總結經(jīng)驗。
在這些因素制約之中,只要不在法律上或政策上明文規定全體人大代表都必須專(zhuān)職化,同時(shí)又容許繼續試行(特別是容許基層試行)人大代表專(zhuān)職化,就會(huì )在一個(gè)相當長(cháng)的時(shí)期內形成“兼職代表為主,專(zhuān)職代表為輔”的雙軌制過(guò)渡局面,而不是突然出現全面專(zhuān)職化的急劇轉變。這其中的直接制約至少有二。一是兼職人大代表通常都是在自己的專(zhuān)職領(lǐng)域內事業(yè)有成的成功人士,他們通常很難放棄自己的職業(yè)、職務(wù)、事業(yè)而轉任專(zhuān)職代表。局長(cháng)不當局長(cháng)當專(zhuān)職代表,老板不做生意當專(zhuān)職代表,明星不當明星當專(zhuān)職代表,教授不當教授當專(zhuān)職代表……這種事情的概率顯然非常低。二是只要規定專(zhuān)職代表必須經(jīng)常性地密切聯(lián)系選民,而不是使專(zhuān)職代表官僚化,它就不會(huì )因為是一種舒適的肥缺而令人趨之若鶩。在這種制約中,實(shí)際只能有少量人大代表愿意轉任專(zhuān)職代表。人大代表專(zhuān)職化試驗已經(jīng)有將近10年時(shí)間了,現在也還是處在最初的萌芽的階段,就已清楚地表明了這一點(diǎn)。
所以,即使是對于專(zhuān)職化的遠景有憂(yōu)慮,也不必害怕當前的這點(diǎn)專(zhuān)職化萌芽。只要不明文規定全體人大代表都必須專(zhuān)職化,大局就不會(huì )變。
最后,更重要的是,我們應當像鄧小平對待“傻子瓜子”那樣對待今天的專(zhuān)職化試驗,而不是急于在法律上規定“代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作崗位”,急于中斷這種改革探索。我們現在特別應當重溫和遵循鄧小平的以下重要論述:
要“允許看,但要堅決地試?？磳α?搞一兩年對了,放開(kāi);錯了,糾正,關(guān)了就是了。關(guān),也可以快關(guān),也可以慢關(guān),也可以留一點(diǎn)尾巴。怕什么,堅持這種態(tài)度就不要緊,就不會(huì )犯大錯誤?？傊?社會(huì )主義要贏(yíng)得與資本主義相比較的優(yōu)勢,就必須大膽吸收和借鑒人類(lèi)社會(huì )創(chuàng )造的一切文明成果”。
五
否定代表專(zhuān)職化改革,是這一代表法修正草案的主要意圖。為此,該草案還增加了“代表在閉會(huì )期間的活動(dòng)以集體活動(dòng)為主,以代表小組活動(dòng)為基本形式”這一條款。人大代表專(zhuān)職化后,其在閉會(huì )期間的活動(dòng)自然就會(huì )以個(gè)人活動(dòng)為主,所以這一條款顯然也是針對代表專(zhuān)職化而來(lái)的。
我認為,這一條款也是錯誤的。
因為,第一,判斷代表在閉會(huì )期間的活動(dòng)究竟是以集體活動(dòng)為主好還是以個(gè)人活動(dòng)為主好,應當有一個(gè)標準。有標準才能有論證。從根本上來(lái)說(shuō),這個(gè)標準只能是是否有利于人大代表充分發(fā)揮作用。再稍為具體點(diǎn),則就是是否有利于人大代表行使權利、履行義務(wù)。事實(shí)證明,代表小組的活動(dòng)次數甚少、時(shí)間甚少、聯(lián)系選民甚少、實(shí)際收效甚少,根本無(wú)法與專(zhuān)職代表的個(gè)人履職活動(dòng)相比擬。所以說(shuō),代表以個(gè)人活動(dòng)為主無(wú)疑比以集體活動(dòng)為主要好得多,也更受選民的歡迎。這種更有利于代表充分發(fā)揮作用的活動(dòng)方式,理應受到鼓勵和支持,而不是以立法方式加以禁止。
第二,人大代表的權利是憲法權利,充分發(fā)揮人大代表的作用是憲法要求,規定“代表在閉會(huì )期間的活動(dòng)以集體活動(dòng)為主,以代表小組活動(dòng)為基本形式”則在實(shí)質(zhì)上是通過(guò)限制代表的活動(dòng)方式限制代表行使憲法權利的實(shí)踐范圍,嚴重剝奪代表的憲法權利,嚴重阻礙代表發(fā)揮作用,所以說(shuō),這是一項違憲條款,在政治上也是根本錯誤的。
第三,人大代表的權利本質(zhì)上不是個(gè)人權利,而是為眾多選民所賦予并代表眾多選民的集體權利。即使是代表在閉會(huì )期間的活動(dòng)主要是個(gè)人的履職活動(dòng),他所行使的也仍然是集體權利,而且是在從事代表與選民共同構成的公共事務(wù)。代表在閉會(huì )期間的活動(dòng)究竟是以集體活動(dòng)為主還是以個(gè)人活動(dòng)為主,這在實(shí)質(zhì)上只是活動(dòng)方式問(wèn)題,而不是活動(dòng)實(shí)質(zhì)問(wèn)題。以“集體活動(dòng)為主”暗示代表以個(gè)人履職活動(dòng)為主是脫離人大的個(gè)人活動(dòng),這在理論上顯然是錯誤的。以這種規定限制代表選擇活動(dòng)方式的權利,進(jìn)而限制代表發(fā)揮作用的時(shí)間、空間(包括社會(huì )空間)和條件,則在實(shí)質(zhì)上就是通過(guò)削減代表的憲法權利削減選民的憲法權利,因而在法律上和實(shí)踐上更是根本錯誤的。人大代表的法定領(lǐng)導實(shí)際只是選民。人大代表行使權利的基本活動(dòng)方式理應符合選民的集體需要和意志。事實(shí)證明,選民普遍歡迎人大代表以個(gè)人活動(dòng)方式履職。因此,不僅是人大常委會(huì ),而且全國人大也無(wú)權立法規定“代表在閉會(huì )期間的活動(dòng)以集體活動(dòng)為主”;只有全民公決才能解決這個(gè)問(wèn)題。
第四,“代表在閉會(huì )期間的活動(dòng)以集體活動(dòng)為主,以代表小組活動(dòng)為基本形式”的規定在人大代表的活動(dòng)范圍方面也嚴重地違反了人民代表大會(huì )制及其選舉制度。這種錯誤的集中表現就是代表小組成員的活動(dòng)范圍與代表選區范圍嚴重背離。如某鎮有市、縣、鎮三級人大代表98人,在鎮人大主任的組織下,把各級代表劃分成5個(gè)代表小組,以代表小組為閉會(huì )期間主要活動(dòng)形式,在該鎮范圍內從事活動(dòng)。這就暴露出了大問(wèn)題。以鎮級代表組成代表小組還說(shuō)得過(guò)去,由鎮人大把市、縣級代表組成在本鎮范圍內活動(dòng)的代表小組,則就不僅是鎮人大越權了,而且更是在閉會(huì )期間把市、縣級人大代表變成了鎮級人大代表——或者更確切地說(shuō),這就是大大地限制了上級人大代表的活動(dòng)范圍,使之不能代表更大范圍的選民履行自己的職責,實(shí)際等于更大范圍的選民失去了自己的當選代表。所以,從這個(gè)角度看,這個(gè)條款也是一個(gè)既違反了憲法、也違反了選舉法的錯誤條款。
第五,這個(gè)條款來(lái)源于一份文件,是該文件的主要精神,修正草案的說(shuō)明也表明,增加這個(gè)條款就是要把這個(gè)文件精神上升為法律規定。但憲法已經(jīng)明文規定,一切政黨和組織都必須在憲法和法律的范圍內活動(dòng)。因此,無(wú)論這個(gè)條款有著(zhù)怎樣的“文件根據”,只要它是違憲的,任何人、任何組織都無(wú)權把它寫(xiě)進(jìn)代表法。更進(jìn)一步說(shuō),有關(guān)方面本來(lái)就不應該在文件中寫(xiě)進(jìn)這種違憲的政策要求,更不應該試圖將這種違憲條款寫(xiě)進(jìn)代表法。
六
在代表專(zhuān)職化問(wèn)題上,還有一個(gè)“代表個(gè)人工作室”問(wèn)題。
首先,修正草案并不包含“代表不設個(gè)人工作室”的禁令,但草案與草案說(shuō)明相互矛盾。
修正草案提出,縣級以上的各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )的辦事機構和工作機構“是代表執行代表職務(wù)的集體服務(wù)機構”?！洞矸ㄐ拚?草案)的說(shuō)明》據此提出:“代表不設個(gè)人工作室”。但從前者并不能推出這個(gè)結論來(lái)。由于“代表個(gè)人工作室”不是代表執行代表職務(wù)的“集體服務(wù)機構”,所以這個(gè)關(guān)于“集體服務(wù)機構”規定對于否定“代表個(gè)人工作室”本來(lái)就是完全無(wú)效的。只有規定代表執行代表職務(wù)的服務(wù)機構“只能是集體服務(wù)機構”,才能否決“代表個(gè)人工作室”?？梢?jiàn),代表法修正草案并不包含“代表不設個(gè)人工作室”的禁令。有關(guān)說(shuō)明在邏輯上不成立。說(shuō)明者的邏輯思維不嚴密。這種立法實(shí)在太粗糙。
其次,立法禁止“代表個(gè)人工作室”沒(méi)道理。
我們可以相信,人大常委會(huì )確實(shí)是想以此條款否定“個(gè)人工作室”。所以,更根本的問(wèn)題實(shí)際是:設立“代表個(gè)人工作室”是否正確?
實(shí)際上,是否應當設立“代表個(gè)人工作室”的問(wèn)題只是是否應當實(shí)行代表專(zhuān)職化問(wèn)題的一個(gè)派生性問(wèn)題。如果禁止代表專(zhuān)職化,自然就會(huì )否定“個(gè)人工作室”。如果肯定代表專(zhuān)職化,則是否應當設立“代表個(gè)人工作室”就只是一個(gè)應以何種具體方式和制度保障代表履行職務(wù)的問(wèn)題,也就是一個(gè)可以探索和討論的技術(shù)性問(wèn)題,而不再是一個(gè)需要立法解決的原則性問(wèn)題了。
我們在前面已經(jīng)論證了人大代表專(zhuān)職化的必要性。只要不能否定這種必要性,則以立法禁止“代表個(gè)人工作室”就是毫無(wú)道理的。
七
最后,這個(gè)修正草案還包含了限制代表發(fā)言權、建議權、批評權、提案權的不良條款,這也是一個(gè)嚴重問(wèn)題。
如有新增條款規定:“代表發(fā)表意見(jiàn),應當圍繞議題,實(shí)事求是,簡(jiǎn)明扼要,遵守議事程序?！?/p>
又有修訂條款規定:代表提出的“建議、批評和意見(jiàn)應當明確具體,注重反映實(shí)際情況和問(wèn)題,提出改進(jìn)工作的具體意見(jiàn)?！?/p>
這里所隱含的限制代表言論自由的借口至少有四種。
一是“不具體”。代表的任何發(fā)言、建議、批評、提案都有可能以“不具體”為由被打斷或被否決。這是一種極大的和極危險的限制。具體與抽象的界線(xiàn)大多是相對的,這就給有關(guān)人士行使這種非法的(違憲的)否決權留下了極大的空間。更為根本的是,任何稍微宏觀(guān)的發(fā)言、建議、批評、提案等等都會(huì )具有某種程度的概括性、抽象性。規定人大代表的發(fā)言、建議、批評、提案只能是具體的,不能具有某種程度的概括性、抽象性,這本身就是對于代表權利的踐踏,是嚴重違背和破壞人民代表大會(huì )制的錯誤規定。
二是“不實(shí)事求是”。代表的任何發(fā)言、建議、批評、提案都有可能以“不實(shí)事求是”為由被打斷或被否決。而在這種過(guò)程中,執行這種否決權的人士就成了判斷是否實(shí)事求是的裁判官,即成為檢驗真理的標準。一旦這種條款被通過(guò),它就會(huì )成為自封為“真理的化身”的人士任意削減人大代表的言論自由權的尚方寶劍,人大的民主化進(jìn)程就會(huì )出現新的嚴重倒退。
三是“不簡(jiǎn)明扼要”。這又是一個(gè)賦予有關(guān)人士頗大自由裁量權的模糊條款?！安缓?jiǎn)明扼要”,這也是有關(guān)人士可以用來(lái)任意削減人大代表的言論自由權的一種尚方寶劍。
四是“缺乏改進(jìn)工作的具體意見(jiàn)”?！皯斕岢龈倪M(jìn)工作的具體意見(jiàn)”,是不是有某種程度的概括性、抽象性的建設性意見(jiàn)就要拒之門(mén)外了?是不是如果代表反映事實(shí)、提出批評的言論之后不跟上一個(gè)“改進(jìn)工作的具體意見(jiàn)”就要被排斥、被否決了?所以這種條款實(shí)際也是有關(guān)人士可以用來(lái)任意削減人大代表的言論自由權的一種尚方寶劍。
上述這些要求,即使是作為工作要求,也是有些是合理的,有些是不合理的。而將其上升為法律規范,則就完全不合理了。作為法律規范,它們的實(shí)質(zhì)就是限制人大代表的言論自由權。
總之,目前這個(gè)代表法修正草案的基調實(shí)際就是限制人大代表的權利,盡可能地阻止人大代表發(fā)揮作用,阻止基層人大代表專(zhuān)職化改革,力圖鞏固和強化“權力過(guò)分集中、民主太少”的蘇聯(lián)模式的人大體制,給人的感覺(jué)就是不想走發(fā)展社會(huì )主義民主政治的正確道路了,不想搞以實(shí)現“黨的領(lǐng)導、人民當家做主、依法治國有機統一”為目標的政治體制改革了。(責任編輯徐慶全)
