政協(xié) 制度建設對策探析- 制度建設論文- 管理論文 ——文章均為 WORD 文檔，下載后可直接編輯使用亦可打印——
摘要：制度建設具有根本性、長(cháng)期性和艱巨性，人民政協(xié)協(xié)商 的制度化不僅包括了三項職能的內容、形式與程序的制度化，還應當包括協(xié)商 成果落實(shí)和轉化的制度保障。加強人民政協(xié)協(xié)商 制度建設，應建立健全人民政協(xié)履行職能的制度化、人民政協(xié)委員聯(lián)絡(luò )制度、人民政協(xié)協(xié)商 建設的工作制度等制度層面，及建立健全協(xié)商對象補充機制、協(xié)商議題形成機制、協(xié)商內容確定機制、協(xié)商形式選擇機制、協(xié)商成果反饋機制、協(xié)商運行保障機制等機制層面。
關(guān)鍵詞：人民政協(xié)；協(xié)商 ；制度建設；對策研究
制度建設具有根本性、長(cháng)期性和艱巨性，健全而有效的制度可以使人民政協(xié)在協(xié)商 建設中發(fā)揮更大的作用。而作為系統完整的協(xié)商
過(guò)程，人民政協(xié)協(xié)商 的制度化不僅包括了三項職能的內容、形式與程序的制度化，還應當包括協(xié)商 成果落實(shí)和轉化的制度保障。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，加快健全 協(xié)商 制度、強化人民政協(xié)作為協(xié)商 重要渠道的作用，應當按照中央有關(guān)文件精神和要求并結合形勢發(fā)展，不斷建立健全相關(guān)制度和機制，在現有協(xié)商 制度框架及相關(guān)規則的基礎上，逐漸建立一套銜接有序、運轉協(xié)調的人民政協(xié)協(xié)商 制度體系和機制，進(jìn)而推動(dòng)人民政協(xié)協(xié)商 制度建設在繼承中完善、在探索中前進(jìn)、在創(chuàng )新中提高，逐步實(shí)現協(xié)商 制度化、規范化、程序化。具體而言，加強人民政協(xié)協(xié)商 制度建設的對策研究，應該包括建立健全人民政協(xié)履行職能的制度化、人民政協(xié)委員聯(lián)絡(luò )制度、人民政協(xié)協(xié)商 建設的工作制度等制度層面，以及建立健全協(xié)商對象補充機制、協(xié)商議題形成機制、協(xié)商內容確定機制、協(xié)商形式選擇機制、協(xié)商成果反饋機制、協(xié)商運行保障機制等機制層面。
一、建立健全環(huán)節完整的人民政協(xié)協(xié)商 制度體系
人民政協(xié)協(xié)商 是政協(xié)履行職能的主要形式，應當貫穿 協(xié)商、 監督、參政議政的全過(guò)程；人民政協(xié)協(xié)商 應當具體化，明確協(xié)商的主
體、內容、形式、程序，明確協(xié)商成果的督辦、考核、反饋，做好協(xié)商的保障、評估等，使“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”落在實(shí)處。要進(jìn)一步建立健全人民政協(xié)協(xié)商 制度，構建程序合理、環(huán)節完整的協(xié)商 制度體系，推進(jìn)協(xié)商 廣泛多層制度化發(fā)展，提高政協(xié)協(xié)商 制度化、規范化和程序化水平。第一，重點(diǎn)推進(jìn) 協(xié)商、 監督、參政議政制度化、規范化、程序化。黨的十八大報告明確提出，要“堅持和完善 領(lǐng)導的 合作和 協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商 重要渠道作用，推進(jìn) 協(xié)商、 監督、參政議政制度建設。”[1]因此，推進(jìn) 協(xié)商、 監督、參政議政制度化、規范化、程序化，就是要建立通過(guò)人民政協(xié)多領(lǐng)域的廣泛參政議政、擴大公民和社會(huì )各界的有序 參與制度，把協(xié)商 制度納入 制度體系，運用好政協(xié)界別組織的結構優(yōu)勢、 協(xié)商的功能優(yōu)勢、聯(lián)系廣泛的渠道優(yōu)勢，吸收各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士協(xié)商議政，使不同主體能夠有序、制度化地參與國家 生活，擴大團結面、增強包容性。一是通過(guò)人民政協(xié)廣泛、多層、制度化的 協(xié)商，按照把 協(xié)商納入決策程序的要求，堅持重大問(wèn)題在決策前和決策實(shí)施過(guò)程中協(xié)商；二是適時(shí)制定人民政協(xié) 監督的專(zhuān)項規定，完善 監督的組織領(lǐng)導、權益保障、知情反饋、溝通協(xié)調機制；三是盡快建立健全參政議政的各項工作制度，加強和改進(jìn)經(jīng)常性工作，做好黨委和政府委托政協(xié)開(kāi)展的重大課題調研和邀請委員參與的重大項目研究論證，集中優(yōu)勢資源，發(fā)揮委員主體作用，形成整體合力，提出高質(zhì)量的意見(jiàn)建議。以前，主要是黨委政府點(diǎn)題，政協(xié)委員進(jìn)行調研后由政協(xié)組織協(xié)商，協(xié)商過(guò)程中，大家開(kāi)誠布公亮明
思想，隨時(shí)有插話(huà)、有提問(wèn)、有補充、有回應，還有爭論?，F在，要充分發(fā)揮政協(xié)委員主動(dòng)性，出臺相應調研題目，請委員根據自身優(yōu)勢“認領(lǐng)”專(zhuān)題，制定委員考核細則，對委員履職進(jìn)行考核，進(jìn)而形成“黨委重視、政府支持、政協(xié)主動(dòng)、各方配合”的良好工作格局。第二，進(jìn)一步規范委員履職的服務(wù)管理，完善委員聯(lián)絡(luò )、評價(jià)等管理機制。一是要研究制定規范委員履職工作的指導性意見(jiàn)，進(jìn)一步明確委員的權利和義務(wù)，規范委員履職服務(wù)管理，建立委員履職 ，實(shí)行委員履職情況統計，將委員履職情況作為換屆時(shí)繼續提名的重要參考，探索建立委員每屆任期內就履職情況向本級政協(xié)報告的制度。二是要在政協(xié)建立健全委員聯(lián)絡(luò )機構，完善委員聯(lián)絡(luò )制度，建立覆蓋全體委員的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò )，嚴把委員素質(zhì)關(guān)，真正把代表性強、議政水平高、群眾認可、德才兼備的優(yōu)秀人士吸收到委員隊伍中來(lái)，充分發(fā)揮政協(xié)參加單位、專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、界別、機關(guān)、所在地全國政協(xié)委員活動(dòng)召集人等聯(lián)絡(luò )服務(wù)委員的作用，為委員履行職責提供服務(wù)管理，依法維護委員依照政協(xié)章程履行職責的權利。三是要建立健全政協(xié)委員的考核評價(jià)機制，進(jìn)一步提高政協(xié)委員的協(xié)商能力與協(xié)商水平。通過(guò)擴大宣傳，暢通黨委、政府、政協(xié)的聯(lián)絡(luò )渠道；加強協(xié)商主體的平等性，提高信息知情度；加大信息反饋機制，加強相應培訓如“如何當好政協(xié)委員”，進(jìn)一步增強責任心和履職感；加強協(xié)商監督機制，加強干部選拔、交流和任用，加大干部培訓學(xué)習、掛職鍛煉的力度，通過(guò)網(wǎng)上操評，對政協(xié)委員的誠信度、遵紀守法、反映社情 、奉獻社會(huì )、房產(chǎn)收入、綜合能力等方面進(jìn)行綜合評價(jià)和量化考核，并將量化考核的結果作為
評選優(yōu)秀政協(xié)委員和推薦留任委員的重要依據。同時(shí)，對量化考核評分過(guò)低的委員，可通過(guò)勸退、辭免等方式使其退出政協(xié)委員隊伍，以確保政協(xié)組織的生機和活力。四是健全政協(xié)委員的權利保障機制。對政協(xié)委員的權利保障應當進(jìn)一步加大力度，可以參照人大代表法的相關(guān)規定進(jìn)行修正，對政協(xié)委員采取法紀規定的限制人身自由的措施時(shí)，應當經(jīng)所在的政協(xié)黨組或者政協(xié)常委會(huì )許可，政協(xié)黨組或者政協(xié)常委會(huì )應當審查是否存在對委員在政協(xié)各種會(huì )議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法紀、組織追究，或者對委員提出建議、批評和意見(jiàn)等其他執行職務(wù)行為打擊報復的情形，并據此作出決定。
二、建立健全黨 民政協(xié)協(xié)商 建設的工作制度
在人民政協(xié)協(xié)商 中，各級黨委既是協(xié)商的領(lǐng)導者，又是最重要的協(xié)商主體，協(xié)商的成效在很大程度上取決于黨委政府的重視程度和主導作用的發(fā)揮程度。中央明確要求“各級黨委要把是否重視人民政協(xié)工作、能否發(fā)揮好人民政協(xié)的作用作為檢驗領(lǐng)導水平和執政能力的一項重要內容”。因此，各級黨委政府要按照把政協(xié)的 協(xié)商納入決策程序的原則要求， 做協(xié)商 制度化的模范，自覺(jué)把 協(xié)商轉化上升為 意
識、執政意識，做到重大問(wèn)題協(xié)商于決策之前和決策執行中，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商 的重要渠道作用；要把人民政協(xié)協(xié)商 建設納入總體工作部署和重要議事日程，及時(shí)研究并統籌解決工作中的重大問(wèn)題，按照黨委統一領(lǐng)導、各方分工負責的原則，統籌制定加強黨委和政府工作與政協(xié)協(xié)商有效銜接的相關(guān)制度，支持政協(xié)制定并實(shí)施 協(xié)商、 監督、參政議政的專(zhuān)項制度。第一，健全軟法運行機制。黨際協(xié)商的調整規范主要由兩部分構成，一是《憲法》序言有關(guān) 領(lǐng)導的 合作和 協(xié)商制度的規定；二是 出臺的關(guān)于黨際協(xié)商的規范性文件；三是 黨派的章程?？v觀(guān)這三部分，主體部分是 出臺的關(guān)于黨際協(xié)商的規范性文件。這些規范性文件顯然屬于軟法規范。黨際協(xié)商所強調的協(xié)商性、平等性等特征，同時(shí)也是軟法運行機制的本質(zhì)特征。整個(gè)黨際協(xié)商既沒(méi)有違反規定應當承擔 性法律后果的罰則，也沒(méi)有國家強制力保障實(shí)施的規定，但黨際協(xié)商的運作非常有序，并取得了顯著(zhù)的工作成效。由此可見(jiàn)，軟法對黨際協(xié)商有重大意義，從軟法角度研究黨際協(xié)商 的法治建設也許是今后的趨勢。同時(shí)也不排除在適當的時(shí)機，就黨際協(xié)商的某些方面制定一些硬法規范。第二，引入公開(kāi)辯論程序和聽(tīng)證機制。“ 和開(kāi)放的討論是不可分割的。”為促使黨際協(xié)商雙方的公共理性和公共責任意識，可設立旁聽(tīng)制度，使非黨際協(xié)商主體參與到協(xié)商中來(lái)，對整個(gè)協(xié)商程序進(jìn)行監督。一是要進(jìn)一步細化協(xié)商 的運行機制，完善 協(xié)商的保障機制，研究制定政協(xié)協(xié)商實(shí)施細則，力求通過(guò)黨政機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商；二是要完善協(xié)商方
式和程序，以聽(tīng)證會(huì )、 懇談會(huì )、社區議事會(huì )、協(xié)商式 調查等形式來(lái)發(fā)展協(xié)商 ，加強政府有關(guān)部門(mén)、司法機關(guān)與 黨派的聯(lián)系，逐步建立和完善協(xié)商成果的采納和反饋機制[2]；三是在具體事務(wù)的協(xié)商過(guò)程中，可納入公開(kāi)辯論程序和聽(tīng)證機制，使不同意見(jiàn)和觀(guān)點(diǎn)充分交流，并形成各方都能夠接受的意見(jiàn)，盡量做到協(xié)商過(guò)程公開(kāi)和透明。第三，加強立法協(xié)商機制建設。落實(shí)政協(xié)協(xié)商制度，必須貫徹全面推進(jìn)依法治國的要求，將其逐步納入法制化的軌道?？赏ㄟ^(guò)黨內立法的途徑、黨內規章的形式，制定 協(xié)商條例，樹(shù)立責任意識，完善協(xié)商機制，強化程序規范，進(jìn)一步明確 協(xié)商的主體、客體的權利和義務(wù)，明確 協(xié)商的時(shí)間、方式、程序、協(xié)商成果的價(jià)值，認真貫徹“把 協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中”的規定，嚴防事后做做樣子的協(xié)商。與之相適應，可以考慮在 協(xié)商之外設立相應的第三方的仲裁機構和部門(mén)，切實(shí)保證 協(xié)商的進(jìn)一步落實(shí)。
三、建立健全人民政協(xié)協(xié)商 的工作機制
發(fā)展和完善人民政協(xié)協(xié)商 ，有必要完善人民政協(xié)協(xié)商 的工作運行機制。從全國到地方各級政協(xié)，要自上而下形成依章程開(kāi)展、依規
范操作、依程序進(jìn)行的有效協(xié)商履職機制和體系，既規范機構設置，消除機構設置“各行其事”的現狀，確保工作的有效銜接和協(xié)商活動(dòng)的有效開(kāi)展，又明確協(xié)商議題的提出和確定程序、安排協(xié)商活動(dòng)程序、通報情況和聽(tīng)取意見(jiàn)程序、參與協(xié)商程序、意見(jiàn)建議處理及反饋程序等，用規范的程序來(lái)確保協(xié)商意見(jiàn)建議的采納、辦理，并落實(shí)到?jīng)Q策中去[3]。第一，建立協(xié)商對象的補充機制。要優(yōu)化人民政協(xié)的界別結構，改變由于界別性不足導致 黨派趨同化的傾向，改變各界別的委員數量及相應比例不盡合理等狀況，注重將新的社會(huì )階層和群體的代表人士吸納到政協(xié)組織之中，適當增加其在各級政協(xié)委員中的數量，進(jìn)一步提高人民政協(xié)的廣泛代表性，增強包容性；要建立健全黨委常委會(huì )會(huì )議聽(tīng)取政協(xié)黨組工作匯報，討論政協(xié)常務(wù)委員會(huì )工作報告和年度協(xié)商計劃等的制度，深入研究發(fā)揮政協(xié)界別作用的思路和辦法，拓展有序 參與空間，在條件成熟時(shí)對政協(xié)界別適當進(jìn)行調整；要加強政協(xié)機關(guān)領(lǐng)導班子和干 伍建設，加強干部選拔、交流和任用，加大干部培訓學(xué)習、掛職鍛煉的力度，加強對人民政協(xié)協(xié)商 建設落實(shí)情況的監督檢查。第二，規范協(xié)商議題的提出機制。要規范協(xié)商提出程序，認真落實(shí)由黨委、人大、政府、 黨派、人民團體等提出議題的規定，解決協(xié)商議題“誰(shuí)來(lái)提出”、“誰(shuí)來(lái)確定”、“怎樣確定”等問(wèn)題。除了黨委、政府主動(dòng)提出協(xié)商外，應明確政協(xié)的協(xié)商提出權，由政協(xié)根據掌握的情況，就經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的重大問(wèn)題提出協(xié)商選題，經(jīng)黨委、政府、政協(xié)共同協(xié)商確定，加強與黨委政府的溝通協(xié)調；建立黨委同政府、政協(xié)重點(diǎn)協(xié)商議題會(huì )商機制，議題可由黨委和政府交辦，
由黨委召開(kāi)的秘書(shū)長(cháng)聯(lián)席會(huì )議研究提出，由政協(xié)與黨委和政府及有關(guān)部門(mén)溝通協(xié)商提出；建立政協(xié)內部選題機制，通過(guò)常務(wù)委員會(huì )會(huì )議、專(zhuān)門(mén)委員會(huì )會(huì )議以及座談會(huì )、發(fā)函等形式征集議題，積極探索由界別、委員聯(lián)名、委員小組提出議題。第三，健全協(xié)商內容的確定機制。要結合文件規定和實(shí)際操作，按照“宜具體不宜籠統”的原則，明確協(xié)商內容的規定動(dòng)作和自選動(dòng)作，把黨和國家的大政方針、法律法規、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的重大問(wèn)題與涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題結合起來(lái)，突出 性、增強針對性、提高實(shí)效性，使協(xié)商議題從籠而統之轉向明細化。一般而言，凡需提交人大相關(guān)會(huì )議決定的重大事項必須經(jīng)政協(xié)相應層次的會(huì )議協(xié)商通過(guò)；“三重一大”事項至少應當經(jīng)政協(xié)主席會(huì )議協(xié)商通過(guò)。另外，同級黨委、人大、政府、紀委、財政、計劃、法院、檢察院年度和屆期工作報告等重要報告，同級黨委管理干部的任免事項和同級人大及其常委會(huì )選舉、任免事項等重要人事安排事項，財政預算及調整預算方案、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、機構改革方案、區劃調整方案、城鄉建設規劃、各種重大項目資金的安排方案以及事關(guān)國計民生需要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )的重大事項，法律、法規、地方性法規等的制定、修訂，黨委、政府的重要決定、重要規范性文件的制定等重大立法立規事項，也應當提交政協(xié)相應層次的會(huì )議協(xié)商。第四，構建協(xié)商形式的選擇機制。主要采取七種會(huì )議形式和專(zhuān)題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商形式，黨委、人大、政府與政協(xié)還可通過(guò)書(shū)面形式進(jìn)行協(xié)商，并積極探索運用“互聯(lián)網(wǎng)+”、網(wǎng)絡(luò )議政、遠程協(xié)商等其他可行的協(xié)商形式。黨委、政府主要領(lǐng)導和分管領(lǐng)導，要出席政協(xié)專(zhuān)題
協(xié)商的常委會(huì )議及其他協(xié)商會(huì )議，通報協(xié)商議題有關(guān)的工作進(jìn)展情況，面對面聽(tīng)取意見(jiàn)建議。政協(xié)要與黨委、政府相關(guān)部門(mén)溝通，確定協(xié)商會(huì )議的議程和出席范圍，構建分層面的黨組會(huì )、全委會(huì )、常委會(huì )、主席會(huì )、秘書(shū)長(cháng)會(huì )、專(zhuān)委會(huì )、界別、專(zhuān)題、對口、提案辦理等協(xié)商議事平臺；同時(shí)通過(guò)加強基層委員的聯(lián)系、邀請基層群眾代表參加會(huì )議活動(dòng)等形式，推進(jìn)協(xié)商 向基層拓展，切實(shí)加強鄉鎮政協(xié)組織建設，尤其要增加集體提案比重，提高提案質(zhì)量，建立交辦、辦理、督辦提案協(xié)商機制。第五，完善協(xié)商成果的反饋機制。要建立協(xié)商意見(jiàn)和辦理結果雙向反饋機制，政協(xié)委員要如實(shí)將協(xié)商開(kāi)展情況、主要意見(jiàn)和建議等，選擇適當的形式、途徑和程序，報送黨委、政府和相關(guān)部門(mén)；政協(xié)辦公廳及相關(guān)專(zhuān)委會(huì )要將政協(xié)委員意見(jiàn)辦理結果、協(xié)商成效等信息及時(shí)反饋給相關(guān)委員，同時(shí)加強對有關(guān)建議意見(jiàn)落實(shí)情況的跟蹤，對落實(shí)不力或者落實(shí)過(guò)程匯總遇到的新情況新問(wèn)題及時(shí)作出報告。對事關(guān)全局重大問(wèn)題的協(xié)商成果，如政協(xié)全體會(huì )議的大會(huì )議政發(fā)言和聯(lián)組討論發(fā)言、專(zhuān)題協(xié)商座談會(huì )的協(xié)商成果等，采用綜合報告等形式報送黨委和政府主要領(lǐng)導參閱；對政協(xié)議政性常委會(huì )和主席會(huì )議通過(guò)的建議案和調研視察報告，以文件形式報送各級黨委和政府，供黨政決策參考；對涉及部門(mén)或行業(yè)重要問(wèn)題的協(xié)商成果，以《參政議政》等形式報送分管領(lǐng)導批示，由相關(guān)部門(mén)研究落實(shí)；對界別群眾普遍反映的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題所產(chǎn)生的協(xié)商成果，以社情 信息的形式直報相關(guān)領(lǐng)導參閱，同時(shí)送相關(guān)部門(mén)，促進(jìn)問(wèn)題解決[4]。第六，落實(shí)協(xié)商運行的保障機制。要將政協(xié)協(xié)商制度逐步納入法制化的軌道，通過(guò)黨內立
法的途徑予以規范，強化政協(xié)協(xié)商對權力的制約，使政協(xié)協(xié)商由軟要求變成硬約束；要進(jìn)一步實(shí)現人民政協(xié)協(xié)商 與黨政部門(mén)相關(guān)制度的有效銜接，把 協(xié)商列入黨委重大決策議事程序，落實(shí)到重大決策、干部任免、立法協(xié)商等工作中去，切實(shí)做到不協(xié)商不決策、不協(xié)商不任免、不協(xié)商不立法；要重視發(fā)揮新聞輿論的監督保障作用，通過(guò)廣播、電視、報刊以及互聯(lián)網(wǎng)，加強對協(xié)商工作全過(guò)程以及協(xié)商成果的宣傳報道，全力推動(dòng)黨政督辦部門(mén)及時(shí)跟蹤督辦，努力擴大委員協(xié)商議政的社會(huì )影響，督促有關(guān)方面采納落實(shí)，使政協(xié)委員的參政議政成果納入決策視野；要探索建立協(xié)商 考核問(wèn)責機制，將政協(xié)協(xié)商意見(jiàn)辦理情況納入對部門(mén)、單位的考核體系，對重要問(wèn)題應協(xié)商不協(xié)商、參與協(xié)商應參加不參加、協(xié)商成果應落實(shí)不落實(shí)的，應當向有關(guān)單位或個(gè)人進(jìn)行問(wèn)責，并通過(guò)適當形式及時(shí)通報或處理。
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