王玄瑋 李靜怡
摘 要：檢察官懲戒委員會(huì )制度已初步形成規則體系，發(fā)揮了一定的積極效果。然而在實(shí)踐中該制度尚未形成常態(tài)化運行模式，仍存在調查核實(shí)階段主體職責范圍不明、審議評議階段懲戒范圍存在爭議以及決定處理階段信息公開(kāi)不足等問(wèn)題。建議厘清司法責任與紀律責任、瑕疵責任等相關(guān)概念之間的界限，明確調查主體，細化懲戒范圍，促進(jìn)檢察官懲戒信息相對公開(kāi)，推動(dòng)此項制度進(jìn)一步完善，不斷提升檢察機關(guān)司法公信力。
關(guān)鍵詞：檢察官懲戒委員會(huì ) 司法責任制改革 檢察職責 辦案責任
檢察官懲戒委員會(huì )制度是完善司法責任認定和追究制度的重要一環(huán)，也是檢察機關(guān)司法責任制改革的重要成果。在實(shí)踐中，檢察官懲戒委員會(huì )制度已經(jīng)發(fā)揮了初步的積極作用，但其運行中也還存在一些需要進(jìn)一步完善之處。本文就檢察官懲戒委員會(huì )制度的運行狀況進(jìn)行分析，提出針對性的完善建議。
一、檢察官懲戒委員會(huì )制度概述
（一）制度沿革
建立檢察官懲戒委員會(huì )制度不僅是司法實(shí)務(wù)的需要，也是貫徹落實(shí)中央全面深化改革精神的必然要求。2014年12月，上海作為司法改革首批試點(diǎn)地區，率先設立法官、檢察官懲戒委員會(huì )，開(kāi)啟了檢察官懲戒委員會(huì )制度的實(shí)踐探索。2016年10月，最高法和最高檢聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《懲戒制度意見(jiàn)》），正式明確建立法官、檢察官懲戒委員會(huì )制度，并對懲戒委員會(huì )的指導思想、職責范圍、工作程序等作出規定?！稇徒渲贫纫庖?jiàn)》出臺后，各地在省、自治區、直轄市一級設立法官、檢察官懲戒委員會(huì )，并結合工作實(shí)際出臺了相應工作規則和懲戒辦法，落實(shí)懲戒委員會(huì )具體制度要求。
2019年4月23日，新修改的《檢察官法》正式寫(xiě)入了檢察官懲戒委員會(huì )制度，為建立健全這項制度提供了明確的法律依據。［1］同時(shí)，結合各省探索經(jīng)驗以及專(zhuān)家學(xué)者的完善建議，最高檢相繼出臺《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》《人民檢察院司法責任追究條例》《檢察官懲戒工作程序規定（試行）》等文件，進(jìn)一步明確檢察官懲戒委員會(huì )的職能定位、機構設置、職責范圍、工作程序等內容，一定程度上解決了實(shí)踐中普遍存在的各省檢察官懲戒委員會(huì )職能定位不一、機構設置不同、職責范圍不清、工作程序不明等問(wèn)題。
（二）取得的積極成效
檢察官懲戒委員會(huì )制度的完善為司法責任認定和追究機制的“去行政化”提供了重要制度保障，取得了一系列積極成效。
1.對檢察官履職監督更為全面、充分。該制度運行以來(lái)，對于違反檢察職責辦案檢察官的懲戒實(shí)效得到彰顯。例如，2020年河南省首例檢察官懲戒案中，涉事檢察官李某錯誤適用退回補充偵查的法律規定，造成辦案超期，并引發(fā)信訪(fǎng)問(wèn)題；
且李某在后期已經(jīng)意識到此問(wèn)題的情況下，為掩蓋自身錯誤，在該院檢委會(huì )研究此案時(shí)未如實(shí)匯報，導致該問(wèn)題未被及時(shí)發(fā)現和處理。河南省、洛陽(yáng)市兩級檢察院在調查后提請懲戒委員會(huì )審議，懲戒委員會(huì )作出了“李某某存在重大過(guò)失，應承擔相應司法責任”的審查意見(jiàn)，據此決定給予李某某警告處分。李某某表示接受處分決定，并作深刻檢查。通過(guò)此案的震懾警示，河南檢察機關(guān)2021年以來(lái)因程序違法被處理處分的檢察人員數量出現明顯下降。［2］
2.對檢察官履職的保障更加有力、規范。檢察官懲戒委員會(huì )制度對檢察官依法履職的保障功能在實(shí)踐中也得到體現。一方面，《司法責任追究條例》對檢察官懲戒委員會(huì )制度具體的懲戒事由進(jìn)行了規定，為檢察人員依法履職劃定了明確的“行為紅線(xiàn)”。［3］另一方面，該制度也賦予了涉事檢察官在審議過(guò)程中提出異議、申請聽(tīng)證以及舉證辯解的權利，保障檢察官依法履職。例如，2020年遼寧省全流程公開(kāi)18名法官檢察官懲戒案件中，涉事檢察官之一李某就在懲戒委員會(huì )審議時(shí)提出異議，懲戒委員會(huì )召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )充分聽(tīng)取異議檢察官的辯解和有關(guān)建議，并以事實(shí)為依據進(jìn)行票決裁定，最終作出了涉事檢察官“一般過(guò)失”的審議結論，保留了其員額檢察官身份。［4］懲戒委員會(huì )對懲戒事項的嚴格把關(guān)，增強了檢察官獨立辦案、依法履職的信心。
3.司法責任追究更加中立、客觀(guān)。堅持嚴肅追責和依法保護相結合是檢察官懲戒委員會(huì )制度的基本原則之一。雖然各地檢察官懲戒委員會(huì )的人員構成、委員總數、來(lái)源、任期等存在差異，但都遵循一個(gè)基本原則：委員從政治素質(zhì)高、專(zhuān)業(yè)能力強、職業(yè)操守好的人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專(zhuān)家、律師、檢察官和法官等專(zhuān)業(yè)人士中選任。其中，檢察官委員不少于半數。［5］外部監督力量的引入保證了檢察官懲戒委員會(huì )不會(huì )淪為檢察機關(guān)的“一言堂”，避免了對于檢察機關(guān)“自己監督自己”的質(zhì)疑，維護了懲戒委員會(huì )的中立性和客觀(guān)性，也進(jìn)一步提升了懲戒處理決定的公信力。
二、檢察官懲戒委員會(huì )制度運行的現狀分析
經(jīng)過(guò)近十年的探索，檢察官懲戒委員會(huì )制度的法律規范框架逐漸完善。然而，這項制度在實(shí)踐中尚未形成實(shí)質(zhì)化運行模式。比如，通過(guò)各種渠道檢索到的檢察官懲戒實(shí)例屈指可數?？梢哉f(shuō)，這項制度的運行基本上還停留在“樹(shù)典型”階段，尚未達到檢察官懲戒的常態(tài)化運行，離黨的二十大報告提出“強化對司法活動(dòng)的制約監督”的要求還有不小差距。究其原因，筆者認為主要有以下幾方面：
（一）調查核實(shí)階段：主體職責范圍交叉
“調查”是啟動(dòng)檢察官懲戒委員會(huì )運行的第一步。實(shí)踐中對懲戒委員會(huì )職能定位和職責范圍的模糊認識，導致這一制度“啟動(dòng)難”。2018年《監察法》出臺后，檢察官懲戒委員會(huì )與監察機關(guān)職責范圍交叉問(wèn)題進(jìn)一步凸顯。根據《檢察官法》第49條規定，檢察機關(guān)負責從專(zhuān)業(yè)角度審查認定檢察官是否存在違反檢察職責的行為，提出審查意見(jiàn)。而根據《監察法》第3條規定，監察委員會(huì )對所有行使公權力的公職人員進(jìn)行監察，調查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，對象范圍“全覆蓋”。從上述法條的規定來(lái)看，檢察官懲戒委員會(huì )制度與國家監察制度至少有兩方面需要相互理順。首先，調查主體有沖突。檢察官法明確檢察官懲戒事項由人民檢察院負責調查核實(shí)，而監察法要求職務(wù)違法行為由監察機關(guān)負責調查處理。其次，職責范圍相互重疊。檢察官懲戒委員會(huì )制度以“違反檢察職責”為其懲戒范圍，其目標群體為檢察官，而國家監察制度則以“職務(wù)違法和職務(wù)犯罪”為監察范圍，目標群體為公職人員。檢察官屬于國家公職人員的一種，其違反檢察職責的行為在多數情況下構成職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。因此，檢察官違反檢察職責行為到底是由誰(shuí)負責調查就產(chǎn)生了沖突。事實(shí)上，監察委員會(huì )制度與檢察官懲戒委員會(huì )制度之間相互重疊的職責范圍可能進(jìn)一步異化為吸收與被吸收的關(guān)系，導致檢察官懲戒制度被虛化，一定時(shí)期內處于制度空轉的狀態(tài)。2021年，最高人民檢察院對2018年以來(lái)改判糾正的246件刑事錯案啟動(dòng)追責，從嚴追責問(wèn)責511名檢察人員。［6］然而，通過(guò)檢察官懲戒委員會(huì )審議的案件卻屈指可數。
（二）審議評議階段：懲戒范圍存在爭議
隨著(zhù)司法責任制改革的進(jìn)行，檢察官辦案體制由原來(lái)的“三級審批制”發(fā)展為主訴檢察官辦案責任制，再到現在的司法責任制下的“獨任檢察官”和“檢察官辦案組”辦案制，檢察官獨立辦案地位進(jìn)一步提升。［7］同時(shí)，“捕訴一體”和“認罪認罰從寬”等新型辦案機制的運行使得檢察官自由裁量權加大，辦案權力更加集中。為了防止權利濫用、徇私枉法，流程監控、案后評查以及追責懲戒等監督制約手段在實(shí)踐中如“雨后春筍”般建立起來(lái)。不斷健全的檢察權運行監督制約體系雖然有利于檢察機關(guān)強化自我監督，但是相關(guān)規則還較為原則。例如，檢察官懲戒事由中“因重大過(guò)失導致案件錯誤并造成嚴重后果的”的“重大過(guò)失”沒(méi)有統一的認定標準。在司法責任追究的嚴格背景下，容易將檢察官主觀(guān)無(wú)過(guò)錯但案件辦理結果最終發(fā)生偏差情形納入追責范圍。有的情況下，甚至將辦案質(zhì)量瑕疵責任也納入懲戒范圍，對檢察官賦以過(guò)重的履職要求。2015年《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見(jiàn)》出臺后，時(shí)任最高檢司法改革領(lǐng)導小組負責人在接受采訪(fǎng)時(shí)指出：“檢察人員在事實(shí)認定、證據采信、法律適用、辦案程序、文書(shū)制作以及司法作風(fēng)等方面不符合法律和有關(guān)規定，但不影響案件結論的正確性和效力的，屬司法瑕疵，不宜作為司法責任予以追究；
司法責任的規定過(guò)于嚴苛不利于保護檢察官的辦案積極性和擔當精神?！保?］這些指導意見(jiàn)值得重視。
（三）決定處理階段：懲戒結果信息公開(kāi)不足
檢察官懲戒委員會(huì )制度的功能價(jià)值不僅在“懲”，更在“戒”。這個(gè)“戒”一方面是對違反檢察職責檢察官的“訓誡”，另一方面也是更為重要的作用在于讓其余檢察人員“引以為戒”。但懲戒實(shí)施后的信息公開(kāi)不到位，這是導致檢察官懲戒委員會(huì )制度“戒”的實(shí)效性不足的原因。檢察官懲戒委員會(huì )制度運行6年來(lái)，能夠公開(kāi)查詢(xún)到的懲戒案例較少。除前述引用的“河南首例檢察官懲戒案”和“遼寧省18名法官檢察官懲戒案”外，只有2022年江蘇省4名檢察官懲戒案［9］，數量屈指可數。就目前公開(kāi)的檢察官懲戒案來(lái)看，案件時(shí)間跨度大、公開(kāi)案例少，且對具體懲戒情形語(yǔ)焉不詳，無(wú)法切實(shí)發(fā)揮該制度對廣大檢察官的震懾和教育作用。
三、檢察官懲戒委員會(huì )制度的完善建議
黨的二十大報告指出，要全面準確落實(shí)司法責任制，加快建設公正高效權威的社會(huì )主義司法制度，為此要規范司法權力運行，強化對司法活動(dòng)的制約監督。這些論述，為進(jìn)一步完善檢察官懲戒委員會(huì )制度提出了更高要求。
（一）厘清檢察官司法責任和紀律責任，明確調查主體和范圍
實(shí)踐中將檢察官司法責任和紀律責任之間的交叉關(guān)系偏頗認定為包含與被包含關(guān)系，這是檢察官懲戒制度未能充分發(fā)揮作用的重要原因。司法責任是一種辦案責任?！芭c司法辦案無(wú)關(guān)的責任不屬于司法責任，即使是發(fā)生于司法辦案過(guò)程中，但只要與履行檢察職責沒(méi)有直接關(guān)系，也就不能稱(chēng)為司法責任”。［10］根據司法責任和紀律責任的交叉關(guān)系，可以將檢察官違法違紀行為區分為三種情形：第一，檢察官僅違反檢察職責而未違反紀律法律；
第二，檢察官僅違反紀律法律而未涉及違反檢察職責情形；
第三，檢察官既違反檢察職責又違反紀律法律。在前兩種情形下，均不涉及檢察官懲戒委員會(huì )制度與國家監察制度交叉的情況，分別按照各自制度進(jìn)行處理即可。檢察官違反檢察職責產(chǎn)生司法責任的，由檢察機關(guān)調查核實(shí)并根據檢察官懲戒委員會(huì )審議意見(jiàn)進(jìn)行處理；
檢察官違反廉潔規定產(chǎn)生紀律及法律責任的，由監察機關(guān)進(jìn)行調查處理。在雙涉情形下，鑒于檢察官懲戒委員會(huì )制度設立初衷是從專(zhuān)業(yè)角度審查認定檢察官是否存在違反檢察職責的行為，其職能不應被國家監察制度所吸收。因此，可以考慮將檢察官懲戒委員會(huì )的審議前置，即在檢察官既違反檢察職責又違反紀律法律責任的情形下，以監察機關(guān)為主負責調查，但對涉及違反檢察職責事項仍需經(jīng)由檢察官懲戒委員會(huì )審議，最終監察機關(guān)根據審議結論對檢察官違法違紀事項作出處理決定。如此，檢察官懲戒委員會(huì )作為“專(zhuān)業(yè)評議機構”［11］的職能才能得到最大限度的發(fā)揮。
（二）厘清辦案結果爭議與違法辦案責任，明確懲戒范圍
正常辦案結果爭議與違反職責辦案最主要的區別在于過(guò)錯要件。違法辦案責任不僅要求客觀(guān)上有辦案錯誤發(fā)生，更要求檢察官主觀(guān)上具有“故意”或“重大過(guò)失”等主觀(guān)過(guò)錯。通過(guò)過(guò)錯要件的有無(wú)，可以將司法責任與司法豁免情形區分開(kāi)來(lái)。從目前檢察官懲戒制度規定來(lái)看，僅有《司法責任追究條例》第十條對豁免情形作出規定。但是對實(shí)踐中發(fā)生的因法律法規規定不明確導致對案件定性、處理有不同理解的，對案件事實(shí)的認定存在爭議但根據證據規則能夠予以合理解釋的，以及司法瑕疵與司法責任邊界事項等相對豁免情形，目前缺乏具體適用指引，導致相對豁免情形適用難。為了確保案件結果爭議和司法瑕疵行為不受司法責任追究，切實(shí)保障檢察官依法履職、能動(dòng)履職，必須落實(shí)《司法責任追究條例》關(guān)于司法瑕疵不作為司法責任追究的規定，并進(jìn)一步細化檢察官懲戒制度關(guān)于相對豁免情形的規定，盡可能統一適用標準。同時(shí)，還要充分發(fā)揮涉事檢察官在懲戒聽(tīng)證程序中陳述申辯的功能價(jià)值。只要其能夠證明在相對豁免情形下已經(jīng)盡到了必要注意義務(wù)，排除了自身過(guò)錯，就應當予以免責。
（三）推動(dòng)構建全國檢察官懲戒信息平臺，促進(jìn)懲戒信息公開(kāi)
檢察官懲戒委員會(huì )制度運行實(shí)效不佳，懲戒信息公開(kāi)不足也是阻滯外部監督教育效能發(fā)揮的重要原因。當然，公開(kāi)檢察官懲戒案件存在透露當事檢察官個(gè)人信息、降低司法公信力等負面效應，相關(guān)單位選擇對檢察官懲戒案件語(yǔ)焉不詳也可以理解。但是避而不談無(wú)異于“因噎廢食”，將檢察官懲戒制度的一大重要功能弱化乃至虛化。筆者認為，可以通過(guò)在檢察系統內網(wǎng)中構建全國檢察官懲戒信息平臺，并對相關(guān)案件中檢察官個(gè)人信息進(jìn)行脫敏處理，實(shí)行懲戒信息相對公開(kāi)。公布相關(guān)懲戒案例，能夠清晰直觀(guān)地反映什么是會(huì )受到懲戒的違反檢察職責的行為，促使其他檢察官引以為戒、吸取教訓，在履職過(guò)程中避免發(fā)生同類(lèi)錯誤。同時(shí)，也能促進(jìn)各地檢察官懲戒委員會(huì )之間相互吸收行之有效的懲戒經(jīng)驗，進(jìn)一步提升自身運作效率，使懲戒制度真正做到既能“懲”又能“戒”。通過(guò)懲戒案例的公布，還能倒逼各地檢察機關(guān)積極落實(shí)科學(xué)、精簡(jiǎn)、高效、符合職業(yè)特點(diǎn)的檢察人員懲戒制度，防范外部干預，實(shí)現依法保障檢察官獨立公正行使檢察權的最終目的。
