摘要：以制度主義視角觀(guān)察中國央地關(guān)系，往往得出“中國是典型的單一制國家”的結論；而以行為主義視角觀(guān)之，則會(huì )看到經(jīng)濟上、財政上，乃至行政上，中國央地之間具有明顯的“聯(lián)邦主義”特征。觀(guān)察中國央地關(guān)系不能只看到法律與制度層面，還必須關(guān)注政治層面——“黨的領(lǐng)導”對央地關(guān)系的統籌和調整。中國央地關(guān)系不僅受到國家法律和制度的約束，也受到執政黨的政治和組織原則的約束。中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導克服了央地關(guān)系中潛在的地方主義傾向，使中國央地關(guān)系的“單一制”特征非常穩固。同時(shí)，“權力清單”模式，保證了中央和地方權力配置的靈活性和規范性?！包h的領(lǐng)導”和“權力清單”是描述中國央地關(guān)系的兩大核心要素。
關(guān)鍵詞：央地關(guān)系；單一制；聯(lián)邦制；黨的領(lǐng)導；權力清單
中圖分類(lèi)號：D63文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2015）05-0094-08
一、從制度主義到行為主義：我國央地關(guān)系解釋的話(huà)語(yǔ)變遷
對同樣的研究對象，應用不同的研究方法，可能得出不同的結論。對于國家權力結構這個(gè)高度復雜、高度抽象的事物的見(jiàn)解，就受到方法論的深刻影響。
（一）制度主義：典型的單一制？
制度主義方法是分析央地關(guān)系的常用方法之一。其主要特征如下：關(guān)注法律的明文規定以及治理中法律的核心地位；認為結構決定行為，即人們可以根據制度預測行為；注重成文法分析；習慣做制度間整體性的比較；關(guān)注當前制度的歷史根據；帶有較明顯的規范和價(jià)值意味。①
以制度主義視角觀(guān)察中國央地關(guān)系，往往得出“中國是典型的單一制國家”的結論。目前我國比較權威的憲法學(xué)教材是這樣定義單一制特征的：全國只有一個(gè)統一的立法機關(guān)、統一的中央政府、統一的司法機關(guān)和統一的憲法法制系統；中央和地方關(guān)系是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，地方權力來(lái)源于中央授予，中央權力則根據主權原則固有，地方?jīng)]有脫離中央的權力；對外關(guān)系上，單一制國家是獨立的、統一的國際法主題，公民具有統一國籍。②由是觀(guān)之，我國央地關(guān)系確實(shí)非常符合單一制的標準。
從文本來(lái)看，雖然憲法沒(méi)有明文規定我國是單一制國家，但很多憲法條款均支持單一制國家結構。如憲法序言規定：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家”；憲法第3條第4款規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”；第67條第8款規定：“全國人大常委會(huì )有權撤銷(xiāo)省、自治區、直轄市國家權力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議”；第110條第2款規定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統一領(lǐng)導下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院”，等等。這些憲法條文顯示，我國的縱向權力配置具有較高的中央集權屬性，地方政府處于中央的統一領(lǐng)導之下，全國人民代表大會(huì )有權撤銷(xiāo)地方權力機關(guān)的法規和決議。人們有理由據此認為我國的國家結構形式是單一制。
但同時(shí)，我國又存在區域結構多樣化的特征。首先，存在香港和澳門(mén)兩個(gè)特別行政區?！痘痉ā芬幎讼愀酆桶拈T(mén)特區屬于中華人民共和國不可分離的一部分，特區是中華人民共和國享有高度自治權的地方行政區域，直轄于中央人民政府。這可以看出，特區不具有所謂聯(lián)邦單位的法律地位，特區的權力完全來(lái)自中央授予。但《基本法》賦予了特區高度的自主權力。特區不僅可以適用特殊的經(jīng)濟制度，使用特殊的語(yǔ)言和旗幟，還享有高度的行政管理權、立法權、對外交往權、征稅權、獨立的司法權和終審權等，其自治權力的范圍和深度并不亞于典型聯(lián)邦制下成員單位所享有的權力。特區的存在至少使我國單一制結構增添了這個(gè)概念原意范圍之外的很多新的因素。田恒國：《論“一國兩制”條件下中央與特別行政區政治體制的關(guān)系》，2002年中央黨校博士論文。其次，我國還有自治程度相當高的民族區域自治制度。比如民族自治地方享有根據地方實(shí)際情況制定自治條例和單行條例的權力，享有管理地方財政、地方經(jīng)濟事務(wù)和科教文衛體事務(wù)的自治權等。第三，即便不考慮特區和民族自治區的特殊性，普通行政區域的構架也可以進(jìn)行一些非單一制的解釋。比如，我國憲法規定，地方各級國家權力機關(guān)即地方各級人大由下一級人大選舉或選民直接選舉產(chǎn)生，地方各級行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)都由本級人大選舉產(chǎn)生，對它負責，受它監督。這說(shuō)明地方人大是獨立的權力主體，其權力來(lái)自人民的直接授予。張千帆據此提出，“憲法未必堅持單一的人民主權觀(guān)”，主權屬于分散在各地和各民族的人民，主權的行使則由中央和地方人大分享。張千帆：《主權與分權——中央與地方關(guān)系的基本理論》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》，2011年第2期。加之工作機制方面的限制，全國人大只能制定國家基本法律，而大量的立法實(shí)際上由地方制定，人們發(fā)現地方實(shí)際上享有遠遠超過(guò)憲法規范層面的廣泛權力。
因此，即使單純進(jìn)行法律文本分析，我們也會(huì )發(fā)現，簡(jiǎn)單用“單一制”或“聯(lián)邦制”無(wú)法很好地說(shuō)明中國央地關(guān)系的形態(tài)。中國雖然有著(zhù)單一制的強烈特征，但依然有許多“例外”存在。
（二）行為主義：事實(shí)上的聯(lián)邦制？
而從規范層面進(jìn)入到實(shí)踐層面時(shí)，我們會(huì )發(fā)現更多與“單一制”特征不符的內容。學(xué)術(shù)界在解釋1978年以來(lái)中國經(jīng)濟發(fā)展“奇跡”時(shí)，行為主義方法得到大量應用。同制度主義關(guān)注結構和規范不同，行為主義方法直接關(guān)注行動(dòng)者——中央和地方政府的行動(dòng)。其根本假設是理性選擇理論，即行動(dòng)者總是傾向于使自身利益最大化，并運用經(jīng)驗材料對其假設進(jìn)行科學(xué)的論證，其目的“是用已觀(guān)察到的和可能觀(guān)察到的人的行為來(lái)闡明一切政治現象”。朱德米：《當代西方政治科學(xué)最新進(jìn)展——行為主義、理性選擇理論和新制度主義》，《江西社會(huì )科學(xué)》，2004年第4期。在央地關(guān)系中，憲法法律規范可被認為是既定的制度框架，相當于“行動(dòng)者”的游戲規則，至于“行動(dòng)者”們具體如何開(kāi)展角逐，制度主義的研究往往是語(yǔ)焉不詳的。而行為主義則不同，它將目光始終牢牢盯住“行動(dòng)者”——中央政府和地方政府本身，并從經(jīng)驗上觀(guān)察它們到底是如何互動(dòng)的：是嚴格按照游戲規則“出牌”，還是采取一些心照不宣的共同行動(dòng)甚至自主行動(dòng)。
