就恢復能力而言，在荒漠化程度相似的情況下，自然條件，特別是年均降水量對自我恢復能力有直接的影響。例如，科爾沁草原沙區東南部、鄂爾多斯草原毛烏素沙區的東南部等地年降水量在400-500毫米，屬易恢復的地區，由嚴重荒漠化恢復到植被蓋度超過(guò)60％的階段，恢復時(shí)間約3年；烏蘭察布草原南部，察哈爾草原及壩上高原等地，年降水量在300-400毫米之間，地表有斑點(diǎn)狀流沙的灌叢沙堆，嚴重荒漠化土地自我恢復時(shí)間為5年; 降水量200-300毫米的流沙區，嚴重荒漠化土地自我恢復時(shí)間需10年以上。
但是，由于圍欄封育沒(méi)有把區域內的人畜壓力釋放出去，這就必然會(huì )造成圍起來(lái)的地方荒漠化有所逆轉，而沒(méi)圍起來(lái)的地方，由于人畜壓力的加大而使植被破壞更加嚴重，從而導致荒漠化的繼續加劇。
因此，我們認為，當前荒漠化的治理措施沒(méi)有直接從荒漠化的根本原因，即消除造成荒漠化的人口壓力入手，這是荒漠化治理成效不顯著(zhù)的主要癥結所在。
三、荒漠化治理的生態(tài)經(jīng)濟模式
(一)荒漠化治理的層次性和時(shí)序性
從荒漠化的治理不能僅僅限于種樹(shù)種草，而是要從解決荒漠化土地上過(guò)重的人口壓力的認識出發(fā)，我們提出，荒漠化治理要突破治沙技術(shù)層面的限制，從經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)和沙漠學(xué)相結合的角度，把荒漠化治理與農村經(jīng)濟發(fā)展有機結合起來(lái)，形成荒漠化防治的生態(tài)經(jīng)濟模式。在這個(gè)模式中，荒漠化治理應該按照降低土地上的人口壓力和形成穩定生態(tài)系統的總體目標，有層次有時(shí)序地進(jìn)行。
第一層次，通過(guò)使用高新技術(shù)，改變生產(chǎn)要素組合，提高荒漠化土地的糧食產(chǎn)量，提高荒漠化土地的承載力，從而減緩或消除人口壓力。與此同時(shí)，施行退耕還林還草，推廣應用沙地造林和農田防護林帶技術(shù)，建立起初步的防沙體系，使荒漠化土地初步得到治理。
第二層次，調整農業(yè)結構，大力推廣糧草間作，將牧草引入農田耕作系統，發(fā)展糧食-飼料-經(jīng)濟作物的三元結構種植模式，培肥土壤，生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)原料，大力發(fā)展畜牧業(yè)，豐富農業(yè)結構，形成穩定的生態(tài)農業(yè)系統。根據市場(chǎng)的需求，實(shí)行種養加、產(chǎn)供銷(xiāo)、貿工農的一體化，大力推進(jìn)農業(yè)產(chǎn)業(yè)化，以提高農民收入[注解：魯農彥：《實(shí)現農業(yè)第二次飛躍的戰略選擇》，1996年12月12日《人民日報》。]。
第三層次，大力推動(dòng)荒漠化地區的工業(yè)化?；哪貐^并非都存在糧食緊缺的問(wèn)題，有些地區糧食已自給有余，但當地農民在致富心理的促使下，使得退耕還林還草、調整農業(yè)內部結構等工作仍然難以落實(shí)。例如現在的延安地區，農民人均占有糧食已達到500公斤，但是開(kāi)墾種植25°以上坡度的現象仍很普遍。鹽池人均糧食已超過(guò)350公斤，但當地農民以挖甘草致富，使土壤結構嚴重破壞，荒漠化現象蔓延?？梢?jiàn)，促進(jìn)區域經(jīng)濟的發(fā)展，提高農民的經(jīng)濟收入，應是從根本上消除荒漠化的關(guān)鍵一環(huán)。為此，用農業(yè)的積累推動(dòng)農村工業(yè)化的進(jìn)程，加快經(jīng)濟增長(cháng)速度，是這里面臨的重大任務(wù)，也是荒漠化防治的根本目的。為此，在荒漠化地區發(fā)展以農產(chǎn)品為原料的加工業(yè)，逐步形成具有特色的輕工業(yè)體系，從而穩定拉動(dòng)農業(yè)結構調整，使荒漠化地區由農業(yè)發(fā)展階段向工業(yè)階段過(guò)渡，使生態(tài)系統中過(guò)度的人口壓力，沿著(zhù)產(chǎn)業(yè)鏈條從農業(yè)內部傳遞到工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中去，只有這樣，才能從根本上消除土地荒漠化的根源。
時(shí)序性是指荒漠化治理過(guò)程的先后順序。在沒(méi)有可供規?；_(kāi)采的礦產(chǎn)資源的荒漠化地區，治理的時(shí)序性應按照上述層次性的先后順序，從第一個(gè)層次向后逐步展開(kāi)?；哪卫砻刻岣咭粋€(gè)層次，該地區生態(tài)經(jīng)濟結構的豐富性和穩定性就邁上一個(gè)新的臺階。只有當荒漠化治理達到第三個(gè)層次時(shí)，隨著(zhù)荒漠化根源的消除，荒漠化治理才真正完成。在具有規?；_(kāi)采礦產(chǎn)資源的荒漠化地區，也同樣要注意層次性和時(shí)序性。在這里，由于工業(yè)資本的迅速增加，與礦產(chǎn)品開(kāi)發(fā)相關(guān)的工業(yè)迅速發(fā)展起來(lái)。西北荒漠化地區的許多地方形成了資源型的工礦城市，甘肅的金昌市和新疆的石河子市都屬于此類(lèi)。由于這類(lèi)地區的工業(yè)是"外嵌式"的，往往和當地落后的經(jīng)濟形成典型的"二元結構"，因此，該地區荒漠化的治理在農村也要從第一層次逐步展開(kāi)。當然，由于工業(yè)城市對荒漠化治理的投入加大，荒漠化治理的速度將明顯加快。
(二)荒漠化治理的生態(tài)經(jīng)濟模式
在荒漠化治理的理論體系中，貫穿了以下三條基本理論主線(xiàn)，它們之間相互聯(lián)系，構成了荒漠化治理的生態(tài)經(jīng)濟基本模式：
1.以荒漠化地區資源高效利用為主要內容的技術(shù)創(chuàng )新和技術(shù)傳播
荒漠化地區日照時(shí)間長(cháng)，太陽(yáng)能輻射強，光照充足，晝夜溫差大，是農業(yè)生產(chǎn)非常有利的因素。但是風(fēng)砂土的最大缺點(diǎn)是保水、保肥的性能差，因此，水肥構成了沙地農業(yè)生態(tài)系統中的主導限制因子。它們的狀況如果不加改善，其他生態(tài)因子的優(yōu)勢都不能得到充分地體現。隨著(zhù)科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，人工調節水肥因子的技術(shù)具備了越來(lái)越大的可操作性，這為荒漠化治理提供了廣闊的前景[注解：樊勝岳、程華芳等：《張掖地區沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展對策與關(guān)鍵技術(shù)》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1998年版，第127-160頁(yè)。]。
荒漠化土地上新技術(shù)的應用和推廣，常常會(huì )改變沙地農業(yè)水、肥、氣、熱等要素的組合，帶來(lái)農作物產(chǎn)量的大幅度提高，從而為初步消減荒漠化土地上的人口壓力，大范圍推廣治沙技術(shù)提供了可能性。例如，內蒙古烏蘭察布盟后山地區地處農牧交錯帶，土地荒漠化嚴重。一些地方實(shí)行的地膜玉米技術(shù)，提高了沙地的溫度，防治了玉米棵間的無(wú)效蒸發(fā)，提高了水資源的利用率，使糧食產(chǎn)量由畝產(chǎn)100多公斤提高到600公斤。糧食產(chǎn)量的增加，為農業(yè)內部的結構調整提供了可能的空間。當地推行的"進(jìn)一退三"也就是種一畝地膜玉米，退耕三畝荒漠化土地，改種擰條等治沙牧草，使當地的荒漠化進(jìn)程迅速得到遏止并開(kāi)始逆轉。
因此，沙區農業(yè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中對新型技術(shù)的要求，重點(diǎn)應圍繞解決水肥主導因子展開(kāi)，節水增產(chǎn)，提高作物生產(chǎn)效率是沙區農業(yè)開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)，也是充分利用荒漠化土地光熱資源豐富的關(guān)鍵。沙區高效型農業(yè)所采用的技術(shù)措施歸納起來(lái)主要有三種方式：第一是采用現代工程技術(shù)措施，為作物營(yíng)造最適宜的生長(cháng)發(fā)育環(huán)境，從而達到優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效。如以溫室、塑料棚等為代表的設施農業(yè)及其配套技術(shù)。第二是節水保墑增效的農業(yè)栽培技術(shù)。它通過(guò)農作措施，改變作物局部環(huán)境來(lái)提高作物的生產(chǎn)效率。如作物間作套種，立體栽培，可提高地表覆蓋度，分層利用光能，提高土壤水肥利用率；地膜、秸稈覆蓋和襯膜技術(shù)可降低水肥滲透和散失，增加地溫，保肥增墑等等。第三是利用和開(kāi)發(fā)作物本身所具有的抗逆性因素資源，通過(guò)選種育種，選擇經(jīng)濟性狀優(yōu)良，耐旱耐瘠薄，低耗水高產(chǎn)值的沙宜性品種。
2.以荒漠化治理為主要內容的沙漠生態(tài)恢復
荒漠化治理的技術(shù)已經(jīng)比較成熟，主要有植物治理措施和工程措施兩種(朱震達等c，1998)。植物治沙主要包括建立人工植被和恢復天然植被以固定流沙; 營(yíng)造大型防沙阻沙林帶，以阻截外側流沙對綠洲、交通沿線(xiàn)、城鎮居民點(diǎn)以及其他經(jīng)濟設施的侵害; 營(yíng)造防護林網(wǎng)，以控制耕地風(fēng)蝕和牧場(chǎng)退化; 保護天然植被，以防止固定半固定沙丘和沙質(zhì)草原的荒漠化危害。設置各種人工沙障或噴灑化學(xué)固沙制劑等用以阻截流沙，這類(lèi)治沙技術(shù)統稱(chēng)為工程措施。治沙的工程措施一般是臨時(shí)性的，旨在穩定沙面，為在沙丘和風(fēng)蝕地上建立人工植被或恢復天然植被創(chuàng )造穩定的生態(tài)環(huán)境。
3.以農業(yè)工業(yè)化為主要內核的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展
荒漠化地區由于過(guò)重的人口壓力，農業(yè)系統結構簡(jiǎn)化，沒(méi)有豐富的糧食儲備用于發(fā)展畜牧業(yè)及其相關(guān)的農副產(chǎn)品加工以增加高級別的生物產(chǎn)量和經(jīng)濟產(chǎn)量，提高經(jīng)濟收入。因此在嚴重荒漠化地區基本沒(méi)有成規模的工業(yè)。但是在荒漠化治理較好的地區，隨著(zhù)人均糧食產(chǎn)品的大量增加和農業(yè)結構的改善，農業(yè)的發(fā)展已經(jīng)提出了農業(yè)工業(yè)化的問(wèn)題。例如，位于河西走廊中部的張掖綠洲，隨著(zhù)荒漠化治理的深入和農業(yè)立體套種技術(shù)的推廣普及，糧食產(chǎn)量迅速增加，人均糧食占有量已達700公斤，糧食的加工轉化和結構調整已迫在眉睫。農業(yè)工業(yè)化主要是針對像張掖綠洲那樣荒漠化治理已經(jīng)完成第二層次的地區。
農業(yè)工業(yè)化表述為：立足發(fā)揮農業(yè)資源的優(yōu)勢，將農業(yè)和農產(chǎn)品加工工業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè)，通過(guò)重點(diǎn)發(fā)展農產(chǎn)品的精深加工業(yè)，將農產(chǎn)品轉化為工業(yè)制成品，加快由傳統農業(yè)經(jīng)濟轉化為現代工業(yè)經(jīng)濟的進(jìn)程，并從資金、技術(shù)、市場(chǎng)各方面創(chuàng )造條件，實(shí)現由勞動(dòng)密集型的工業(yè)向資金和技術(shù)密集型的重化工業(yè)的轉化。因此，在實(shí)施農業(yè)工業(yè)化戰略時(shí)，農業(yè)和工業(yè)這兩大物質(zhì)生產(chǎn)部門(mén)及其相互關(guān)系，會(huì )出現一些鮮明的特點(diǎn)：第一，從工業(yè)來(lái)看，這時(shí)工業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)將是農產(chǎn)品加工工業(yè)，特別是農產(chǎn)品精深加工工業(yè)，并以此為依托來(lái)發(fā)展其他工業(yè)，工業(yè)內部結構將以輕型加工業(yè)為主。第二，從農業(yè)來(lái)看，在實(shí)施這一戰略時(shí)農業(yè)將被放在重要位置上。與發(fā)展農產(chǎn)品精深加工工業(yè)相適應，農業(yè)內部結構亦將進(jìn)行調整，以發(fā)展適應于加工增值的農產(chǎn)品為主。第三，從工業(yè)和農業(yè)的相互關(guān)系來(lái)看，農業(yè)和工業(yè)都將得到加強，協(xié)調發(fā)展，形成一個(gè)有機的整體。
荒漠化治理的上述三個(gè)方面相互促進(jìn)、相互依存，以滿(mǎn)足人們的需要為紐帶，構成了荒漠化治理的生態(tài)經(jīng)濟理論模式。這一理論模式是一個(gè)以滿(mǎn)足人們需要為中心的生態(tài)、生產(chǎn)和技術(shù)相互關(guān)聯(lián)的生態(tài)經(jīng)濟系統。這個(gè)系統將荒漠化治理和發(fā)展經(jīng)濟統一起來(lái)，體現了經(jīng)濟再生產(chǎn)與自然再生產(chǎn)的良好結合，因而區別于現有的治理模式。
四、荒漠化治理的制度創(chuàng )新
防治荒漠化工程建設是一項艱巨而浩大的系統工程，需要投資機制、管理機制、激勵機制等方面的系統創(chuàng )新。
(一)形成以國家、企業(yè)和農戶(hù)共同投資荒漠化治理的制度
我國有荒漠化土地262.2萬(wàn)平方公里，假定荒漠化不再擴展，如果按1990年以前每年8萬(wàn)公頃的治理速度，約需要3 275年才能全部治完；如果按"八五"期間每年107萬(wàn)公頃的速度，約需244年；即使只治理水分條件較好的半干旱和半濕潤地區的荒漠化土地，也分別需要1 587年和113年。因此，照現有的規模，在短期內不可能使荒漠化地區的生態(tài)環(huán)境狀況有大的改觀(guān)。加之以往工程建設過(guò)分強調先易后難，在一些基礎條件好、見(jiàn)效快、易出成績(jì)的地區取得了人進(jìn)沙退的奇跡，但在很多自然條件惡劣、荒漠化擴展速度快、危害嚴重、人民生活貧困、地方財政情況差、治理難度大的地區，如內蒙古烏盟后山、額濟納旗、河北壩上、甘肅民勤、新疆塔里木河下游、西藏阿里和那曲等地，卻沒(méi)有設置重點(diǎn)工程或投入力度很小，荒漠化仍然十分嚴重。所以，依照原來(lái)的治理體制，是難以實(shí)現荒漠化治理的目標的。
過(guò)去，由于治理范圍大，投資力度小，使有限的資金都"撒了胡椒面"，降低了治理成效。"三北"防護林工程涉及551個(gè)縣，每年投資額6 910萬(wàn)元，平均每年每個(gè)縣投入僅12.2萬(wàn)元，每公頃投入45-75元；全國防沙治沙工程涉及598個(gè)縣，"八五"期間總投資1.1億元，平均每年每個(gè)縣投入只有4-5萬(wàn)元，每公頃投入34.5-42元。而荒漠化地區的造林成本，80年代約為每公頃225元，90年代上升到每公頃750元，一些經(jīng)濟發(fā)展較快地區甚至達到每公頃1 500-3 000元。投入與實(shí)際需要差距極大，投入的錢(qián)連挖坑都不夠，嚴重挫傷了群眾造林的積極性，而且造林后的扶育和管理沒(méi)有保證，病蟲(chóng)害嚴重，造林成果難以鞏固。由此看來(lái)，現有荒漠化治理的投資體制必須改變。
防治荒漠化工程建設是以恢復和改善生態(tài)環(huán)境為主、結合產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)建設的綜合治理工程。生態(tài)工程建設具有社會(huì )公益性質(zhì)，按照國際慣例，應主要依靠國家來(lái)辦。特別是我國荒漠化地區經(jīng)濟基礎薄弱，地方財政普遍困難，貧困人口比重高，群眾承受力低，如果地方配套、群眾義務(wù)投工比例過(guò)大，難以充分調動(dòng)地方政府和群眾的積極性，必須建立以國家投入為主的投資機制，把荒漠化治理工程建設納入國家基本建設計劃，立項投資；地方按一定比例配套部分資金；群眾投工投勞獲得報酬。對于治理工程建設中的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目，應采用國家貼息貸款方式，鼓勵企業(yè)參與，多渠道籌集資金。
(二)完善荒漠化管理制度
1.制定防治荒漠化的法律或法規。長(cháng)期以來(lái)的"濫墾"、"濫牧"、"濫樵"、"濫采"、"濫用水資源"、"濫開(kāi)礦"等生產(chǎn)活動(dòng)，是荒漠化迅速擴展的主要原因。目前，這些現象仍然比較嚴重，形成了邊治理邊破壞的被動(dòng)局面。要解決這些問(wèn)題，依法管理是一個(gè)重要方面。但現有法律、法規還很不完善。從保護荒漠化地區現有植被和工程建設成果的長(cháng)遠需要出發(fā)，應盡快出臺《荒漠化防治法》。建議參照《環(huán)境保護法》，將"在荒漠化地區從事的開(kāi)發(fā)活動(dòng)必須首先進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)"寫(xiě)入《荒漠化防治法》?？紤]到《荒漠化防治法》的出臺需要一個(gè)過(guò)程，為了及早制止破壞生態(tài)的行為，建議先以國務(wù)院名義頒布一個(gè)政策性法規，各地也可根據本地區實(shí)際制定相應的政策或法規。農牧民可根據本地情況將防治荒漠化的內容納入鄉規村約，以規范荒漠化地區的生產(chǎn)建設活動(dòng)。
2.加強對防治荒漠化工作的領(lǐng)導、協(xié)調與監督。防治荒漠化、保護生態(tài)環(huán)境，需要多個(gè)部門(mén)的協(xié)同努力。目前，林業(yè)局是受?chē)鴦?wù)院委托的生態(tài)建設(包括防治荒漠化)的主管部門(mén)，但由于與各產(chǎn)業(yè)部門(mén)屬于同級機構，難以有效地領(lǐng)導、協(xié)調和監督全國的防治荒漠化工作。因此，建議在現有中國防治荒漠化協(xié)調小組的基礎上，成立全國防治荒漠化工作領(lǐng)導小組。領(lǐng)導小組辦公室設立聯(lián)合國防治荒漠化《公約》中國執行委員會(huì )秘書(shū)處和我國履行《公約》的常設辦事機構。
3.強化領(lǐng)導干部目標責任制。環(huán)境保護和計劃生育同是我國的基本國策。為保證防治荒漠化目標的實(shí)現，要實(shí)行和強化防治荒漠化的領(lǐng)導干部目標責任制，像抓計劃生育一樣抓環(huán)境保護，定期檢查、考核。
4.加強水資源的統一規劃和管理。絕大部分荒漠化地區的水資源以地表水和地下水的形式存在于內陸河流域中。一方面，流域往往地跨數縣甚至數省，另一方面，農、林、牧、工礦、環(huán)保、城建、國防等部門(mén)均要用水，因此，必須改變現行的水資源分散管理體制，按流域成立統一的水資源分配和管理機構，從流域的上、中、下游整體利益考慮，超越地方與部門(mén)局部利益，立足于國家長(cháng)遠利益，科學(xué)地管水、配水。同時(shí)，提高水資源收費標準，采取"多用多收，少用少收，節約獎勵，浪費處罰"的原則，大力鼓勵和提倡節水。
(三)建立荒漠化治理的激勵機制
1.國家應對荒漠化土地治理與開(kāi)發(fā)給予優(yōu)惠政策。過(guò)去我們一直把防治荒漠化重點(diǎn)放在生態(tài)工程建設上，產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)沒(méi)有擺到應有的位置，對產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的政策傾斜不夠。例如，由于造林種草前期投入大、收益小，國家曾于1991年制定了稅費優(yōu)惠政策，但不少政策目前因稅制改革而被取消。又如，治沙貼息貸款期限太短，僅為3-5年，栽植經(jīng)濟林木未取得收益時(shí)就得還貸，許多地方只好以新貸還舊貸或者干脆不貸，使貸款不能發(fā)揮應有作用。再如，荒漠化地區自然條件差，造林成本高，但目前的農林特產(chǎn)稅高達17.6％，加上其他費用開(kāi)支，即使在條件最好的林地栽植林木也經(jīng)常入不敷出，嚴重挫傷了群眾開(kāi)發(fā)荒漠化土地的積極性。
為了鼓勵對荒漠化土地的治理與開(kāi)發(fā)，政府的優(yōu)惠政策應包括四個(gè)方面：一是資金上扶持。由于荒漠化地區治理、開(kāi)發(fā)投資大，除工程建設投資和貼息貸款外，建議將中央農、林、牧、水、能源等各產(chǎn)業(yè)部門(mén)、扶貧、農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等資金捆在一起，統一使用，以加大治理和開(kāi)發(fā)的力度和規模。二是貸款上優(yōu)惠。改進(jìn)現行貼息辦法，實(shí)行定向、定期、定率貼息。根據工程建設內容的不同實(shí)行不同的還貸期限，如投資周期長(cháng)的林果業(yè)，還貸期限以延長(cháng)至7-10年為宜。簡(jiǎn)化貸款手續，改革現行貸款抵押辦法，放寬貸款條件。三是權屬上落實(shí)。鼓勵集體、社會(huì )團體、個(gè)人和外商承包治理和開(kāi)發(fā)荒漠化土地，實(shí)行"誰(shuí)治理、誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)受益"的政策，50年不變，允許繼承、轉讓、拍賣(mài)、租賃等。四是稅收上優(yōu)惠。同時(shí)，由于林業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)周期長(cháng)，應進(jìn)一步延長(cháng)農業(yè)稅、農林特產(chǎn)稅的減免年限，降低稅率。
2.充分發(fā)揮國有林場(chǎng)和林業(yè)科研單位的積極性。長(cháng)期以來(lái)，由于缺乏編制和經(jīng)費，很多省(區)防治荒漠化的機構處于困境?；哪貐^的許多國營(yíng)林場(chǎng)(包括苗圃、治沙站)和科研院所是防治荒漠化的主力軍，但科學(xué)研究因缺乏經(jīng)費不能開(kāi)展，許多關(guān)鍵問(wèn)題如節水技術(shù)、優(yōu)良品種選育、病蟲(chóng)害防治等得不到解決，很多種、苗基地處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，職工工資沒(méi)有保障，工程建設缺乏后勁。據調查，目前"林場(chǎng)變農場(chǎng)，苗圃變農田，職工變農民"在荒漠化地區已經(jīng)是比較普遍的現象。近幾年在西北地區爆發(fā)的黃斑天牛、光肩星天牛蟲(chóng)害使多年來(lái)營(yíng)造的大面積防護林毀于一旦，給農業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)嚴重損失，寧夏平原地區因天牛危害砍掉防護林使農業(yè)減產(chǎn)20％-30％，這種本可避免的損失與上述困境有直接的關(guān)系。
為了保證荒漠化治理工程建設的質(zhì)量和投資效益，建議在部、省、地、縣組建生態(tài)工程承包公司，由農村股份合作林場(chǎng)、治沙站、國有林場(chǎng)以及下崗人員參與國家和地方政府的荒漠化治理工程投標。所有生態(tài)工程建設項目實(shí)行招標制審批，合同制管理，公司制承包，股份制經(jīng)營(yíng)，滾動(dòng)式發(fā)展機制，自主經(jīng)營(yíng)，自負盈虧，獨立核算。
3.建立生態(tài)效益補償制度。防治荒漠化工程的主體是生態(tài)工程，需要長(cháng)期經(jīng)營(yíng)和維護，其效益是公益性的。為了補償生態(tài)公益經(jīng)營(yíng)者付出的投入，彌補工程建設經(jīng)費的不足，合理調節生態(tài)公益經(jīng)營(yíng)者與社會(huì )受益者之間的利益關(guān)系，增強全社會(huì )的環(huán)境意識和責任感，在荒漠化地區應盡快建立生態(tài)效益補償制度。補償包括三個(gè)方面：一是向防治荒漠化工程生態(tài)效益的受益單位和個(gè)人，按收入的一定比例征收生態(tài)效益補償金；二是使用治理好的荒漠化土地的單位和個(gè)人必須繳納補償金；三是破壞生態(tài)者不僅要支付罰款和負責恢復生態(tài)，還要繳納補償金。收取的補償金必須用于防治荒漠化工程建設，不得挪用，以保證工程建設持續、快速、健康地發(fā)展。參考文獻：
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