公共財政支持城鄉融合的發(fā)展歷程與經(jīng)驗總結

林穎

摘要：本文圍繞城鄉發(fā)展不融合不協(xié)調這一個(gè)長(cháng)期存在的問(wèn)題。分析了中國致力于推進(jìn)城鄉融合發(fā)展經(jīng)歷了“城鄉兼顧—城鄉分治—城鄉互動(dòng)—城鄉統籌—城鄉融合”的發(fā)展過(guò)程，以及公共財政制度和政策的變遷針對城鄉發(fā)展轉型的適時(shí)調整，總結公共財政支持城鄉融合有益的經(jīng)驗在于以財政為國家治理的基礎處理好公平與效率的關(guān)系、發(fā)揮轉移支付的均衡功能、財政支持方式轉變體現“以人民為中心”理念等。

關(guān)鍵詞：公共財政 城鄉融合 發(fā)展歷程

中國致力于推進(jìn)城鄉融合發(fā)展，堅持協(xié)調與發(fā)展并重，正確處理發(fā)展中公平與效率、經(jīng)濟與社會(huì )民生、人與自然等重大關(guān)系，注重基礎建設、縮小城鄉差距，是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想的具體途徑。城鄉融合發(fā)展既能縮小城鄉間經(jīng)濟發(fā)展差距，也將同步縮小城鄉間人口發(fā)展差距，促進(jìn)中國經(jīng)濟社會(huì )行穩致遠。在適應經(jīng)濟社會(huì )轉型過(guò)程中，公共財政制度和政策的變遷針對城鄉發(fā)展轉型適時(shí)調整，體現了權責清晰、財力協(xié)調、地區平衡的要求，也通過(guò)農業(yè)稅改革、常住人口指標等體現了社會(huì )經(jīng)濟轉型中的“三農”問(wèn)題、農業(yè)轉移人口市民化等問(wèn)題。

一、公共財政支持城鄉融合發(fā)展的互動(dòng)歷程

新中國成立以來(lái)，中國推動(dòng)城鄉協(xié)調發(fā)展，經(jīng)歷了“城鄉兼顧—城鄉分治—城鄉互動(dòng)—城鄉統籌—城鄉融合”的不同發(fā)展階段，農村居民人均可支配收入從改革開(kāi)放至今增長(cháng)了約140倍。城鄉居民收入比自2008年至2021年連續14年下降。實(shí)現了歷史性飛躍，取得了輝煌的成就。

（一）以農補工，由城鄉兼顧向城鄉分治轉變（1949—1977年）

建國初期，中國堅持毛澤東提出的“城鄉兼顧”思想，工業(yè)與農業(yè)緊密聯(lián)系。但1957年開(kāi)始以人民公社化運動(dòng)為代表，城鄉關(guān)系開(kāi)始轉向為以農補工的政策取向，形成了城鄉分治的二元結構體制，城鄉不平衡發(fā)展的問(wèn)題越來(lái)越突出。

（二）財政在“取予”理念下調整，努力實(shí)現城鄉經(jīng)濟良性互動(dòng)。（1978—2001年）

黨的十一屆三中全會(huì )以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實(shí)施，極大地盤(pán)活和推動(dòng)了農村甚至整個(gè)國民經(jīng)濟的生產(chǎn)與發(fā)展。1994年財政開(kāi)始重視并加大農林牧漁業(yè)基本建設與新增固定資產(chǎn)投資，如1998年，中央財政發(fā)行特別建設國債，推動(dòng)了天然林保護工程和大型水利工程等重大建設項目的立項建設。為加快農業(yè)發(fā)展，國家對農業(yè)稅征收堅持“增產(chǎn)不增稅”的政策。農業(yè)稅稅負從1978年的4.4%下降到1993年的2.4%。這一時(shí)期城鄉經(jīng)濟都取得了飛速的發(fā)展，但城市發(fā)展的速度總體大大超過(guò)農村，城鄉的差距在改革開(kāi)放初期有所縮小，80年代中后期至90年代進(jìn)一步擴大。

（三）以農村稅費改革為代表，城鄉關(guān)系逐漸轉向統籌發(fā)展模式（2002-2011）

進(jìn)入21世紀初期，農業(yè)是國民經(jīng)濟中較為薄弱的部門(mén)，針對這一問(wèn)題，中國堅持科學(xué)發(fā)展觀(guān)，積極推進(jìn)戰略轉型，2001年出臺了《中國農村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》。黨的十六大提出要“統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展”，農村發(fā)展、農民增收是解決“三農”問(wèn)題、建設小康社會(huì )的重難點(diǎn)問(wèn)題。這一時(shí)期出臺的兩項重要的農村改革政策分別是國家提出新型城鎮化和取消農業(yè)稅。在公共財政投入方面，通過(guò)加大財政轉移支付支持農村民生和社會(huì )保障事業(yè)，通過(guò)加大基礎設施投資支持農村基礎建設，通過(guò)加大公共服務(wù)投入支持農民非農就業(yè)，通過(guò)農村扶貧開(kāi)發(fā)改善農民生活、解決農村貧困問(wèn)題。

（四）以農村社保納入財政保障為代表，進(jìn)入城鄉一體化和城鄉融合發(fā)展階段

2012年黨的十八大以來(lái)，以逐步將農村社會(huì )事業(yè)發(fā)展納入財政保障范圍為代表，這一階段以城鄉一體化和城鄉融合發(fā)展為主要特征。十八大會(huì )議提出，“城鄉發(fā)展一體化是解決‘三農問(wèn)題的根本途徑”，十九大會(huì )議首次提出鄉村振興戰略。城鎮化發(fā)展帶來(lái)土地出讓金的增長(cháng)，進(jìn)而支持農業(yè)農村發(fā)展。中國城鄉居民平均收入比從2012年的2.88，進(jìn)一步降低到2021年的2.5。

二、公共財政支持城鄉融合發(fā)展的經(jīng)驗總結

（一）以財政為國家治理基礎處理好公平與效率的關(guān)系

效率與公平是推進(jìn)城鄉融合發(fā)展過(guò)程中的一對矛盾問(wèn)題。中國推動(dòng)城鄉融合發(fā)展的過(guò)程中的政策戰略也不斷圍繞效率與公平的關(guān)系調整變化。我國1994年的分稅制改革因分稅分權激發(fā)地方政府的積極性，有效推動(dòng)了我國城鄉經(jīng)濟總量的快速提升，體現了效率原則。經(jīng)濟財政發(fā)展較快的省份所實(shí)現的稅收收入更多地向中央財政集中，中央財政以轉移支付制度均衡不同地區政府間的財力差別體現了“公平”原則，發(fā)揮了縮小城鄉差異和構建“城鄉一體”的新型市場(chǎng)經(jīng)濟格局的重要作用。近年來(lái)，財政加大支農資金整合力度，集中力量解決農村建設的重點(diǎn)突出問(wèn)題；
財政改革“新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育”等獎補辦法，發(fā)揮政策引導作用促進(jìn)轉變農業(yè)發(fā)展方式；
財政加大支農扶貧力度，著(zhù)力解決農村貧困人口問(wèn)題。中國在推動(dòng)城鄉協(xié)調發(fā)展過(guò)程中能夠越來(lái)越好地處理公平與效率的關(guān)系問(wèn)題，協(xié)調發(fā)展的成效也越來(lái)越顯著(zhù)。

（二）注重發(fā)揮轉移支付制度的均衡調控能力

中央對城鄉間財力差距宏觀(guān)調控能力大大增強，尤其為城鄉縮小人民生活水平差距、基本公共服務(wù)均等化、提高基礎設施通達程度等提供了財力保障。如：為增強基層政府提供公共服務(wù)的能力，2005年起實(shí)施了縣鄉“三獎一補”轉移支付，2010年起改為最低財力保障機制，2010年全面實(shí)行國家重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付。

（三）財政支持政策調整，堅持以人民為中心理念

推動(dòng)城鄉協(xié)調發(fā)展歸根結底是人民的事業(yè)，國家財政在促進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化方面的籌資中承擔了越來(lái)越多的責任，體現出“以人民為中心”的思路。國家針對農村人口市民化改革轉移支付制度辦法，財政逐步承擔起建立完善新型農村合作醫療制度和養老保險制度的責任，尤其是農村稅費改革和全面取消農業(yè)稅以后，農村基本公共服務(wù)主要由各級財政負擔。

三、未來(lái)展望

城鄉融合發(fā)展理念與改革精神完全是內在一致的，城鄉融合發(fā)展了，中國可持續發(fā)展就有了更合理的空間布局和利益格局。未來(lái)公共財政繼續堅持城鄉融合發(fā)展的互動(dòng)過(guò)程中，財政支持的制度機制、觀(guān)念策略的改革為城鄉融合發(fā)展創(chuàng )造條件，城鄉融合的發(fā)展推進(jìn)也為財政制度機制、觀(guān)念策略的改革定向把脈。

（一）長(cháng)期制約發(fā)展協(xié)調性的城鄉二元結構等問(wèn)題的解決，需要得到發(fā)展戰略與發(fā)展投入調整、發(fā)展條件改善的支持

由于長(cháng)期存在城鄉二元結構，中國城鄉差距依舊較大。需要健全城鄉發(fā)展一體化體制機制，引導工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，促進(jìn)城鄉要素平等交換、合理配置，促進(jìn)鄉村振興、城鄉融合、農業(yè)發(fā)展、農民增收。

（二）包括分配結構、社會(huì )結構等對實(shí)現共同富裕更深層次的制約因素，也應當得到充分重視，也應當被納入財政改革規劃的考量范疇中

推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力實(shí)現基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，加快農業(yè)轉移人口市民化。在黨的治國理政經(jīng)驗更加豐富、更趨成熟的背景下，城鄉融合發(fā)展必將駛入快車(chē)道，造福中國人民，在人類(lèi)發(fā)展史上譜寫(xiě)新的篇章。

（作者單位：中國財政科學(xué)研究院）

責任編輯：李麗君