海事管理機構強制清污費用索賠主體分析

冀文穎，廖星衡

(1.中國船舶油污損害理賠事務(wù)中心，上海 200082；
2.上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306)

海事領(lǐng)域所指清污一般是指對于船舶油污事故的預防及處置，而清污費用一般是由此產(chǎn)生的相關(guān)費用。有學(xué)者將清污費用總結為：“為了清除船舶溢出的油類(lèi)以及防止溢油或污染發(fā)生的措施所支出的費用，還包括清污和防污措施所造成的進(jìn)一步損害和損失?！盵1]強制清污是清污活動(dòng)的一種常見(jiàn)情況，一般是在責任方不能及時(shí)開(kāi)展清污或者不具備清污能力或者情況緊急需要立即清除油污情況下海事管理機構指令清污單位開(kāi)展清污工作。目前，相關(guān)法律法規對強制清污費用的概念沒(méi)有明確界定，致使實(shí)踐中海事管理機構強制清污費用索賠主體成為司法實(shí)務(wù)中較具爭議的問(wèn)題。

這里以“山宏12”輪溢油事故與“中恒9”輪溢油事故為例，來(lái)說(shuō)明司法實(shí)踐中認定強制清污費用索賠主體的不同觀(guān)點(diǎn)。2012年12月30日，內河小油船“山宏12”輪在長(cháng)江常熟段水域發(fā)生沉沒(méi)溢油事故后，上海海上搜救中心崇明分中心指揮夕陽(yáng)公司、晨揚公司開(kāi)展清污。事后，夕陽(yáng)公司、晨揚公司分別就產(chǎn)生的強制清污費用向污染責任方進(jìn)行索賠，向上海海事法院提起訴訟，后法院判決認為兩公司的民事訴訟主體適格(1)(2016)滬72民初66號、(2016)滬72民初67號判決書(shū)。。2016年7月13日，“中恒9”輪在長(cháng)江常熟段水域發(fā)生溢油事故后，晟敏公司接受上海海事局指令實(shí)施油污清除工作，事后向武漢海事法院起訴要求油污責任人賠償因清污產(chǎn)生的相關(guān)費用，一審法院武漢海事法院和二審法院湖北省高級人民法院均認為清污公司與油污責任人之間不存在民事法律關(guān)系，不符合民事立案條件，駁回了清污公司的訴訟請求(2)(2017)鄂72民初985號、(2018)鄂民終664號判決書(shū)。，與“山宏12”輪案的裁判截然相反。

上述兩案均為強制清污費用索賠案件，但在索賠主體問(wèn)題上判決卻呈現出截然不同的觀(guān)點(diǎn)。那么，在船舶發(fā)生污染事故者或者形成緊迫油污損害威脅的情況下，海事管理機構指令或者委托的清污單位開(kāi)展清污應急處置后，所產(chǎn)生的費用是基于何種法律關(guān)系性質(zhì)，應由誰(shuí)來(lái)作為索賠主體，是船舶油污損害賠償糾紛實(shí)務(wù)中充滿(mǎn)爭議的問(wèn)題，本研究將對此進(jìn)行分析探討。

本研究通過(guò)“中國裁判文書(shū)網(wǎng)”等平臺收集到14起關(guān)于強制清污的船舶油污損害賠償糾紛案例，共38份判決書(shū)，將其呈現出的3種司法實(shí)務(wù)觀(guān)點(diǎn)整理如下：

觀(guān)點(diǎn)1：強制清污費用賠償糾紛為民事糾紛，可由做出指令或者委托的海事管理機構者或者地方政府部門(mén)索賠(14份)。典型案例是“達飛佛羅里達”輪溢油事故，事故發(fā)生后，上海海事局協(xié)調包括洋山海事局在內的多家單位開(kāi)展清防污應急處置，結束后洋山海事局向寧波海事法院提起訴訟要求污染責任方賠償為開(kāi)展油污清除措施委托7家專(zhuān)業(yè)技術(shù)單位進(jìn)行調查、監測、檢驗、評估、協(xié)助而產(chǎn)生的費用，一審、二審及再審法院均認為洋山海事局原告訴訟主體適格(3)(2015)甬海法商初字第445號、(2017)浙民終582號、(2018)最高法民再369號判決書(shū)。。其他類(lèi)案的法院判決理由總結如下：應急處置機構可以作為索賠主體向污染責任方索賠清防污費用，源于我國加入的《2001年燃油污染損害民事責任國際公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《燃油公約》)以及我國《海洋環(huán)境保護法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海環(huán)法》)等的規定。應急處置機構強制采取避免或者減少污染損害的措施后，其依職權采取的合理措施并由此產(chǎn)生的相關(guān)費用可依法向污染責任方提出賠償。在實(shí)踐中，從節約訴訟成本的角度，海事管理機構作為應急處置組織者，代表其他應急清污單位統一向責任方索賠，合理性和合法性得到認可。

觀(guān)點(diǎn)2：強制清污費用賠償糾紛為民事糾紛，可由清污單位索賠(22份)。典型案例是上文提到的“山宏12”輪案。其他類(lèi)案的法院判決理由總結如下：受指令或者委托的清污單位可以直接向污染責任方索賠，源于我國加入的《燃油公約》以及我國《侵權責任法》等的規定。清污單位根據指示開(kāi)展清防污工作，在某些情況下雖然未和污染責任方構成合同關(guān)系，但因開(kāi)展清防污工作，客觀(guān)上取得了減輕或者避免污染損害的效果，因此其有權向事故責任方索賠因此而產(chǎn)生的合理費用。

觀(guān)點(diǎn)3：強制清污費用賠償糾紛不屬于民事糾紛，屬于行政代履行，污染責任方和清污單位之間不存在民事法律關(guān)系，清污單位不可作為索賠主體(2份)。典型案例是上文提到的“中恒9”輪案。其他類(lèi)案法院的判決理由總結如下：清污單位不能作為索賠主體向污染責任方索賠清防污費用，源于我國《行政強制法》的相關(guān)規定。海事管理機構強制清污行為屬于行政強制行為中委托第三人代履行的情形，因清污單位未與污染責任方進(jìn)行過(guò)污染清除事宜的磋商，清污公司與污染責任人之間不存在民事法律關(guān)系，不符合民訴法規定的立案條件。其產(chǎn)生的清防污費用應由此行政強制行為的委托機關(guān)向清污單位支付費用后再依據《行政強制法》相關(guān)規定要求污染責任方承擔。

通過(guò)以上觀(guān)點(diǎn)可以發(fā)現，強制清污費用索賠主體問(wèn)題本質(zhì)是強制清污行為法律關(guān)系性質(zhì)的問(wèn)題。觀(guān)點(diǎn)1、2中，不論是發(fā)出指令的海事管理機構還是接受指揮的清污單位作為索賠主體，皆是民事法律關(guān)系的當事人，均具有訴訟主體資格。而觀(guān)點(diǎn)3中，法院認定強制清污費用基于行政法律關(guān)系產(chǎn)生，清污單位不具有原告的訴訟資格。因此，解決強制清污費用索賠主體問(wèn)題，一是要厘清強制清污的法律關(guān)系性質(zhì)，二是要明確具體的索賠主體。

(一)強制清污的法律關(guān)系性質(zhì)辨析

1.強制清污行政法律關(guān)系性質(zhì)分析。如果認為強制清污費用屬于行政法律關(guān)系的性質(zhì)，其前提是海事管理機構是否被法律授予了強制執行應急清污的權力?！缎姓娭品ā返?2條和《海環(huán)法》第71條第1款明確了在船舶發(fā)生事故、造成或者可能造成海洋環(huán)境嚴重污染損害、當事人不能清除的條件下，海事管理機構有權采取強制措施，并且該行政具體行為屬于行政代履行，強制清污費用由行政相對人承擔。有學(xué)者從海洋污染治理的角度認為，強制清污費用是基于行政代履行產(chǎn)生的，不屬于私法債權，因為該費用是權利客體而不是請求該費用的債權[2]，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《防污條例》)第41條第1款也規定海事管理機構實(shí)施清除船舶污染措施。因此，在法律法規上，當船舶溢油事故當事人不能自行清污時(shí)，不管是海事管理機構自身開(kāi)展清污還是指揮清污單位進(jìn)行的清污均屬于行政代履行，其費用自然是行政法律關(guān)系下產(chǎn)生的，而費用的收回應當通過(guò)海事管理機構向污染責任方做出在規定期限內支付費用的行政決定。清污單位的報酬應當由委托方海事管理機構支付，而不應當以強制清污費用糾紛為由起訴污染責任方。如此觀(guān)之，“中恒9”輪案法院的觀(guān)點(diǎn)是有理有據的。

2.強制清污民事法律關(guān)系性質(zhì)分析。如認為強制清污屬于民事法律關(guān)系，亦有其合理之處。在國際條約上，我國是《1969年國際油污損害民事責任公約》及1992年議定書(shū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《CLC公約》)和《燃油公約》的締約國，兩公約都將“任何”防止或者減少油污損害的清污費用納入污染損害賠償的范圍，雖沒(méi)有強調“強制”的條件，但強制清污也理應屬于民事法律關(guān)系性質(zhì)。在國內法上，《海環(huán)法》雖然授予海事管理機構強制執行應急清污的權力，但其第89條第1款也規定了污染責任方的責任屬性是民事責任，意味著(zhù)海事管理機構執行了強制清污的權力并不影響強制清污是民事法律關(guān)系的性質(zhì)。還有學(xué)者認為，《海環(huán)法》對違反法律的行政相對人規定的行政法律責任是不包括責令支付清污費用或應急費用的[3]，認為請求支付強制清污費用是一種民事債權?！睹穹ǖ洹返?235條也規定了海事管理機構有權要求環(huán)境損害侵權人賠償清除污染的費用?！蹲罡呷嗣穹ㄔ旱诙稳珖嫱馍淌潞Ｊ聦徟泄ぷ鲿?huì )議紀要》第145條，則直接將向污染責任方請求清污費用的訴訟定性為民商事訴訟，并不區分清污行為是否是在海事管理機構的強制情形之下。最后，《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規定》將船舶油污損害規定為海事領(lǐng)域的特殊侵權。因此，無(wú)論是下達指令的海事管理機構還是受指揮的清污單位都有對污染責任方提起強制清污費用賠償訴訟的民事權利。

3.筆者認為，強制清污費用應當是民事法律關(guān)系下產(chǎn)生的費用。由于法律法規對強制清污費用沒(méi)有明確的規定，導致了不同主體對強制清污費用在法律法規上的適用存在著(zhù)不同的理解，在實(shí)務(wù)和學(xué)術(shù)中出現了上述強制清污法律關(guān)系性質(zhì)的爭議。

若將強制清污費用定性為行政法律關(guān)系下產(chǎn)生的費用，是不符合海事海商實(shí)踐的。船舶油污事故除了會(huì )產(chǎn)生清污費用外，通常還會(huì )產(chǎn)生漁業(yè)、旅游業(yè)、海洋生態(tài)的損失，若強制清污不屬于民事法律關(guān)系而另行提起行政訴訟，將不利于船舶油污損害賠償問(wèn)題的整體解決；
會(huì )直接沖擊海商法領(lǐng)域特有的賠償責任限制制度，動(dòng)搖油污保險制度的根基；
會(huì )因強制清污的行政法律關(guān)系而優(yōu)先于其他債權人得到受償，長(cháng)此以往將不利于海洋環(huán)境的保護。

在清污責任歸屬上，雖然法律授予了海事管理機構保護海洋環(huán)境所需的權力，但有權力不等于應該對油污事故的強制清污費用負責，且我國對于環(huán)境污染侵權適用無(wú)過(guò)錯責任的歸責原則，油污的清理是污染責任方的義務(wù)。將強制清污定性為行政法律關(guān)系，其實(shí)有將污染者的責任轉移給海事管理機構的可能[4]，放任污染責任方怠于履行清污義務(wù)，長(cháng)此以往必將打擊海事管理機構的履職積極性，造成航運行業(yè)環(huán)境保護意識的淡薄。

在司法實(shí)務(wù)方面，在民事法律關(guān)系性質(zhì)的觀(guān)點(diǎn)下，強制清污費用糾紛中各方爭議的焦點(diǎn)是費用賠多賠少的問(wèn)題，而污染責任方該不該賠幾乎不會(huì )成為爭議的焦點(diǎn)，因為污染事實(shí)因事故而生易于證明，且在法律依據上有公約、判例和司法解釋給予了足夠的支持。如此看來(lái)，法院只需要依據損害事實(shí)定奪賠付數額，以民事訴訟的方式一次性解決強制清污費用的糾紛，既可節省司法資源又可保持判例觀(guān)點(diǎn)一致，還能與國際接軌。而如果在行政法律關(guān)系性質(zhì)的觀(guān)點(diǎn)下，強制清污作為行政代履行，不僅有可能產(chǎn)生因污染責任方不服行政代履行費用而提起的行政訴訟，還有可能會(huì )產(chǎn)生受指揮進(jìn)行強制清污的清污單位不服海事管理機構支付的強制清污費而提起行政訴訟，海事管理機構會(huì )因一次行政代履行行為而參與兩次行政訴訟。如果是涉外油污事故，情況就正好相反。因我國已加入《CLC公約》和《燃油公約》，如發(fā)生涉外的船舶油污損害糾紛案件，不管是政府機構主導的強制清污還是污染責任方等主導的清污，一律按照公約定性為民事法律關(guān)系，不再考慮清污費用是否在行政代履行行為下產(chǎn)生。如此一來(lái)，同一類(lèi)案件會(huì )因涉內涉外因素的不同而呈現出截然相反的觀(guān)點(diǎn)。雖然有涉外因素而采取不同的做法并不違法甚至在某些領(lǐng)域是有法律明確規定的，但在海商法傳統上，與世界通行做法接軌應當是更加符合海商法、航運業(yè)的發(fā)展趨勢。強制清污費用的定性采取公約的做法可以大大減少相關(guān)主體的訴訟成本和司法成本，可以鼓勵海洋環(huán)境的保護和促進(jìn)航運業(yè)的發(fā)展。正如司玉琢教授所言：“沒(méi)有涉外因素的國內案件，也沒(méi)有必要將預防措施納入行政強制的法律體系中，強制清污費用認定為行政代履行費用，使得同一預防措施行為因涉內涉外而變成兩種不同性質(zhì)的行為，同一清污費用，因涉內涉外因素而變成不同性質(zhì)的費用，使得本來(lái)很簡(jiǎn)單的問(wèn)題變得復雜化?！?4)在第二屆海事法治圓桌會(huì )議上的總結發(fā)言，參見(jiàn)：海商法研究中心公眾號，https://mp.weixin.qq.com/s/fq3BSUmCdBnwW4e_xBo_yA，2021年5月25日最后訪(fǎng)問(wèn)。

(二)強制清污費用的具體索賠主體辨析

1.海事管理機構作為強制清污費用的索賠主體。在司法實(shí)務(wù)中大量存在海事管理機構作為強制清污費用的索賠主體以民事糾紛起訴污染責任方的案例，法院亦認可海事管理機構作為強制清污費用民事糾紛的原告主體資格?！睹穹ǖ洹返?235條規定，當侵權人違反法律規定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規定的機關(guān)或者法律規定的組織有權請求侵權人賠償清除污染的費用；
《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規定》也將船舶油污損害糾紛定性為特殊的海事侵權。二者共同組成海事管理機構對污染責任方請求強制清污費用的侵權責任請求權基礎。海洋生態(tài)環(huán)境作為一種公共利益被法律認可，賦予國家機關(guān)保障這一公共利益的職責，當海洋生態(tài)環(huán)境遭受損害時(shí)，國家機關(guān)有義務(wù)防止損害擴大和恢復生態(tài)環(huán)境，產(chǎn)生的經(jīng)濟損失應由造成損害的侵權人負責賠償。具體到強制清污上，當發(fā)生船舶油污事故時(shí)，為防止海洋生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步損害，海事管理機構在污染責任方不能清污的情況下，有義務(wù)采取措施防止和減少油污損害，所產(chǎn)生的強制清污費用可以通過(guò)民事訴訟請求污染責任方賠償。此外，《海環(huán)法》第89條第1款規定污染責任方的民事?lián)p失賠償責任，第2款規定海事管理機構有權代表國家對污染責任方要求民事?lián)p害賠償，結合其第71條，可以理解為船舶油污事故發(fā)生后造成或者可能造成海洋環(huán)境重大損害的，海事管理機構有權強制采取避免或者減少污染損害的措施，產(chǎn)生的強制清污費用損失可以通過(guò)民事訴訟要求污染責任方賠償?！斗牢蹢l例》第41條、第53條也有類(lèi)似的規定。另外，有的學(xué)者從民法請求權的角度，認為海事管理機構可以以無(wú)因管理為由請求污染責任方賠償強制清污費用[5]。綜上所述，海事管理機構作為強制清污費用的索賠主體有其合理之處。

2.民間清污單位作為強制清污費用的索賠主體。民間清污單位作為強制清污費用的索賠主體的情況可分為涉外和涉內兩種情形。涉外情形下，由于我國是《CLC公約》和《燃油公約》的締約國，強制清污費用的索賠主體問(wèn)題應當優(yōu)先適用公約和條約。根據《CLC公約》第1條第6款、第7款，《燃油公約》的第1條第7款、第9款的規定，任何人為防止或者減輕污染損害而采取的任何預防措施(包含本研究所談及的強制清污)產(chǎn)生的費用均屬于油污損害的范圍之內，采取措施的主體有權要求污染責任方承擔賠償責任。在涉外情形下，民間清污單位作為強制清污費用的索賠主體幾乎沒(méi)有爭議，這是世界通行實(shí)踐做法，強制清污費用只需要清污單位起訴污染責任方要求其承擔賠償責任即可。但在涉內情形下，則出現上述提及的類(lèi)案不同判的情形。筆者認為其原因是我國《海商法》當中缺少對于船舶油污損害具體規定?！逗Ｉ谭ā穬H在船舶責任限制和訴訟時(shí)效兩部分中提到油污損害賠償的內容，對于船舶油污損害賠償的定義等內容缺乏明確規定，雖然《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規定》將船舶油污損害責任糾紛定性為海事侵權糾紛案件，可依據《民法典》中特殊侵權的原則性規定。但是，船舶油污損害賠償涉及海商法特有的責任限制制度，完全依賴(lài)侵權責任難以妥善解決油污損害賠償主體問(wèn)題。法院在實(shí)務(wù)中自然也發(fā)現通過(guò)《海商法》的規定難以解決船舶油污損害案件，因此最高人民法院頒布了《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規定》，其中第9條就明確規定船舶油污損害賠償的范圍包括防止或者減輕船舶油污損害采取預防措施所發(fā)生的費用，對船舶油污損害賠償的范圍進(jìn)行了法律解釋。雖然大部分船舶油污損害糾紛案件通過(guò)最高院的解釋得到解決，但本研究提出的強制清污費用索賠主體問(wèn)題還是沒(méi)有得到解決。最高院的解釋僅就費用范圍做出定義，對產(chǎn)生費用的主體以及產(chǎn)生費用的條件都未如《CLC公約》或者《燃油公約》明確規定，使得國內法的適用與公約存在著(zhù)一定的差距，具有不確定性，出現本研究一開(kāi)始提及的類(lèi)案不同判的情形。目前已有學(xué)者從訴訟效率、社會(huì )成本以及污染責任方與清污單位雙方利益的角度進(jìn)行了民間清污單位直訴污染責任方合理性的探討[6]。還有的學(xué)者從民間清污單位的請求權角度，認為受指揮的民間清污單位與污染責任方實(shí)質(zhì)上形成了無(wú)因管理的民事法律關(guān)系[7]。綜上所述，受海事管理機構指揮進(jìn)行清污的民間清污單位作為強制清污費用的索賠主體亦有合理之處。

3.筆者認為，強制清污費用的索賠主體應當以實(shí)際進(jìn)行清污行動(dòng)的民間清污單位為主。根據《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規定》，民間清污單位與污染責任方形成的是海事特殊侵權民事法律關(guān)系。在清污實(shí)踐中，由于設備和專(zhuān)業(yè)性的限制，船舶油污清理通常是由民間清污單位進(jìn)行的，當然有時(shí)海事管理機構亦會(huì )動(dòng)用行政人員和設備進(jìn)行清污，除去海事管理機構自身清污所產(chǎn)生的這部分費用可以由海事管理機構通過(guò)民事訴訟要求污染責任方賠償外，其他清污費用(包括強制清污費用)都應以民間清污單位為索賠主體。

強制清污費用的索賠以民間清污單位為主的做法不僅符合現有法律規定、國際通行做法，在司法實(shí)務(wù)中也形成了具有相當規模的判例，民間清污單位作為原告起訴污染責任方賠償強制清污費用得到法院支持的判例占據大多數。從節省社會(huì )資源的角度，允許民間清污單位直接向污染責任方索賠，不僅避免了因一次清污行為而產(chǎn)生行政、民事兩種法律關(guān)系的復雜化問(wèn)題，有利于節約社會(huì )成本。在訴訟效率上，也可避免由海事管理機構主導索賠時(shí)，因其公務(wù)及公益特點(diǎn)，污染責任方可能會(huì )做出其無(wú)權索賠的抗辯，或者是削減清污單位合理商業(yè)性費用的抗辯。另外，從訴訟參與人的角度，民間清污單位作為原告，向污染責任方提起民事訴訟后，海事管理機構可以充分發(fā)揮自身管理作用，以中立證人的身份出具當時(shí)的指揮監管等材料，在訴訟中幫助法院厘清、認定事實(shí)，佐證清污單位投入的人力、物力是否真實(shí)合理，從而加速法院對這類(lèi)案件的審理，提高司法效率。除此之外，以民間清污單位為主，不僅可以使海事管理機構擺脫不必要的訴訟，提高海事管理機構履行海洋生態(tài)環(huán)境保護職責的積極性，還可以為民間清污單位提供明確的法律指引，為強制清污行動(dòng)的進(jìn)行排除后續訴訟主體困擾，起到鼓勵清污、保護海洋生態(tài)環(huán)境的作用。

(一)完善相關(guān)法律規定

強制清污費用索賠主體問(wèn)題的根源之一在于法律規定的模糊，由此產(chǎn)生了不同法院對法律理解的不同?！逗Ｉ谭ā奉C布至今已有30年左右的時(shí)間，最高人民法院頒布《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規定》亦有10年之久，現有法律法規、司法解釋已難以滿(mǎn)足司法實(shí)務(wù)的需要，因此《海商法》的修改才會(huì )提上日程。

1.通過(guò)修改《海商法》和《海環(huán)法》等法律以明確強制清污定義。具體到強制清污費用索賠主體問(wèn)題，在我國國內法中沒(méi)有明確規定清污費用的概念，以致對強制清污費用相關(guān)的法律存在不同理解。如果說(shuō)《CLC公約》和《燃油公約》中的“任何人”“任何措施”一詞能夠涵蓋強制清污費用索賠主體之意，為涉外強制清污費用糾紛提供明確的指引，也為法院審理提供明確依據，那么《海商法》及相關(guān)司法解釋等則缺乏對強制清污行為及其費用的法律性質(zhì)的妥善界定。對此，已有學(xué)者注意到并認為可以將強制清污行為和費用的法律性質(zhì)分別定性，前者規定為行政法律性質(zhì)，后者認定為民事法律性質(zhì)[8]。但筆者認為，國內法律應當明確規定強制清污行為和費用均為民事法律性質(zhì)，明確賦予民間清污單位對強制清污費用的索賠主體資格?！逗Ｉ谭ā返男薷目梢詤⒖家鸭尤氲墓s，如在新增的船舶油污損害專(zhuān)章中，將油污損害賠償定性為民事法律關(guān)系，賦予實(shí)際清污的民間清污單位作為訴訟主體索賠的權利，更好地銜接和協(xié)調船舶油污損害賠償涉內涉外案件的審理和判決。

2.協(xié)調好《海環(huán)法》與《海商法》等公法、私法在強制清污費用問(wèn)題上的調整范圍。若立法者要賦予強制清污行動(dòng)及其費用行政法律關(guān)系性質(zhì)，應當在《海環(huán)法》等相關(guān)公法性質(zhì)的法律中做出明確的程序及實(shí)體內容規定。例如，在《海環(huán)法》中明確國家海事行政主管部門(mén)強制采取避免或者減少船舶污染損害措施所產(chǎn)生的費用應由污染責任方承擔，幫助厘清責任主體，同時(shí)從兼顧行政及司法效率的角度，可通過(guò)出臺司法解釋明確措施采取的主體也可以向污染責任方提出民事索賠。而如果要賦予強制清污行動(dòng)及其費用民事法律關(guān)系性質(zhì)，則應當在修改中的《海商法》中明確做出相關(guān)的規定，可參考《CLC公約》和《燃油公約》中的規定，或者將上述公約轉化為國內法等做法均是可行的。例如，新增：任何人為防止或者減輕污染損害而采取的任何預防措施(包含強制清污)產(chǎn)生的費用均屬于油污損害的范圍，采取措施的主體有權要求污染責任方承擔賠償責任；
或者增加類(lèi)似的明確指引性規定。無(wú)論立法者采取了何種觀(guān)點(diǎn)，《海環(huán)法》和《海商法》等法律之間應當妥善協(xié)調公私法對強制清污問(wèn)題調整的范圍，理順強制清污行為及其費用的法律性質(zhì)，明確強制清污費用索賠主體的訴訟資格，以便于海事管理機構職能的履行，鼓勵民間清污單位參與清污，有利于海洋生態(tài)環(huán)境保護和恢復工作的開(kāi)展。

3.處理好《海商法》與《民法典》等特別法與一般法在強制清污費用問(wèn)題上的調整范圍?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于海事法院受理案件范圍的規定》中明確規定船舶油污損害責任糾紛是特殊侵權責任糾紛，根據一般的法理，特別法優(yōu)先于一般法，但是《海商法》以及相關(guān)的司法解釋并沒(méi)有對強制清污費用索賠主體問(wèn)題做出特殊規定，此時(shí)能否依據《民法典》中的一般原則進(jìn)行處理，這是個(gè)問(wèn)題?？v觀(guān)《民法典》，除了侵權責任的一般規定外，與船舶油污損害有聯(lián)系的應當屬于侵權責任中的環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任的第1229條到第1235條。但這些條文規定的是生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題，而強制清污費用應當屬于船舶油污損害賠償問(wèn)題，這些條文能否直接適用于強制清污費用還是非常值得探討的。之所以會(huì )產(chǎn)生強制清污費用索賠主體的問(wèn)題，很大原因在于特別法無(wú)具體規定可依，一般法也無(wú)法滿(mǎn)足實(shí)務(wù)案件處理的需要。因此，該問(wèn)題的解決路徑大致可分為立法和司法兩條，要么在未來(lái)新《海商法》里像上文那樣規定船舶油污強制清污費用，要么像船舶油污損害責任糾紛那樣通過(guò)司法解釋將船舶強制清污費用糾紛歸屬于特殊侵權責任糾紛中。但從效率上看，前者立法路徑是較優(yōu)的選擇，原因是：(1)目前《海商法》的修改勢在必行，且國家政策方針更加注重對生態(tài)環(huán)境的保護，因此對于保護海洋生態(tài)環(huán)境具有積極意義的強制清污必然會(huì )體現在新《海商法》當中。(2)如果將強制清污費用規定于新《海商法》中，則能夠直接明確強制清污費用糾紛屬于海商法范疇下的特殊侵權責任糾紛，比起后者司法解釋更具有效率性。

(二)海事管理機構積極嚴格履行自身職責

1.注重強制清污開(kāi)展前的程序合規?！斗牢蹢l例》實(shí)施后，進(jìn)入我國各沿海港口的船舶大多依據該條例第33條規定，事先簽訂了船舶污染清除協(xié)議，一旦該船在某港口水域發(fā)生油污事故，可由其協(xié)議單位開(kāi)展油污清除工作。為避免事后爭議，海事管理機構應先調查事故船舶的協(xié)議清污單位，謹慎啟動(dòng)清污代履行。有學(xué)者亦持相同的觀(guān)點(diǎn)，認為“為減少紛爭，在社會(huì )清污力量能滿(mǎn)足要求的情況下，不建議海事機構直接作為強制清污履行主體”[9]。若無(wú)協(xié)議清污單位，在敦促簽訂清污協(xié)議后，仍未簽訂或者仍不能有效清污的，海事管理機構應嚴格按照《行政強制法》和《海事行政強制實(shí)施程序規定》的程序調派民間清污單位進(jìn)行強制清污行動(dòng)，并正確履行行政代履行開(kāi)始、中止或者終結的告知、文書(shū)送達等程序。否則，事后在訴訟中一旦遇到法院持上述觀(guān)點(diǎn)3對強制清污進(jìn)行認定，且遇海事管理機構未按規范程序行事，很有可能被法院認定行政強制代履行決定無(wú)效，所產(chǎn)生的強制清污費用得不到法院的支持，費用索賠之路斷絕，既損害海事管理機構執政為民的執法形象，也遭受了巨大的經(jīng)濟損失[10]。

2.加強強制清污行動(dòng)中的監督。由于清污行動(dòng)具有專(zhuān)業(yè)性和一定的工作量，往往會(huì )使用專(zhuān)業(yè)船舶、技術(shù)設備和耗費大量的人力物力，所產(chǎn)生的高昂清污費用往往又會(huì )成為糾紛而訴諸法院。但就目前實(shí)際情況來(lái)看，正如有學(xué)者認為，目前強制清污費用存在著(zhù)措施、費用合理性和證據材料缺乏的問(wèn)題[11]。因此，海事管理機構應加強對清污行動(dòng)的監督和指導，同時(shí)全面、準確、真實(shí)地做好行動(dòng)記錄，積累索賠證據材料，如與事實(shí)有關(guān)或者證明措施合理性或者反映強制清污行動(dòng)效果的證據材料等，形成完整的證據鏈。必要時(shí)可以借鑒國際保賠集團特別補償條款中的“特別海上事故代表”(Special Casualty Representative)制度，指派符合一定要求的專(zhuān)業(yè)人員，作為所有利益關(guān)系人的代表參與清污作業(yè)，與肇事船東和清污單位充分溝通，協(xié)調雙方對作業(yè)情況進(jìn)行現場(chǎng)確認，及時(shí)向所有利益關(guān)系人轉發(fā)經(jīng)各當事方確認后的清污作業(yè)日報，以此增強對清污力量投入和清污費用支出合理程度的把控。此外，由于海事執法船艇不一定具備清污的條件和設施，也沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的清污隊伍，海事管理機構應謹慎自行實(shí)施清污。

3.積極參與行動(dòng)后的收尾工作。清污完成后事故糾紛并未結束，海事管理機構服務(wù)與保障工作仍需繼續。民間清污單位向污染責任方提起民事訴訟后，海事管理機構可以證人身份出具當時(shí)的指派指揮、監管材料，幫助法院還原事實(shí)，審理認定清污單位投入的人力、物力是否真實(shí)和合理，從而加速這類(lèi)案件的審理。同時(shí)，協(xié)助清污單位加速處理強制清污費用糾紛，也可從另一個(gè)角度促使清污單位在海事管理機構發(fā)出清污指揮后積極參與清污，從而維護海事管理機構的權威形象，提高行政效率。