摘要：我國自2007年起全面實(shí)行農村最低生活保障制度，較好的解決了農村特困居民的溫飽問(wèn)題，保證了他們的基本生活需要。然而，當前農村低保制度依然存在著(zhù)諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題嚴重影響到我國農村低保制度的有效運行；因此，進(jìn)一步改進(jìn)和完善低保制度，加快農村救助制度建設的步伐，對于緩解貧困，縮小貧富差距，穩定社會(huì )，構建和諧社會(huì )具有任重道遠的意義。
關(guān)鍵詞：公平與效率 農村 最低生活保障制度
中圖分類(lèi)號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1007-3973（2012）010-126-02
農村最低生活保障制度是國家和社會(huì )對生活在最低生活保障線(xiàn)下的農村居民提供滿(mǎn)足最低生活需要的物質(zhì)幫助的一種社會(huì )救濟制度。我國是一個(gè)農業(yè)大國，農村居民人口占全國總人口的60%以上，而貧困人口主要集中在農村；解決農村的貧困問(wèn)題一直是我國政府和社會(huì )各界共同關(guān)注的問(wèn)題。2007年7月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在全國建立農村最低社會(huì )保障制度的通知》，要求將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍內，穩定、持久、有效地解決全國貧困人口的溫飽問(wèn)題；這標志著(zhù)我國開(kāi)始進(jìn)入全面推進(jìn)這一政策的新階段。但目前我國城鄉存在差異，農村最低生活保障制度的實(shí)施仍然處于起步階段，時(shí)刻面臨著(zhù)艱難的考驗，為切實(shí)解決農村長(cháng)期發(fā)展的后顧之憂(yōu)，有必要進(jìn)一步改進(jìn)和完善農村低保制度，這對于緩解貧困、改善民生、構建和諧社會(huì )都具有重大意義。
1 公平與效率并重是建立農村最低生活保障制度的價(jià)值基礎
1.1 堅持公平與效率并重原則
2010年3月10日，溫家寶同志在答記者問(wèn)說(shuō)：“社會(huì )公平正義，是社會(huì )穩定的基礎，公平正義比太陽(yáng)還要有光輝?！?/p>
社會(huì )公平對于社會(huì )穩定，發(fā)展和個(gè)人發(fā)展都具有重要意義，有了公平，社會(huì )才能為人的發(fā)展提供平等的權利和機會(huì )，每個(gè)社會(huì )成員的生存和發(fā)展才有保障；有了公平，個(gè)人才能通過(guò)誠實(shí)勞動(dòng)得到應該獲得的東西，滿(mǎn)足自己合理的期望，從而充分調動(dòng)個(gè)人的積極性。
效率和公平是發(fā)展社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟相輔相成，不可或缺的關(guān)系。效率優(yōu)先，兼顧公平。我們要在強調效率優(yōu)先的前提下，更加注重公平。這樣，整個(gè)社會(huì )才能各司其職、各盡所能、各得其所，共同推動(dòng)社會(huì )的持續發(fā)展。
1.2 公平與效率并重是社會(huì )主義新農村建設的核心任務(wù)
為了維護農民作為公民應當享有的生存權利的需要。我國憲法規定，中華人民共和國公民在年老、疾病和喪失勞動(dòng)能力的情況下，有權從國家和社會(huì )獲得物質(zhì)幫助。社會(huì )的目的就在于盡可能的給予自己國家的每個(gè)成員必要的福利，保證每個(gè)成員能夠滿(mǎn)足自己真正的需求；那么，我們就應當將公正，不偏不倚的原則運用在收入和生活的其他方面的分配上。建立農村最低生活保障制度必須秉著(zhù)公平和效用并重的原則，才能科學(xué)和全面的推進(jìn)小康社會(huì )的發(fā)展，這將成為新農村建設的核心任務(wù)。
2 現階段農村低保制度存在的問(wèn)題
2.1 對保障對象和保障標準界定不規范
農村最低保障對象的標準是那些家庭人年均收入在最低保障線(xiàn)之下的成員，但由于農民收入的特點(diǎn)復雜多變，很難科學(xué)確定。例如：農耕收入難以準確計算，受天氣影響的農作物價(jià)格變動(dòng)頻繁；農民經(jīng)常短期外出務(wù)工，數量難以統計，并且存在不穩定性；有些子女不贍養父母并與父母分開(kāi)生活，父母申請低保的情況；還有“關(guān)系戶(hù)，人情?！?，諸如此類(lèi)的情況都使得保障對象的選定十分困難，并且由于農村養老制度遠未普及，那些年老多病、喪失勞動(dòng)能力和經(jīng)濟來(lái)源的老年人口的生活、就醫、子女求學(xué)等方面的困難加大，而保障標準在一部分地區存在“一刀切”的情況，各地區農村發(fā)展情況不同，因此政策的落實(shí)很難。
2.2 資金籌集難度大，法律體系不健全
資金已經(jīng)成為制約農村保障事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。最低生活保障制度建設制度的最大制約障礙就是資金，最低生活保障資金由縣（市）和鄉兩級財政共同承擔，但由于中西部發(fā)展較落后地區財政困難，短時(shí)間內無(wú)法根本上改善，無(wú)力為農村“低?！北ＷC基本的需求。從目前實(shí)施的情況來(lái)看，主觀(guān)層面上，部分政府基層部門(mén)對農村低保工作的重要性認識不足，資金管理混亂，導致資金被擠占甚至挪用；客觀(guān)層面上，低保資金來(lái)源單一，目前完全依賴(lài)于財政投入，而且沒(méi)有相應的政策法規和必要的約束手段，因此國家的政策難以實(shí)施，農民得不到相應的補貼。再者，農村最低生活保障在法律的制定上嚴重滯后，至今沒(méi)有一部與農村社會(huì )保障有關(guān)的全國性法規，只是在相關(guān)的法律法規中提到了一些條款，法律不健全，可操作性也不強，這讓農村低保制度陷入了無(wú)法可依的尷尬境地。
2.3 低保層次低，范圍小，覆蓋面窄
現行救助標準存在的主要問(wèn)題：（1）標準制定不科學(xué)，北京市2011年城市“低?！奔彝ピ氯司鶚藴适?80元，而農村家庭月人均標準是300元；在目前物價(jià)上漲的狀況下，這樣的標準根本不能保障農村“低保戶(hù)”的基本生活，尤其是對那些常年多病臥床、殘疾、喪失勞動(dòng)能力，無(wú)依無(wú)靠的孤寡老人更是如此。（2）標準的規定基本上還是以個(gè)人為對象，很少考慮到家庭規模和家庭結構的問(wèn)題；例如，有些家庭本來(lái)不是低保對象，可由于突發(fā)事件導致家中勞動(dòng)人口減少，亦或徹底喪失勞動(dòng)能力的家庭，相關(guān)部門(mén)不能及時(shí)統計，這就導致本應接受低保的人群失去了權利。（3）區域發(fā)展不平衡，各地區低保標準差距較大；由于我國的現狀就是西部地區相對落后，貧困人口占全國人口的比例較大，因此，國家制定低保的標準并不適應各地區的具體情況，存在著(zhù)較大的差異。在農村，很多低保標準的設定基本上是針對特困戶(hù)的救助標準的基礎上，參照當地居民基本生活水平和財政支出能力制定的，比較普遍的情況就是“以錢(qián)定人”，這就導致了農村最低生活保障標準偏低的情況發(fā)生。
2.4 農民保障意識差
傳統的保障觀(guān)念與救助理念，阻礙著(zhù)農村最低生活保障制度的發(fā)展和實(shí)施。由于受傳統道義觀(guān)的影響，農民對低保制度認識不清，由于我國農村低保制度突出了國家和集體對被保障對象的給予和幫助，而被保障者自身沒(méi)有正確認識到責任和權利，導致了責、權。利三者的分離，使得農民養成了依賴(lài)國家和集體的心態(tài)，從而削弱了自身保障的意識。還有很大一部分農民對參保心存疑慮，擔心國家政策變動(dòng)，自己參保的錢(qián)沒(méi)有保障，怕今后存在“不保、不管”的情況發(fā)生，因此不愿意參保。
3 公平與效率并重原則下完善農村最低生活保障制度的對策
公平和效率并重是構建和諧社會(huì )的基石，建立健全農村社會(huì )保障制度是實(shí)現公平與效率并重的保證。
3.1 完善農村最低生活保障制度法律和法規建設
任何一種制度得以穩定、實(shí)施、規范的基礎和前提就是有完善的立法，農村最低生活保障制度也需要相應的法律保障，立法的完善已勢在必行。我國至今還沒(méi)有一部成熟的法律，為了保證農村最低生活保障制度的實(shí)施，急切需要制定一部《農村最低生活保障法》，在最低生活保障基本法中對農村最低生活保障的基本原則、“低?！钡谋Ｕ蠈ο蠛头秶?、申請審計程序、保障基金的籌集和管理、基層保障機構的設置、公民享有社會(huì )保障的程序、侵害公民社會(huì )保障權利行為的處置辦法等做出具體的規定，使農村最低生活保障制度真正有法可依。同時(shí)，還要抓緊制定與農村最低生活保障制度相配套的法律法規和實(shí)施細則，加強其穩定性，科學(xué)性和可操作性。各地區也應積極參照最低生活保障法制定適應本地區的規章制度，明確規定對保障對象在生活、醫療、教育等方面給予照顧的方式，并且規定對受捐助者的組織和個(gè)人的具體優(yōu)惠方式，這樣才能保證制度進(jìn)行的有效性和持續性。
3.2 建立多種籌集基金的機制，豐富和暢通渠道
社會(huì )保障資金是農村最低生活保障制度建設的核心問(wèn)題，資金的投入是建立農村最低生活保障體系的重要保證?？赏ㄟ^(guò)以下渠道解決：（1）中央和地方財政都適度地調整財政支出的結構，提高社會(huì )保證資金所占的比例，加大對農村最低生活保障資金的投入，相應的財政部門(mén)明確各自的投入責任和分配比例。（2）學(xué)習借鑒國外的經(jīng)驗，開(kāi)征社會(huì )保障稅，實(shí)行稅款專(zhuān)用，統籌社?；?，在完善現有的財政投入和支出的基礎上，充分運用稅收和財政支出的方式，將個(gè)人所得稅，娛樂(lè )稅，消費稅等的一定比例用于社會(huì )保障事業(yè)。（3）整合部門(mén)資源，當前，在農村社會(huì )保障領(lǐng)域，民政、衛生、計生、勞動(dòng)、扶貧等部門(mén)多頭管理，建立統一的農村社會(huì )保障管理機構，統一政策、規劃、管理，逐步提高社會(huì )保障資金的使用效率，提高基層政府部門(mén)的應變能力，從而使農村社會(huì )保障工作規范化，科學(xué)化，系統化。
3.3 實(shí)事求是，因地制宜，循序漸進(jìn)
目前農村全部建立最低生活保障體系尚存難度，這是一項龐大的系統工程，涉及方面廣，涉及人口多，不能一蹴而就。應從實(shí)際情況出發(fā)，處理好國家、集體、個(gè)人這三者之間的關(guān)系，要在國家的大力支持和協(xié)助下，依靠社會(huì )力量和社會(huì )各界組織的幫助來(lái)發(fā)展社會(huì )保障事業(yè)，提高農民的積極參與和責任意識。從長(cháng)遠目標看，我國最終要實(shí)現城鄉社會(huì )保障體系的統一，我們既要正視城鄉存在的差異和問(wèn)題，特別是對失地農民轉移到城鎮之后的社會(huì )保障關(guān)系如何向城鎮社會(huì )保障體系接軌的方式，還要處理好城鄉居民之間隱藏的矛盾，諸如養老、子女上學(xué)、看病等問(wèn)題。更要處理好物質(zhì)保障和服務(wù)保障之間的關(guān)系，既要做好物質(zhì)上的重要保障，滿(mǎn)足農民基本生活的需要，還要積極完善社會(huì )保障服務(wù)工作，建立一個(gè)覆蓋面廣，功能齊全，制度規范透明的農村社會(huì )保障信息服務(wù)網(wǎng)站，能讓老百姓隨時(shí)了解和監督。根據農村自身的特點(diǎn)和地域發(fā)展的情況，逐步推進(jìn)，走“漸進(jìn)式”的發(fā)展道路。
3.4 增強農民的保障意識，重視農民的主體性
突破思想障礙，統一思想認識，更新觀(guān)念，是建立和完善農村社會(huì )保障體系的前提，只有先從思想上改變對“低?！钡恼J識，才能從情感上接受。開(kāi)展農村最低生活保障工作要多順應農民的要求，爭取滿(mǎn)足多數人的心愿，尊重農民的感情，維護農民的權利，做事留有余地，以適應當地經(jīng)濟發(fā)展的水平，考慮農民心理上和物質(zhì)上的承受能力。充分重視農民在新型農村發(fā)展中的主體地位和重要作用，通過(guò)建立社區文化中心，創(chuàng )建社會(huì )保障服務(wù)網(wǎng)站，開(kāi)展宣傳教育活動(dòng)，逐步提高農民的思想認識、科學(xué)文化知識以及道德修養水平，幫助農民自己樹(shù)立主人公的使命感和集體榮譽(yù)感，使他們真正的融入到建設新型農村的事業(yè)中來(lái)。
作為一項具有中國特色的社會(huì )救助制度，農村最低生活保障制度對于農村貧困人口的保障和全國經(jīng)濟的發(fā)展都具有重大的意義，在對現行的制度進(jìn)行研究后，只有建立和完善農村社會(huì )最低保障體系，才能為公平和效率的有機統一奠定基礎；只有公平和效率并重，才能促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )的協(xié)調、健康發(fā)展，這是建設和諧社會(huì )的基石。
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