[摘 要] 二戰后，澳大利亞的學(xué)校管理經(jīng)歷了聯(lián)邦政府對學(xué)校管理的干預的加強、校本管理的出現和成熟、州級教育管理權力向學(xué)校的下移等一系列變化，取得了一定的效果，但也面臨著(zhù)尋找集權與分權平衡點(diǎn)、檢測校本管理對學(xué)生學(xué)習結果的改善程度、處理好公立學(xué)校與私立學(xué)校的關(guān)系、提高公立學(xué)校的教育質(zhì)量等亟需解決的問(wèn)題。澳大利亞學(xué)校管理改革的經(jīng)驗對我國有一定的借鑒意義。
[關(guān)鍵詞] 澳大利亞；學(xué)校管理；演變；啟示
[中圖分類(lèi)號] G511[文獻標識碼] A [文章編號] 1672-1128（2008）12-0027-04
一、澳大利亞學(xué)校管理制度的發(fā)展歷程
1.兩端力量的加強：聯(lián)邦政府干預的加強與社區、家長(cháng)對學(xué)校管理的參與（從二戰后到20世紀70年代）
首先，聯(lián)邦政府逐步通過(guò)提供更多的教育經(jīng)費和成立各種官方或半官方的教育組織或機構以加強對基礎教育的管理。根據1901年生效的澳大利亞的聯(lián)邦憲法，聯(lián)邦政府教育部只負責制定全澳教育的大政方針和宏觀(guān)規劃，教育管理的權力主要集中在州一級的教育管理機構，學(xué)校的自主權也較小。但是二戰后，這種狀況開(kāi)始發(fā)生變化：二戰初期，澳大利亞各州將主要的稅收權力上移至聯(lián)邦政府，因此，教育雖依然歸州政府管轄，但教育經(jīng)費卻由聯(lián)邦政府負責調撥，這次財政上的變化對日后的教育管理產(chǎn)生了深刻的影響。二戰后，澳大利亞迎來(lái)生育高峰，入學(xué)人數急劇上升，教育資源短缺，學(xué)校的設施、設備和師資都到了難以為繼的地步，教育發(fā)生了嚴重危機。面對這種情況，聯(lián)邦政府提供了大量的教育經(jīng)費，其提供的經(jīng)費在總開(kāi)支中的比重迅速增大，從1956-1957年度的2.6%上升到1976-1977年度的42.1%。如此一來(lái)，通過(guò)為中小學(xué)提供經(jīng)費，不但教育狀況得到了極大改觀(guān)，聯(lián)邦政府對基礎教育事業(yè)的影響與以往相比更是大大增強。此外，各種官方的或半官方的教育組織或機構的成立既為政府的調查研究提供了政策性指導意見(jiàn)，又協(xié)助政府落實(shí)各項政策方針，影響各級各類(lèi)學(xué)校的運作。如1973年成立的聯(lián)邦中小學(xué)委員會(huì )就具有通過(guò)教育經(jīng)費的分配來(lái)控制和監督各州貫徹和落實(shí)聯(lián)邦政府的基礎教育政策的作用，掌握著(zhù)較大的權力。
其次，隨著(zhù)校本管理模式的出現，家長(cháng)和社區作為參與學(xué)校管理的力量正式得到承認。1967年，以喬治·居里為領(lǐng)導的一個(gè)工作小組公布了一項研究報告，在澳大利亞第一次提出了“校本管理”（School-Based Management）的概念，建議在每所學(xué)校設立校本管理模式——學(xué)校董事會(huì )體制。1976年，首都直轄區的學(xué)校正式成立學(xué)校董事會(huì )。學(xué)校董事會(huì )由家長(cháng)、社區成員、教師、學(xué)生代表和校長(cháng)組成，其權力包括決定學(xué)校教育政策、學(xué)校經(jīng)費支出，對學(xué)校校舍、設施、儀器、資金和教職工的需求提出建議，發(fā)展學(xué)校和社區組織的關(guān)系，對中央管理機構關(guān)于學(xué)校事務(wù)方面提出建議等。校本管理的出現極大地推進(jìn)了中小學(xué)管理的民主化，調動(dòng)了社會(huì )各方面力量的支持并共同參與學(xué)校辦學(xué)，促進(jìn)了學(xué)校的教學(xué)改革，加強了學(xué)校和社區的聯(lián)系。此后，校本管理逐漸推廣到各州，并趨于成熟，已成為澳大利亞獨具特色且產(chǎn)生了良好效果的學(xué)校管理模式。
2.不成功的嘗試：州級教育管理權力向學(xué)校的下移（20世紀80年代）
戰后幾十年來(lái)，聯(lián)邦政府對教育的權限日益擴大，而且社區和家長(cháng)也以積極的行動(dòng)參與到學(xué)校管理中，但是教育行政管理的權力主要還是集中在州一級政府。這種管理體制在20世紀80年代遭到社會(huì )各界的普遍批評，因為它既不能使各州的教育體制之間相互協(xié)調，也不能發(fā)揮學(xué)校的辦學(xué)積極性，還不利于社會(huì )、家長(cháng)的共同參與。因此，從20世紀80年代開(kāi)始，澳大利亞的教育行政管理改革逐步展開(kāi)，主要表現為各州將集中于州政府的教育權限下放到學(xué)校的種種嘗試。
如1989年，新南威爾士州教育部改名為學(xué)校教育部，把對公立學(xué)校實(shí)行集中管理的等級制度結構變?yōu)橐詫W(xué)校為中心的分散管理，減少州教育部門(mén)對各個(gè)學(xué)校的管理。同年，新南威爾士州決定推出“以學(xué)校為中心的教育”改革計劃，把部分權力和責任交給學(xué)校。但這個(gè)計劃更多的體現在觀(guān)念的變化上，而不是實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)方面。因此，這次教育管理體制的調整并未達到預期效果，其結果不盡如人意。實(shí)行機構改革，下放教育管理權的本意是想擴大中小學(xué)的辦學(xué)自主權，讓教育部門(mén)抽出更多時(shí)間為學(xué)校提供更直接的服務(wù)，但在權力下放的過(guò)程中，忽視了對學(xué)區這一級的教學(xué)服務(wù)功能的改革，結果不但未能保證學(xué)校獲得更多的自主權，相反卻使教育行政機構更加臃腫，最終沒(méi)能達到為學(xué)校提供更加直接有效的服務(wù)的目的。
3.反思后學(xué)校管理權的真正下移：深度分權至學(xué)校層面（從20世紀90年代至今）
20世紀80年代末，各州的教育管理改革說(shuō)明：要想真正擴大中小學(xué)的辦學(xué)自主權，還必須精簡(jiǎn)州（區）教育部的行政機構，但同時(shí)增加各學(xué)區教育專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員的編制，充分發(fā)揮各學(xué)區對所管轄學(xué)校的教學(xué)服務(wù)功能。于是，新一輪州（區）教育管理部門(mén)的機構改革在澳大利亞全國再一次展開(kāi)，其中新南威爾士州的“深度分權”改革為各州提供了成功的改革范例。
1995年，新南威爾士州開(kāi)始對學(xué)區進(jìn)行一次全面徹底的“深度分權”改革，其改革的主要措施如下：第一，進(jìn)一步將管理結構扁平化。1995年，將原來(lái)處于中間層次的20個(gè)學(xué)區劃分為40個(gè)更小的學(xué)區，每個(gè)學(xué)區現在管轄的學(xué)校數大約為50多所。這樣一來(lái)，學(xué)區一級的管理力量大大加強，基層學(xué)校會(huì )得到更多的咨詢(xún)和服務(wù)機會(huì )，學(xué)校與政府管理部門(mén)的溝通也更為直接。第二，削減教育行政機構的編制數量。1993年，全州教育行政編制數是2468個(gè)，1996年減少到2224個(gè)。第三，為了加強教育行政部門(mén)為基層學(xué)校服務(wù)的功能，增加了教育顧問(wèn)和教學(xué)專(zhuān)家等專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的編制數。僅在1995-1996學(xué)年里，普通管理職位就減少了17%，高級管理職位減少了41%，而提供教學(xué)服務(wù)的官員數卻增加了32%。這可以確保增加對學(xué)校服務(wù)的數量，提高對學(xué)校服務(wù)的質(zhì)量。第四，學(xué)校參考州教育部制定的“優(yōu)先發(fā)展目標”自主確定本校的發(fā)展目標，并以學(xué)校自己確立的目標作為學(xué)校評價(jià)的標準。
新南威爾士通過(guò)面向學(xué)校的“深度分權”，較為徹底地解決了長(cháng)期以來(lái)教育行政機構龐大臃腫的問(wèn)題，提高了行政人員的辦事效率，而且大大減少了行政開(kāi)支，增強了學(xué)區這一級機構對學(xué)校的服務(wù)功能，同時(shí)給予了學(xué)校極大的自主權，其工作主動(dòng)性得到了大幅度提升。其他各州也采取各種措施以擴大學(xué)校的自主權，促進(jìn)其主動(dòng)發(fā)展。
二、學(xué)校管理中面臨的問(wèn)題與未來(lái)發(fā)展趨勢
1.“教育分權化”趨勢的繼續及對集權與分權的平衡
最初，澳大利亞的學(xué)校管理權力全部集中在州級教育管理部門(mén)，這樣的權力劃分有其優(yōu)點(diǎn)，卻束縛了學(xué)校的辦學(xué)積極性，導致學(xué)校的管理呆板、保守。其后，20世紀70年代出現的校本管理以及80年代開(kāi)始的轟轟烈烈的州級教育管理權向學(xué)校層面下移的教育行政改革，都可以看作是一種“教育分權化”的表現。然而，在學(xué)校自主權擴大，主動(dòng)性得到激發(fā)的同時(shí)，“由于學(xué)區和州教育行政機構不再像以前那樣‘發(fā)號施令’，學(xué)校突然發(fā)現‘路標’和‘向導’消失了，面前不再有人告訴你走東還是擇西。學(xué)校要發(fā)展，得自己制定遠景規劃，自己制定具有特色的年度優(yōu)先發(fā)展目標。學(xué)校要發(fā)展，光依靠經(jīng)常性經(jīng)費的撥款已經(jīng)不夠了，得尋找更多的財源。為此，就得思考、設計并向特定部門(mén)申請具有競爭性的項目?！雹陔S之而來(lái)的是校長(cháng)工作職能的變化，“為了與社區、家長(cháng)甚至還有畢業(yè)生用人單位建立起良好的合作伙伴關(guān)系，獲得更多物質(zhì)與非物質(zhì)的支持，校長(cháng)的精力就不得不更多地向校外分配”③，將傳統學(xué)校管理之中最核心的內容——教學(xué)管理托付給副校長(cháng)等其他管理者，而此事是對是錯，尚難定論。由此也可看出，“‘深度分權’帶給校長(cháng)的是更多的‘坐立不安’，帶給學(xué)校的是更激烈的競爭。而激烈的競爭會(huì )不會(huì )發(fā)展到過(guò)分的地步，或者說(shuō)這種競爭應不應該成為學(xué)校生活的主流”④，已經(jīng)成為人們關(guān)注的問(wèn)題。
分權是否只是有利而無(wú)害，分權應到達何種廣度和深度，即尋找對學(xué)校分權的合理程度是澳大利亞學(xué)校管理面臨的新問(wèn)題。正如一些研究者所說(shuō)的：“英、美、澳等西方工業(yè)國21世紀初的教育分權化議題，將主要集中在如何在教育集權與分權之間找到一種恰當的平衡或建立一種調適機制方面，而且要找到這樣的平衡和建立這樣的機制并非輕而易舉?！雹?/p>
2.以學(xué)生學(xué)習結果的改善作為衡量校本管理結果的標準
在澳大利亞，校本管理可以看作是教育分權化與多方面力量協(xié)同辦學(xué)的重要表現，到1995年，澳大利亞全國已有95%的中小學(xué)建立了學(xué)校董事會(huì )。
校本管理在澳大利亞的開(kāi)展帶來(lái)了學(xué)校管理的極大進(jìn)步，得到了家長(cháng)、社區的大力支持，它向前繼續發(fā)展的趨勢不會(huì )變，但是在校本管理關(guān)注的方面將會(huì )有變化。在校本管理的前期，人們對校本管理實(shí)施過(guò)程的關(guān)注甚于對校本管理實(shí)施結果的關(guān)注，隨著(zhù)校本管理的發(fā)展，人們逐漸意識到教育管理改革并不等同于教育管理進(jìn)步，只有當教育管理改革被證明給教育事業(yè)帶來(lái)了積極變化時(shí)，教育管理改革才能體現其進(jìn)步的意義。所以，從20世紀90年代后期開(kāi)始，人們越來(lái)越關(guān)注校本管理的實(shí)施是否帶來(lái)了學(xué)生學(xué)習結果的改善，并通過(guò)對學(xué)校改革與學(xué)生學(xué)習結果的聯(lián)系，提出了更為明確的要求。
3.公立學(xué)校在危機中
二戰后，澳大利亞政府對私立和公立學(xué)校開(kāi)始一視同仁，政府對私立學(xué)校的資助制度在二戰后逐漸確立，并以立法的形式予以保障。但是，到了21世紀初，由于種種原因，公立學(xué)校面臨著(zhù)很大的危機?！案鶕拇罄麃喗y計局1999年公布的對學(xué)校進(jìn)行調查的最新統計資料顯示，私立學(xué)校比公立學(xué)校更能吸引學(xué)生，前者差不多占了1/3的市場(chǎng)。私立學(xué)校學(xué)生注冊率比上年增加了2.1%，而公立學(xué)校只上升了0.4%。1998年間，公立學(xué)校因生源不足等原因關(guān)閉或合并了28所，私立學(xué)校反而增加了31所?！雹?/p>
這種狀況除了與私立學(xué)校比公立學(xué)校提供的教育服務(wù)質(zhì)量更高有關(guān)之外，與政府的政策也有很大關(guān)系。1996年，聯(lián)邦政府頒布中小學(xué)‘招生標準調整計劃’，根據這個(gè)計劃，聯(lián)邦政府下?lián)芙o公立學(xué)校的經(jīng)費是按在校學(xué)生人數給的。每當1名公立學(xué)校的學(xué)生轉往私立學(xué)校，聯(lián)邦政府就要削減1名學(xué)生的教育經(jīng)費撥款，同時(shí)要給私立學(xué)校一定的補助。實(shí)際上這是澳自由聯(lián)盟黨上臺以來(lái)節約政府開(kāi)支，以減少政府財政赤字的一個(gè)巧妙辦法。因為每當私立學(xué)校增加1名學(xué)生，政府就可以節省3500澳元。⑦ 根據2000年聯(lián)邦政府的預算來(lái)看，政府似乎對私立學(xué)校情有獨鐘，2001年聯(lián)邦政府撥給私立學(xué)校的經(jīng)費達到32億澳元。與此同時(shí)，公立學(xué)校2001年獲得撥款9億澳元，至2004年也只會(huì )增加到21億澳元。⑧ 私立學(xué)校除了政府的撥款外，還有其他更多的經(jīng)費來(lái)源。而公立學(xué)校幾乎全部依賴(lài)政府撥款，政府撥款的減少導致公立學(xué)校的經(jīng)費短缺，無(wú)法改善辦學(xué)條件，提高教學(xué)質(zhì)量。越來(lái)越多的家長(cháng)送孩子去私立學(xué)校就讀，而公立學(xué)校的聲譽(yù)越來(lái)越差，公立學(xué)校教職員工的積極性受到挫傷。因此，如何妥當處理公立學(xué)校與私立學(xué)校之間的關(guān)系，并提高公立學(xué)校教育質(zhì)量是澳大利亞政府亟需解決的問(wèn)題。
總而言之，澳大利亞教育管理權向學(xué)校層面下移的趨勢不會(huì )變，但人們將會(huì )更關(guān)注何種程度的分權最有利于學(xué)校的發(fā)展；校本管理仍會(huì )是澳大利亞學(xué)校管理的主要模式，但對校本管理實(shí)施的結果將成為關(guān)注的重點(diǎn)；而如何協(xié)調公立與私立學(xué)校的發(fā)展，加強對公立學(xué)校的支持是澳大利亞政府不可推脫的責任。
三、對我國學(xué)校管理的啟示
1.采取切實(shí)措施，推動(dòng)家長(cháng)與社區真正參與學(xué)校管理
澳大利亞在發(fā)展基礎教育事業(yè)時(shí)，積極調動(dòng)社會(huì )各方面的力量，形成了聯(lián)邦政府、州政府、地方政府、社會(huì )、學(xué)校、教師、學(xué)生、家長(cháng)、教會(huì )共同關(guān)心和支持教育的局面。如校本管理模式中對學(xué)校管理起決定作用的學(xué)校董事會(huì )就由校長(cháng)、家長(cháng)、學(xué)生、社區人士、教師等人員共同組成，家長(cháng)與社區的意愿在學(xué)校管理中得以體現，形成了學(xué)校系統內部與外部機構、組織、團體間的伙伴關(guān)系，使教育真正成為全社會(huì )的事情。在我國，家長(cháng)雖然關(guān)心子女所受的學(xué)校教育到底如何，但真正參與學(xué)校事務(wù)卻是少之又少。權利與責任是對等的，家長(cháng)和社區一旦擁有了對學(xué)校管理的發(fā)言權，也自然就承擔了相應的責任。我們可以借鑒澳大利亞的做法，采取適當措施，如發(fā)動(dòng)家長(cháng)為學(xué)校做義工，學(xué)校的某些決策參考家長(cháng)的意見(jiàn)等來(lái)調動(dòng)更多的社會(huì )力量關(guān)心和支持基礎教育。
2.將“個(gè)性、分權、內控、多元”作為當前教育管理改革的導向
澳大利亞校本管理和面向學(xué)校的分權的出現與它實(shí)行的以州政府為主的分權管理制度和家長(cháng)參與學(xué)校管理的歷史傳統密不可分。因此，結合我國的國情來(lái)看，校本管理模式的真正價(jià)值“不在于提供教育管理改革的具體模式，而是揭示了教育管理改革的導向，即個(gè)性、分權、內控、多元的教育管理改革導向。它強調現在的教育管理，在共性與個(gè)性，一元與多元，外控與內控、集權與分權的關(guān)系上，平衡點(diǎn)要向個(gè)性、多元、內控、分權偏移。并不是說(shuō)分權化的校本管理一定優(yōu)于集權化的傳統教育管理，其實(shí)兩者都有其優(yōu)勢的一面，而是要有能力找到集權與分權，外控與內控，一元與多元之間的恰當的動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)，目前這個(gè)平衡點(diǎn)要向多元、內控、分權方向偏移?！雹?/p>
3.管理結構進(jìn)一步扁平化，將教育行政部門(mén)的功能從以“管理”為主轉變到以“服務(wù)”為主
在經(jīng)歷了20世紀80年代的教育管理行政改革的失敗之后，澳大利亞各州政府意識到要想真正擴大中小學(xué)的辦學(xué)自主權，必須精簡(jiǎn)州龐大的行政機構，增加各學(xué)區教育專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員的編制，充分發(fā)揮各學(xué)區對所管轄學(xué)校的教學(xué)服務(wù)功能。所以才出現了各州面向學(xué)校的“深度分權”改革，精簡(jiǎn)州一級的教育行政人員編制總數，使管理組織結構扁平化，但同時(shí)增加教育專(zhuān)業(yè)人員的編制數，以增強對學(xué)校的教育服務(wù)功能。相信同樣的變化也是我國學(xué)校管理所需要的。
注釋
①②③④洪成文,郭文苛：《澳大利亞學(xué)校管理的“深度分權”》，《比較教育研究》，1999年第4期，第15-18頁(yè)
⑤馮大鳴：《英、美、澳教育管理前沿圖景》，北京:教育科學(xué)出版社2004年版，第144頁(yè)
⑥⑧中國駐悉尼總領(lǐng)事館教育組：《澳大利亞私立學(xué)校日趨火爆》，《世界教育信息》，2001年第5期，第28-29頁(yè)
⑦牛道生：《澳大利亞基礎教育》，廣州:廣東教育出版社2004年版，第141頁(yè)
⑨易希平：《校本管理未必是一朵結果實(shí)的花》，《上海教育科研》，2006年第2期，第26頁(yè)
（責任編輯 王永康）
