[摘要] 旅游產(chǎn)業(yè)由于政策推動(dòng)及內部旅游需求增加而成長(cháng)快速,從而提供了大量的就業(yè)機會(huì ),因此人力資源培養的問(wèn)題也迫在眉睫。本研究以臺灣地區為例,檢視臺灣當局旅游發(fā)展政策的轉變及其對旅游人力資源發(fā)展的影響。研究顯示:(1)臺灣旅游政策已從20世紀50年代的政治教化轉為經(jīng)濟功能、勞動(dòng)力再生產(chǎn)及產(chǎn)業(yè)升級為取向;(2)臺灣旅游產(chǎn)業(yè)的人力資本培養是20世紀90年代以后才逐漸成形,以市場(chǎng)規范和國際服務(wù)品質(zhì)為主要考量。建議未來(lái)臺灣的旅游人力資本發(fā)展策略不應只局限于高品質(zhì)的旅游人力培育,而應重視輔導一級產(chǎn)業(yè)人員轉型及對小型企業(yè)的扶植。
[關(guān)鍵詞] 旅游人力資源 政策 臺灣
1.概論
服務(wù)業(yè)的發(fā)展為社會(huì )發(fā)展的重要指標。社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展程度越高,服務(wù)業(yè)的就業(yè)人口與產(chǎn)值的比重愈大。根據臺灣“行政院主計處”的統計,目前服務(wù)業(yè)就業(yè)人數不僅占臺灣就業(yè)人口的近七成,且對于10年來(lái)臺灣經(jīng)濟成長(cháng)率的貢獻亦遠高于農業(yè)和工業(yè)?，F今受經(jīng)濟不景氣影響,2004年整體經(jīng)濟呈衰退局面,唯有服務(wù)業(yè)仍維持正成長(cháng)的水準。世界旅游組織(World TourismOrganization,WTO)指出,“旅游”已成為許多國家賺取外匯的主要來(lái)源,在全球各國的外匯收入中約有超過(guò)6%來(lái)自旅游收益。1975—2000年間,世界旅游產(chǎn)業(yè)一直呈現穩定成長(cháng)趨勢,平均年成長(cháng)率為4.6%。世界旅游理事會(huì )(World Travel& Tourism Council)在針對旅游產(chǎn)業(yè)對世界經(jīng)濟貢獻度所做的統計及預估中,利用旅游衛星賬戶(hù)系統更進(jìn)一步估算出,在2005年全球旅游經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)將達62000億美元,產(chǎn)業(yè)規模占全球GDP的10.6%,旅游產(chǎn)業(yè)提供超過(guò)2.21億個(gè)工作職位,占全球就業(yè)人口的8.3%。預估2015年全球旅游產(chǎn)業(yè)的規模將超過(guò)10萬(wàn)億美元,旅游就業(yè)人口達2.70億人。由此可見(jiàn),旅游產(chǎn)業(yè)在全球經(jīng)濟發(fā)展的過(guò)程中將扮演著(zhù)重要的角色。
除了上述可計算的旅游收益外,旅游產(chǎn)業(yè)中有許多活動(dòng)(如導游、銷(xiāo)售紀念品)以及收入(如小費),屬于關(guān)聯(lián)經(jīng)濟效益,很難反映在統計數字中。據世界銀行統計,臺灣1990—1999年間,關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(臺灣稱(chēng)地下經(jīng)濟)附加價(jià)值占GDPl6.5%,平均每年達1兆(1萬(wàn)億)臺幣(約310億美元)以上,說(shuō)明每年的地下經(jīng)濟收益相當可觀(guān)。對于旅游產(chǎn)業(yè)而言,隱身于地下經(jīng)濟的人力及其所產(chǎn)生收益亦占有相當的比例。這些數據說(shuō)明旅游及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)對于臺灣經(jīng)濟的重要性,同時(shí)也說(shuō)明了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的效益可觀(guān)。相應地,同樣有許多旅游業(yè)人力隱藏于相關(guān)產(chǎn)業(yè)中,例如夜市、攤販等。
旅游業(yè)的人力資源關(guān)系旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。本文將通過(guò)網(wǎng)絡(luò )搜索和其他數據收集方法收集二手數據,對臺灣地區旅游產(chǎn)業(yè)政策變化中的人力資源政策變化和旅游產(chǎn)業(yè)的人才培訓等方面加以討論。
2. 人力資本概念
人力資源管理早期多稱(chēng)為人事管理(personnel management)或人力管理(manpower management),為企業(yè)六大功能之一,其主要責任在于依據組織成長(cháng)與發(fā)展的需要,適時(shí)提供有質(zhì)量保證的人力,以支持組織中的各項作業(yè),進(jìn)而達成組織的使命與目標。企業(yè)人事管理的發(fā)展源自18世紀后期的工業(yè)革命期間,由于生產(chǎn)方式的改變,大量員工涌入工廠(chǎng)中,產(chǎn)生了管理上的問(wèn)題,例如人員的招募、甄選、出勤管理、薪資核算和人事數據的維護等,早期的人事管理內容大多即以這些例行性行政事務(wù)為主。但由于工廠(chǎng)人數漸多,企業(yè)主不再能親身掌握處理所有的人事工作,才有專(zhuān)業(yè)人事部門(mén)的成立。20世紀50年代至60年代間經(jīng)濟的高度成長(cháng)使百業(yè)興盛,也造成了就業(yè)市場(chǎng)勞動(dòng)力供給的相對不足,人力規劃(manpower planning)的觀(guān)念開(kāi)始進(jìn)入企業(yè)界,希望透過(guò)對組織人力需求作先期的預測與規劃,進(jìn)而以各種手段確保所需人力的適當獲得與維持。隨著(zhù)女權運動(dòng)的興起,manpower這個(gè)被視為帶有性別歧視的字眼也被中性的human resource取代,“人力資源”也彰顯了人為組織中最有價(jià)值的資源。
乘著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展的浪潮,企業(yè)規模不斷擴充,組織迅速膨脹的結果造成了管理人才的嚴重缺乏,企業(yè)開(kāi)始重視人力資源的獲得、培育與發(fā)展,并試圖以更具競爭力的薪資、福利以及工作環(huán)境吸引企業(yè)所期望的人才進(jìn)入企業(yè),并以員工在組織中發(fā)展的展望與承諾,留住有發(fā)展潛力的員工,而人力資源規劃與員工生涯發(fā)展管理即形成了人力資源管理的兩大特色。經(jīng)過(guò)20世紀70年代兩次能源危機造成世界性的經(jīng)濟衰退,20世紀80年代企業(yè)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境發(fā)生了空前的變化。其中,影響人力資源管理最深的有兩個(gè)趨勢,一是高科技產(chǎn)業(yè)的高度發(fā)展,一是后工業(yè)時(shí)代服務(wù)業(yè)的興起,在高科技產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)中,企業(yè)的核心競爭力在于人才的素質(zhì),高水平人力的獲得和維持成為企業(yè)獲取競爭優(yōu)勢的重要武器,人力資源管理開(kāi)始扮演策略性的角色。即使在一般企業(yè)中,人的重要性也再度受到重視,進(jìn)入了所謂策略性人力資源管理(strategic human resource management)均時(shí)代。
綜合以上所述,茲將人力資源管理觀(guān)念的演進(jìn)整理。
20世紀60年代以來(lái),發(fā)展中國家和地區為促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展與成長(cháng),普遍推行人力資源政策。由于人力資本理論的興起,使世人了解“人力資本形成”比“物質(zhì)資本形成”對于經(jīng)濟成長(cháng)更為重要,而人力資源的品質(zhì)又比人力資源的“數量”對于生產(chǎn)力提升更具影響。由于人力資源的品質(zhì)取決于社會(huì )的教育及訓練體系的運作,因此,許多發(fā)展中國家和地區相當重視由政府所主導的“人力資源政策”的規劃與執行。以臺灣地區的人力資源政策發(fā)展而言,臺灣地區的人力資源政策在初期是配合經(jīng)濟發(fā)展所需,側重人力規劃的工作,尤其是利用教育體系培養提供各期經(jīng)建計劃所需的人力資源。在20世紀60年代后確認,人力資源政策逐漸形成正式的組織和具體的方案,而被納入各期經(jīng)建計劃中。臺灣地區歷年來(lái)人力資源政策中,以旅游業(yè)發(fā)展歷程而言,為落實(shí)“行政院”推行的2008年游客倍增計劃,目前臺灣地區旅游從事人員培養重心偏向于以提升服務(wù)理念與品質(zhì)及推動(dòng)證照制度為主要目標。臺灣當局相關(guān)機構以及大量提升的旅游相關(guān)科系或教育訓練課程,為臺灣地區的旅游產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)人才養成制定更完善的規劃。
3. 臺灣旅游就業(yè)市場(chǎng)及人力需求
旅游是快速成長(cháng)的國際性產(chǎn)業(yè),對于解決就業(yè)有著(zhù)重要的貢獻。由于旅游產(chǎn)業(yè)包含多種活動(dòng),因而促成旅游相關(guān)工作的復雜性,因此,旅游產(chǎn)業(yè)的就業(yè)市場(chǎng)也就涵蓋了各式各樣的工作內容與類(lèi)別,且需要各種不同程度的技能。一般來(lái)說(shuō),旅游領(lǐng)域的五大產(chǎn)業(yè)包括旅行業(yè)(即旅行社業(yè))、旅館業(yè)、餐飲業(yè)、運輸業(yè)及旅游游樂(lè )業(yè)。旅行業(yè)是為旅客設計安排旅程、食宿,提供領(lǐng)隊人員、導游人員,代購代售交通客票、代辦出國簽證手續有關(guān)服務(wù)而收取報酬的營(yíng)利事業(yè)。在臺灣,旅館業(yè)包括國際旅游旅館、一般旅游旅館、一般旅館及家庭旅館等四大類(lèi),是對旅客提供住宿及相關(guān)服務(wù)的營(yíng)利事業(yè)。餐飲業(yè)是指飲食業(yè)中與旅游有關(guān)的部分,一般的飲食業(yè)范圍包括餐館業(yè)、快餐餐飲業(yè)、小吃店、飲料業(yè)、餐盒業(yè)及其他飲食業(yè)等。運輸業(yè)指從事水、陸、空客運運輸及有關(guān)旅游服務(wù)的行業(yè)。旅游游樂(lè )業(yè)是指經(jīng)主管機關(guān)核準經(jīng)營(yíng)旅游游樂(lè )設施的營(yíng)利事業(yè)。
大致來(lái)說(shuō),旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)是一項勞動(dòng)力密集型的服務(wù)業(yè),這些旅游產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員是整體游客體驗的重要環(huán)節,旅游產(chǎn)品的口碑有很大的比例是建立在服務(wù)人員與顧客間互動(dòng)過(guò)程中所帶給顧客的感受。而高品質(zhì)旅游產(chǎn)品與服務(wù)的提供,則有賴(lài)于高品質(zhì)的旅游人力。目前臺灣當局推動(dòng)臺灣旅游產(chǎn)業(yè)的首要任務(wù)即為實(shí)踐2008年游客倍增計劃。為促進(jìn)達到此計劃的目標,當局提供許多培訓機會(huì ),來(lái)提升旅游從業(yè)人員的理念與服務(wù)品質(zhì),以應對臺灣旅游產(chǎn)業(yè)未來(lái)的發(fā)展與挑戰。此外,當局亦逐漸推動(dòng)證照制度,借由證照考試的方式來(lái)培養更多具有專(zhuān)業(yè)知識的相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才,以提供旅客更高品質(zhì)的服務(wù)。
4. 旅游政策中人力資源的發(fā)展
旅游政策的擬訂,是當局在現存的限制條件與預判未來(lái)可能變化的情況下,為適應旅游需求與發(fā)展所提出的“指導綱領(lǐng)”。由于臺灣政治情勢的轉變、全球旅游事業(yè)發(fā)展趨勢、島內經(jīng)濟成長(cháng)及休閑時(shí)間使用形態(tài)轉化等影響,當局對休閑游憩的界定在每個(gè)階段均不同。臺灣對旅游游憩的定位,已從20世紀50年代的社會(huì )教化意義中加入賺取外匯、勞動(dòng)力再生產(chǎn)、休閑產(chǎn)業(yè)及服務(wù)業(yè)升級的功能。
4.1 以社會(huì )教化為目的(20世紀50年代)
20世紀50年代的旅游游憩政策,主要是以“寓教于樂(lè )”為主,即透過(guò)休閑活動(dòng)達到教化的目的。這個(gè)時(shí)期的旅游,在“勤有功,嬉無(wú)益”的儒家教誨及物資欠缺的條件下,被視為有錢(qián)有閑者的專(zhuān)利。1953年,蔣中正先生在“民生主義音樂(lè )兩篇補述”中,將國民旅游游憩列為臺灣重要政策項目,指出如何利用自由閑暇時(shí)間,不僅是重要的社會(huì )問(wèn)題,也是文化和政治問(wèn)題,呼吁國民旅游游憩活動(dòng)應含有國家的意識,賦予旅游游憩活動(dòng)倫理規范化,文化象征或發(fā)揚民族優(yōu)良文化精神等3項功能。 在政策推行上,除先后成立“臺灣省旅游事業(yè)委員會(huì )”、“旅游事業(yè)項目小組”等專(zhuān)責機構及實(shí)施“發(fā)展臺灣旅游事業(yè)三年計劃”外,并通過(guò)學(xué)校音樂(lè )教育、美術(shù)教育、體育教育及廣電傳播系統,推動(dòng)能“培養民族正氣、鼓舞戰斗精神、發(fā)揚蹈厲氣概、篤實(shí)光明風(fēng)度”的休閑活動(dòng),強調主流的休閑文化,而將民間的流行文化斥為商業(yè)低俗,加以壓抑。
4.2 以賺取外匯為目的(20世紀60年代)
20世紀60年代的旅游游憩政策,除延續著(zhù)上個(gè)階段的教化功能外,因受到國際發(fā)展旅游事業(yè)的影響,加入爭取外匯的目標。為了爭取國際旅游客及僑胞,除了將政府旅游部門(mén)機構加以擴編外,于1961年起將“旅游事業(yè)四年計劃”并入第3～5期的“經(jīng)濟建設四年計劃”外,也著(zhù)手進(jìn)行風(fēng)景名勝區的調查規劃和森林游樂(lè )區的開(kāi)發(fā)。
然而,雖然這個(gè)時(shí)期開(kāi)發(fā)活動(dòng)開(kāi)始興盛,但政府以戒嚴時(shí)期保障安全為由,分別制定“戒嚴期間臺灣地區山地管制辦法”、“戒嚴時(shí)期臺灣地區各機關(guān)及人民申請進(jìn)出海岸及重要軍事設施地區辦法”、“臺灣地區沿海海水浴場(chǎng)軍事管制辦法”,限制山地海岸使用活動(dòng),也限制了風(fēng)景最為優(yōu)美的山海地區的旅游游憩發(fā)展。
4.3 以勞動(dòng)力再生產(chǎn)為目的(20世紀70年代)
20世紀70年代臺灣受到外交挫敗的影響,旅游事業(yè)困頓不前。另一方面臺灣工業(yè)化過(guò)程納入新國際分工,島內休閑政策以鼓勵國民旅游作為勞動(dòng)力再生產(chǎn)的手段。但這個(gè)時(shí)期的重要措施,大多停留在各項土地使用管制計劃,真正大力發(fā)展旅游事業(yè)、進(jìn)行各項投資,是1978年大陸開(kāi)放旅游,導致來(lái)臺旅客、外匯收入成長(cháng)率停滯不前,臺灣旅游事業(yè)跌至谷底。
4.4 以休閑產(chǎn)業(yè)化為目的(20世紀80年代)
20世紀80年代初期,臺灣旅游發(fā)展仍未能突破70年代的困局,至80年代中期,臺灣旅游政策由推展時(shí)期邁向轉型期,各項重大投資紛紛投入,如國家公園的建設。政府解除戒嚴及放寬山地、海防及軍事管制區,也使臺灣地區的游憩空間大為增加。同時(shí)政府當局開(kāi)始強調多元化的休閑活動(dòng),如文化旅游、休閑農業(yè)。這個(gè)時(shí)期的“文化資產(chǎn)保存法”、“旅游資源開(kāi)發(fā)計劃”、“南部區域計劃”及第八期經(jīng)建計劃,都強調“保護自然景觀(guān)”與“開(kāi)發(fā)旅游資源”的依存關(guān)系。
4.5 以服務(wù)業(yè)升級為目的(20世紀90年代)
20世紀90年代臺灣旅游事業(yè)的發(fā)展,在行政事權不統一、社會(huì )環(huán)境急速惡化、簽證手續繁瑣、物價(jià)高漲、治安惡化及大陸旅游、出國旅游的強大競爭下,首度出現“零成長(cháng)”乃至“負成長(cháng)”的局面,衰退狀況更甚于70年代，從而使旅游局“爭取四百萬(wàn)游客不是夢(mèng)”的口號,面臨前所未有的挑戰。
與此同時(shí),臺灣經(jīng)濟發(fā)展正由以勞力密集型工業(yè)為主,步入以服務(wù)業(yè)為主,因此,休閑產(chǎn)業(yè)成為服務(wù)業(yè)升級的主要策略之一,資本密集的游憩開(kāi)發(fā)成下一階段政府輔導的重點(diǎn),同時(shí),“多功能休憩中心”已然成為各國營(yíng)事業(yè)“多元化經(jīng)營(yíng)”的重點(diǎn)方案。20世紀90年代的重要旅游政策有:①“經(jīng)建會(huì )”將“規劃建設休憩體系”納入六年“國家建設計劃”,并在“服務(wù)業(yè)發(fā)展推動(dòng)方案”中,將休閑服務(wù)業(yè)與工商服務(wù)、信息服務(wù)、工程顧問(wèn)、現代化商業(yè)、環(huán)境服務(wù)、醫療衛生同列為“重點(diǎn)發(fā)展服務(wù)業(yè)”,并指出文化資產(chǎn)與旅游事業(yè)結合,是未來(lái)旅游事業(yè)發(fā)展的目標。②“行政院”農委會(huì )為配合未來(lái)社會(huì )需求,提供高水平的森林游憩場(chǎng)所,規劃建設全島北、中、南、東四區域共21處森林游樂(lè )區。③“旅游局”策劃大型游憩區以滿(mǎn)足國人游憩需求,加強鼓勵興建旅館,鼓勵旅行業(yè)者著(zhù)重來(lái)臺旅客的招攬,籌建大型游樂(lè )區及運輸系統容量的協(xié)調等,爭取國際游客列為未來(lái)發(fā)展重點(diǎn)。
臺灣旅游產(chǎn)業(yè)的人力資本培養是由20世紀90年代以后才逐漸成形的,即從以服務(wù)業(yè)升級為目的制定旅游政策時(shí)才開(kāi)始加以考慮。雖于1980年所修正施行的發(fā)展旅游條例中已有對導游人員的規定,但對于整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)人員的管理制度則是一直到2001年法案修正后才較完整,不僅對導游人員有所規范,對領(lǐng)隊人員、專(zhuān)業(yè)導覽人員等皆有所管理。此外于2003年,當局更將導游、領(lǐng)隊人員納入國家考試,借以提升相關(guān)人員的素質(zhì),進(jìn)而保障游客國內外旅游的權益。對于旅游相關(guān)人員的技能檢定亦日趨成熟,如中西餐烹調、烘焙、調酒、餐旅服務(wù)等專(zhuān)業(yè)技術(shù)的考照制度,借以培訓更多專(zhuān)業(yè)人才。近年來(lái),因服務(wù)業(yè)分工越來(lái)越細的影響,各大專(zhuān)院校及高中職校皆紛紛成立旅游相關(guān)科系,而旅游相關(guān)業(yè)者也愿意對其員工進(jìn)行在職訓練,已不再認為投資在員工訓練上毫無(wú)商業(yè)利益。
目前,當局推動(dòng)臺灣旅游產(chǎn)業(yè)的首要任務(wù)即為2008年游客倍增計劃,因此,各業(yè)者均以提升員工的服務(wù)水準為目標,亦即提供游客更高品質(zhì)的旅游人力。抓住當局提供大量訓練的機會(huì ),并配合實(shí)務(wù)演練、案例解說(shuō)及經(jīng)驗交流等方式,來(lái)提升旅游從業(yè)人員的理念與服務(wù)品質(zhì)。
5. 結論與討論
臺灣的旅游產(chǎn)業(yè)提供了大量的就業(yè)機會(huì )。近年來(lái),臺灣整體經(jīng)濟呈衰退局面,唯有服務(wù)業(yè)仍維持正成長(cháng)的水準。因此,旅游產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟的重要性得以凸顯,人力資源培養的問(wèn)題也迫在眉睫。本研究探討了臺灣旅游人力資源政策轉變的過(guò)程,得出如下結論:
(1)臺灣當局對旅游游憩的定位,已從20世紀新視野、新觀(guān)念調整經(jīng)營(yíng)策略,以適應臺灣旅游產(chǎn)業(yè)未來(lái)的發(fā)展與挑戰。臺灣地區的旅游從業(yè)人員可透過(guò)參與教育訓練或是證照考試來(lái)提升其自身的素養,2004年臺灣地區為適應2008年游客倍增計劃所實(shí)施的各式訓練整理。20世紀50年代的社會(huì )教化意義中逐漸加入賺取外匯、勞動(dòng)力再生產(chǎn)、休閑產(chǎn)業(yè)及服務(wù)業(yè)升級的功能。
(2)臺灣旅游產(chǎn)業(yè)的人力資本培養是在20世紀90年代以后才逐漸成形的,即從以服務(wù)業(yè)升級為目的制定旅游政策時(shí)才開(kāi)始加以考慮的。臺灣當局推動(dòng)的2008年游客倍增計劃為臺灣旅游產(chǎn)業(yè)的人力發(fā)展創(chuàng )造了轉變的契機。各業(yè)者莫不以提升員工的服務(wù)水準為主要人力資源發(fā)展重心,其目標為加強企業(yè)本身的競爭力。同時(shí)當局亦提供大量訓練機會(huì )用以實(shí)現旅游人力資源的升級。臺灣地區的旅游從業(yè)人員的整體素質(zhì)已因教育訓練機會(huì )廣增及證照考試制度的施行而大幅度提升。
展望未來(lái),臺灣的旅游人力資本發(fā)展策略不應只局限于高品質(zhì)的旅游人力培育。相關(guān)產(chǎn)業(yè)人力的規范、輔導一級產(chǎn)業(yè)人員轉型及其旅游技能培養、小型企業(yè)的扶植皆是重要課題。未來(lái)需針對這些相關(guān)議題,研究對應的措施與政策,以落實(shí)旅游多重的經(jīng)濟效益來(lái)實(shí)現臺灣經(jīng)濟轉型。
