依附式自主：實(shí)體化改革進(jìn)程中單項體育協(xié)會(huì )與政府關(guān)系的調適機理及重構路向

茍軼清　謝英　楊濤

摘 要：依附式自主為探索實(shí)體化改革進(jìn)程中單項體育協(xié)會(huì )與政府的關(guān)系提供了新的視角。運用文獻資料、專(zhuān)家訪(fǎng)談、實(shí)地調研等研究方法，從政府與協(xié)會(huì )雙向視角探討依附式自主關(guān)系的內涵特征、價(jià)值與形成機理，探尋政會(huì )合作共治的促進(jìn)機制。研究認為，制度環(huán)境和資源依附關(guān)系、實(shí)體化改革初期單項體育協(xié)會(huì )成長(cháng)的稚嫩性、政府部門(mén)的政績(jì)追求與業(yè)務(wù)連帶責任是依附式自主關(guān)系形成的主要因素。依附式自主關(guān)系有助于提升單項體育協(xié)會(huì )組織公信力和社會(huì )影響力；
能夠有效規避單項體育協(xié)會(huì )行為失控和業(yè)務(wù)風(fēng)險；
實(shí)現單項體育協(xié)會(huì )與政府部門(mén)的合作治理。同時(shí)，應明確政府和協(xié)會(huì )在體育治理中的角色定位和職能邊界；
保障協(xié)會(huì )資源獲取的多元性與發(fā)展空間的自主性；
完善協(xié)會(huì )治理的內部運行結構與外部協(xié)作機制，以實(shí)現單項體育協(xié)會(huì )與政府的雙向互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)雾楏w育協(xié)會(huì )；
政府；
依附式自主；
實(shí)體化改革；
政會(huì )關(guān)系；
體育治理

中圖分類(lèi)號：G812.1 文獻標識碼：A文章編號：1006-2076（2023）03-0026-07

Dependent Autonomy：
Adjustment Mechanism and Reconstruction Direction of the Relationship Between Individual Sports Associations and the Government in the Process of Substantive Reform

GOU Yiqing1， XIE Ying2， YANG Tao3

1.Graduate School， Xi"an P.E. University， Xi"an 710068， Shaanxi， China; 2. Xi"an P.E. University， Xi"an 710068， Shaanxi， China; 3. School of Sports Economics and Management， Xi"an P.E. University， Xi"an 710068， Shaanxi， China

Abstract：Dependent autonomy provides a new perspective for exploring the relationship between single sport associations and the government in the process of entity reform. Using literature， expert interviews and field research， the study explores the connotation， value and formation mechanism of dependent autonomy from the two-way perspective of government and associations， and explores the promotion mechanism of cooperation and co-governance between government and associations. The study concludes that the institutional environment and resource dependency， the immaturity of the growth of individual sports associations in the early stage of substantive reform， the performance pursuit and business joint responsibility of government departments are the main factors in the formation of dependent autonomy. Dependent autonomy helps to enhance the credibility and social influence of individual sports associations， can effectively avoid the behavior of individual sports associations out of control and business risks， and can realize the cooperative governance of individual sports associations and government departments. At the same time， we should clarify the role and functional boundaries of the government and associations in sports governance， ensure the diversity of the association"s resource acquisition and the autonomy of the development space and improve the internal operation structure and external collaboration mechanism of association governance to realize two-way interaction between individual sports associations and the government.

Key words：sport association; government; dependent autonomy; entity reform; political-association relations; sport governance

單項體育協(xié)會(huì )實(shí)體化改革，即打破原來(lái)“中心+協(xié)會(huì )”一套人馬、兩塊牌子的政社同構管理模式，是“放管服”改革背景下提升政府部門(mén)和體育社會(huì )組織公共服務(wù)能力的必然選擇，同時(shí)也是推動(dòng)我國體育管理體制全面深化改革、體育治理體系和治理能力現代化的重要途徑。從20世紀90年代初單項體育協(xié)會(huì )實(shí)體化改革提出，到2015年《行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )與行政機關(guān)脫鉤總體方案》發(fā)布并啟動(dòng)新一輪政會(huì )脫鉤改革，再到2019年國家發(fā)展改革委、民政部、中央組織部等十部委聯(lián)合出臺《關(guān)于全面推開(kāi)行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )與行政機關(guān)脫鉤改革的實(shí)施意見(jiàn)》，要求“按照去行政化的原則，全面實(shí)現行業(yè)協(xié)會(huì )與行政機關(guān)脫鉤”，隨著(zhù)單項體育協(xié)會(huì )脫鉤和實(shí)體化改革的進(jìn)一步深化，單項體育協(xié)會(huì )與政府逐漸由“同構”走向“分化”［1］。單項體育協(xié)會(huì )回歸社會(huì )團體法人屬性，預示著(zhù)單項體育協(xié)會(huì )生存發(fā)展的資源和環(huán)境將發(fā)生巨大變化。實(shí)體化改革進(jìn)程中單項體育協(xié)會(huì )如何處理好與政府的關(guān)系，是當下亟待探討和解決的現實(shí)問(wèn)題。

現有研究中，王家宏等［2］認為，單項體育協(xié)會(huì )和政府之間應遵循共治邏輯，達成合作伙伴關(guān)系；
袁鋼［3］認為實(shí)體化改革后政會(huì )雙方應基于法律協(xié)議建立合作機制；
黃亞玲等［4］提出在委托代理基礎上構建新型合作關(guān)系；
王志文［1］等提出分類(lèi)改革視野下單項體育協(xié)會(huì )與政府應形成調適性的合作關(guān)系?？梢钥闯?，建立獨立平等、合作共治的政會(huì )關(guān)系已成為學(xué)術(shù)界的主流觀(guān)點(diǎn)，但仍有進(jìn)一步探討的空間：（1）未認識到漸進(jìn)式改革視角下政會(huì )關(guān)系演變的動(dòng)態(tài)性，多從靜態(tài)視角提出政會(huì )關(guān)系的理想樣態(tài)。（2）追求政會(huì )平等基礎上單項體育協(xié)會(huì )的獨立地位和業(yè)務(wù)自主性，忽視了現階段單項體育協(xié)會(huì )治理能力不足的現實(shí)。實(shí)踐層面，曾經(jīng)作為政府體育部門(mén)內生性機構的單項體育協(xié)會(huì )，與各級政府保持著(zhù)密切聯(lián)系，部分協(xié)會(huì )主席、秘書(shū)長(cháng)等仍由政府部門(mén)指派，業(yè)務(wù)主管部門(mén)也習慣于將其作為附屬機構直接指揮，這在一定程度上破壞了單項體育協(xié)會(huì )作為法人主體的獨立性和自主性。截至2019年底，體育系統啟動(dòng)脫鉤改革的89個(gè)項目或行業(yè)協(xié)會(huì )中，已完成脫鉤改革的僅有21個(gè)，剩余68個(gè)單項體育協(xié)會(huì )仍處于擬脫鉤狀態(tài)［5］。這提示我們：多重制度環(huán)境下單項體育協(xié)會(huì )與政府的關(guān)系具有多變性和復雜性，不能背離現實(shí)一味地追求單項體育協(xié)會(huì )的超然獨立地位，需要從我國的社會(huì )文化環(huán)境、體育管理體制等因素中深刻把握雙方關(guān)系的動(dòng)態(tài)變化。本研究在梳理以往研究成果的基礎上，闡釋依附式自主關(guān)系的內涵特征、價(jià)值與形成機理，探尋政會(huì )合作共治的促進(jìn)機制，以期為重新審視實(shí)體化改革進(jìn)程中的新型政會(huì )關(guān)系提供新的視角。

1 依附式自主關(guān)系的概念內涵、特征與價(jià)值

1.1 依附式自主關(guān)系的概念內涵

依附式自主是指單項體育協(xié)會(huì )從政府部門(mén)獲取充足、穩定的發(fā)展資源，在組織身份合法性、權威性的基礎上，不受外部個(gè)人或組織的干預，依靠協(xié)會(huì )集體決策和意志履行相關(guān)職責，以保證協(xié)會(huì )獨立性和自主性。相異于以往研究?jì)H從政府或協(xié)會(huì )單一視角的思維模式，依附式自主關(guān)系作為當前制度、環(huán)境下單項體育協(xié)會(huì )正確處理與政府關(guān)系的變通路徑，從政府和協(xié)會(huì )的雙向視角出發(fā)，辯證地思考實(shí)體化改革進(jìn)程中單項體育協(xié)會(huì )與政府的關(guān)系。

這種關(guān)系具有兩個(gè)優(yōu)勢：一是增進(jìn)雙方信任，政府體育部門(mén)向單項體育協(xié)會(huì )讓渡部分職能，并通過(guò)定向購買(mǎi)、項目合作等形成合作關(guān)系。每年底，單項體育協(xié)會(huì )就本年度的工作總結以及下一年度的預期目標、任務(wù)清單、資金預算進(jìn)行匯報協(xié)商。政府部門(mén)能更深入地了解單項體育協(xié)會(huì )的基本情況、業(yè)務(wù)能力，確保服務(wù)質(zhì)量和預知風(fēng)險的可控性，而單項體育協(xié)會(huì )依靠在相應項目領(lǐng)域的專(zhuān)有性排他地位，不需要通過(guò)招、投標等形式與其他社會(huì )組織競爭，其生存和發(fā)展所需的資源得到了制度保障［6］；
二是降低了治理成本和風(fēng)險，有利于政會(huì )雙方合作治理的穩定性和持續性。政府部門(mén)節省了尋找、篩選合作者以及招、投標活動(dòng)所耗費的人力、物力、時(shí)間等成本，同時(shí)政府為單項體育協(xié)會(huì )提供了充足、穩定且持續的資源，從而使協(xié)能會(huì )精心于專(zhuān)業(yè)能力的提升和組織建設工作。

1.2 依附式自主關(guān)系的特征

制度和發(fā)展資源是影響政會(huì )關(guān)系的重要因素，雙方合作源于政府部門(mén)在提供公共體育服務(wù)上的有責無(wú)能以及單項體育協(xié)會(huì )的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，同時(shí)政府又掌握了單項體育協(xié)會(huì )發(fā)展所需的制度、資金等資源，因而實(shí)體化改革進(jìn)程中雙方形成的依附性自主關(guān)系具有以下特征。

1.2.1 單項體育協(xié)會(huì )與政府部門(mén)相互依附、共生共存

單項體育協(xié)會(huì )作為政府部門(mén)建立、培育而生的內生性組織，從“同構”到“脫鉤”，自始至終都與政府部門(mén)在人員、職能、資產(chǎn)等方面保持著(zhù)密切聯(lián)系，對政府部門(mén)存在不同程度的依附。同樣，政府部門(mén)也需要積極培育單項體育協(xié)會(huì )的自主業(yè)務(wù)能力和承擔體育公共服務(wù)的職能。調研發(fā)現，資源依賴(lài)和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢是當前我國單項體育協(xié)會(huì )實(shí)體化改革進(jìn)程中與政府“依附式自主”關(guān)系生成的主要因素。這種相互依附不僅體現在權威、技術(shù)和資源上，還表現在治理理念、制度文化和價(jià)值追求等方面。政府與單項體育協(xié)會(huì )基于業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，在信息、資源和組織權威等方面形成利益共享、風(fēng)險共擔的依附關(guān)系。此外，在強調單項體育協(xié)會(huì )對政府依附的同時(shí)，不能忽視單項體育協(xié)會(huì )的能動(dòng)性和自主性。作為與政府平等的體育社會(huì )組織，在準確界定彼此職責與權利邊界的前提下，促進(jìn)政府與單項體育協(xié)會(huì )的職能分工和合作治理，以自下而上的視角洞察該運動(dòng)項目發(fā)展規律和社會(huì )需求，激發(fā)單項體育協(xié)會(huì )參與體育治理的動(dòng)力與活力，通過(guò)專(zhuān)業(yè)能力的發(fā)揮和自主空間的拓展，實(shí)現與政府部門(mén)的動(dòng)態(tài)互動(dòng)，促進(jìn)政會(huì )合作與協(xié)同共治。

1.2.2 政府主導下的強依附關(guān)系生成與單項體育協(xié)會(huì )的有限自主

體育治理的目的是促進(jìn)體育公共服務(wù)質(zhì)量的改善和提升，是以公共利益為導向的，需要政府與單項體育協(xié)會(huì )的雙向協(xié)同。政府作為公共利益的代表，有責任對體育公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監管和控制，而在政府職能轉變、管辦分離的大環(huán)境下，政府需要將部分職能、權力轉移給單項體育協(xié)會(huì )。體制機制改革要求和體育治理壓力是迫使政府向單項體育協(xié)會(huì )讓渡部分空間和職能的根本原因，也是雙方建立合作關(guān)系的現實(shí)基礎。政府部門(mén)通過(guò)定向委托、賦予行業(yè)排他性地位等，與協(xié)會(huì )建立長(cháng)期、穩定的合作關(guān)系，即一種“自己人代理”的專(zhuān)有型關(guān)系［7］，因而依附式自主關(guān)系是由政府部門(mén)主導的、通過(guò)強制性的行政手段或引導性的激勵政策，來(lái)明確單項體育協(xié)會(huì )的地位和運作模式，引導單項體育協(xié)會(huì )走向政府期望的發(fā)展方向。由于當前我國單項體育協(xié)會(huì )存在組織建設不完善、監管體系不健全、獨立運行能力不足等問(wèn)題，政府部門(mén)通過(guò)購買(mǎi)公共體育服務(wù)、項目合作等形式，逐步向單項體育協(xié)會(huì )讓渡政策空間、釋放運作資源，轉移部分職能和資源，鼓勵、引導單項體育協(xié)會(huì )有序參與公共體育治理，不斷提升協(xié)會(huì )組織建設和自主運行能力，拓展資源獲取途徑和組織發(fā)展空間。

1.2.3 單項體育協(xié)會(huì )與政府的關(guān)系具有非對稱(chēng)性、非靜態(tài)性

盡管作為獨立法人主體的單項體育協(xié)會(huì )擁有行業(yè)管理的排他性地位，與政府形成了平等合作關(guān)系，但單項體育協(xié)會(huì )能夠有多大的話(huà)語(yǔ)權和權威性，很大程度上取決于政府職能和權利的讓渡空間，畢竟完全獨立于政府的社會(huì )組織幾乎是不存在的。政府部門(mén)是形塑單項體育協(xié)會(huì )的主體，協(xié)會(huì )為了獲得生存和發(fā)展所需的關(guān)鍵性資源而依賴(lài)政府，即生存合法性［8］。雖然單項體育協(xié)會(huì )具有政府所不具備的技術(shù)、人員等專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，但其難以對政府形成真正制約；
相反，政府所掌握的資源卻對單項體育協(xié)會(huì )的發(fā)展起著(zhù)關(guān)鍵作用，二者間的依附關(guān)系呈現出非對稱(chēng)性特征。

現實(shí)中，單項體育協(xié)會(huì )與政府的資源依附關(guān)系并非是靜態(tài)的，雙方的資源依附關(guān)系深刻地影響著(zhù)二者的互動(dòng)關(guān)系，政府與單項體育協(xié)會(huì )的非對稱(chēng)性依附關(guān)系將隨著(zhù)雙方利益博弈而處于動(dòng)態(tài)變化之中［9］。隨著(zhù)單項體育協(xié)會(huì )專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢的擴大和資源獲取能力的提升，協(xié)會(huì )可能降低對政府部門(mén)的依賴(lài)程度，避免受到政府干預和控制，同時(shí)隨著(zhù)自主發(fā)展空間的不斷拓展，未來(lái)協(xié)會(huì )甚至可能成為與政府平等對話(huà)的獨立主體。同時(shí)，政府部門(mén)基于工作績(jì)效、民眾反饋等評估協(xié)會(huì )的履職能力，充分考量單項體育協(xié)會(huì )獨立運作水平與治理能力，據此逐漸擴大其權力范圍和行動(dòng)空間，進(jìn)一步向單項體育協(xié)會(huì )讓渡權力，以實(shí)現政府監管與協(xié)會(huì )自治的有的放矢。

1.3 實(shí)體化改革進(jìn)程中依附式自主關(guān)系的價(jià)值審視

1.3.1 提升單項體育協(xié)會(huì )組織公信力和社會(huì )影響力

組織公信力對一個(gè)組織生命力強弱、能否持續健康發(fā)展具有重要影響［10］。以往的改革中，雖然一直強調體育社會(huì )組織參與的重要性，但由于其內在的行政依附性和隸屬關(guān)系使政府仍然處于主導地位，單項體育協(xié)會(huì )服務(wù)意識不強、服務(wù)質(zhì)量低、組織庇護等問(wèn)題普遍存在，全社會(huì )對單項體育協(xié)會(huì )的了解、認可不足，導致單項體育協(xié)會(huì )組織公信力缺失。

單項體育協(xié)會(huì )作為政府部門(mén)在社會(huì )公共領(lǐng)域的延伸，其業(yè)務(wù)范圍具有強烈的公共屬性和非營(yíng)利性，協(xié)會(huì )通過(guò)創(chuàng )新體育公共服務(wù)供給形式、供給質(zhì)量提升等，合理解決人民群眾關(guān)切的痛點(diǎn)問(wèn)題，不斷提高組織認可度和社會(huì )影響力。依附式自主關(guān)系在厘清單項體育協(xié)會(huì )與政府權責邊界的基礎上，賦予單項體育協(xié)會(huì )行業(yè)自治的合法性和權威性，既體現了政府的價(jià)值取向，又給予協(xié)會(huì )充分的自主空間開(kāi)展業(yè)務(wù)工作，彌補體育公共服務(wù)和產(chǎn)品供給不足的短板，以滿(mǎn)足人民群眾多元化的體育公共服務(wù)產(chǎn)品需求，保障人民群眾平等的體育參與權利，提升單項體育協(xié)會(huì )的組織公信力，有效改善當前協(xié)會(huì )組織社會(huì )公信力不足的問(wèn)題。

1.3.2 有效規避單項體育協(xié)會(huì )行為失控和業(yè)務(wù)風(fēng)險

由于業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中涉及多個(gè)相關(guān)利益主體，單項體育協(xié)會(huì )往往從自身發(fā)展需求和目的出發(fā)，尋求利益空間的最大化，容易導致其失范、越界行為的發(fā)生，甚至在政府權力和市場(chǎng)利益的誘惑下異化為權力的附庸或演變?yōu)闋I(yíng)利性機構，無(wú)法保證其獨立性、公共性和公益性。單項體育協(xié)會(huì )與政府的依附式自主關(guān)系強調協(xié)會(huì )不受政府部門(mén)的行政干預，但政府負有業(yè)務(wù)指導和監管的職責。一方面，改革初期單項體育協(xié)會(huì )被動(dòng)接受政府的控制和干預，主要源于協(xié)會(huì )合法性和權威性尚未得到認可；
當未來(lái)其合法性、權威性得到認可，且在政策、資金等發(fā)展資源獲取較穩定時(shí)，單項體育協(xié)會(huì )可能?chē)L試擺脫政府部門(mén)的干預和控制，以組織集體意志為導向開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)。另一方面，政府購買(mǎi)體育公共服務(wù)、職能轉移等并不代表著(zhù)政府權力的放棄和管理責任的免除，而是政府由家長(cháng)角色向伙伴關(guān)系的身份轉變，政府部門(mén)向協(xié)會(huì )賦權的過(guò)程實(shí)則為政府實(shí)施間接監管的過(guò)程，這種柔性監管制度的嵌入既可以保證協(xié)會(huì )業(yè)務(wù)開(kāi)展的自主性，還能夠有效規避協(xié)會(huì )組織的行為失控和業(yè)務(wù)風(fēng)險。

1.3.3 推動(dòng)實(shí)現單項體育協(xié)會(huì )與政府部門(mén)合作治理

人民群眾的需求和建議是政府部門(mén)決策的重要影響因素，政府部門(mén)在決策中要深入了解群眾的真切需求，在此基礎上對政策內容做出合理調整。單項體育協(xié)會(huì )憑借其專(zhuān)業(yè)化的人才隊伍以及下沉基層等優(yōu)勢，在政府相關(guān)規劃、政策制定和調整過(guò)程中，發(fā)揮著(zhù)自下而上的“傳話(huà)筒”和“智庫”作用，就相關(guān)問(wèn)題提出專(zhuān)業(yè)性建議，降低政府的決策風(fēng)險。單項體育協(xié)會(huì )與政府合作治理是推動(dòng)體育治理體系和治理能力現代化的關(guān)鍵環(huán)節，盡管當前還處于合作治理的初期，但從其未來(lái)發(fā)展導向來(lái)看，單項體育協(xié)會(huì )將成為體育公共治理的重要主體，通過(guò)業(yè)務(wù)咨詢(xún)、參與表達、公共服務(wù)等形式進(jìn)入體育治理領(lǐng)域，參與政府公共決策和體育治理全過(guò)程。依附式自主能夠使單項體育協(xié)會(huì )以獨立自主的姿態(tài)，主動(dòng)保持與政府的密切關(guān)系，積極融入政府決策、治理活動(dòng)，開(kāi)展公共體育服務(wù)供給、專(zhuān)業(yè)評估、行業(yè)監管等活動(dòng)，提升服務(wù)質(zhì)量和行業(yè)治理水平，合理規避決策風(fēng)險、資源浪費等政策失靈現象。此外，體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)單項體育協(xié)會(huì )的積極參與，協(xié)會(huì )能夠準確把握該運動(dòng)項目發(fā)展的趨勢和社會(huì )需求，通過(guò)制定、修訂行業(yè)準入標準等促進(jìn)體育行業(yè)自律，推動(dòng)我國體育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2 實(shí)體化改革進(jìn)程中依附式自主關(guān)系的形成機理

2.1 制度環(huán)境和資源依附下的關(guān)系生成

制度環(huán)境為單項體育協(xié)會(huì )與政府間依附式自主關(guān)系的生成提供了動(dòng)力與約束。近年來(lái)，“放管服”改革推進(jìn)下單項體育協(xié)會(huì )與政府的合作日益密切，但雙方合作尚未形成獨立平等的“合作伙伴關(guān)系”，政府所主張的行業(yè)協(xié)會(huì )自治并未完全體現，甚至雙方合作成為政府部門(mén)權力再生產(chǎn)的過(guò)程［6］。因此，現階段政會(huì )合作不僅要遵循高效、互益的原則，還應服從于過(guò)去長(cháng)期存在的科層制權力邏輯，以及民眾對單項體育協(xié)會(huì )身份、職能認知模糊的社會(huì )大環(huán)境。

資源依賴(lài)理論認為，組織生存與發(fā)展依賴(lài)于其所處環(huán)境中的諸多資源要素，通過(guò)與周?chē)h(huán)境相互依存、相互作用，從而實(shí)現其組織目標。單項體育協(xié)會(huì )的立身之本是承接政府部分職能轉移和購買(mǎi)服務(wù)，其身份合法性和發(fā)展資源都依賴(lài)于政府的認可和支持［11］。政府擁有單項體育協(xié)會(huì )生存和發(fā)展所需的政策法規、注冊審批權等制度性資源，而單項體育協(xié)會(huì )則具備技術(shù)、人才和群眾基礎等優(yōu)勢，二者在資源構成上存在相互依附的關(guān)系。對單項體育協(xié)會(huì )來(lái)說(shuō)，出于生存發(fā)展的需要，協(xié)會(huì )往往通過(guò)與政府部門(mén)合作舉辦活動(dòng)、邀請政府官員掛職等形式，擴大組織影響力和競爭力，獲得形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性，借助政府資源和權威，使其在具體業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中工作更加順暢。這種依附關(guān)系使協(xié)會(huì )與政府保持密切關(guān)系的同時(shí)，獲得其他政府部門(mén)、社會(huì )組織以及公眾對其組織形象、權威性及職能的認同和信任，形成對政府業(yè)務(wù)權利、資源的依附。尤其在當下我國強政府弱社會(huì )的背景下，單項體育協(xié)會(huì )要實(shí)現長(cháng)足發(fā)展，必須在外部的制度環(huán)境和內部的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮之間保持平衡［8］，在與政府部門(mén)保持良好關(guān)系的基礎上，尋求自主發(fā)展空間的突破。

2.2 實(shí)體化改革初期單項體育協(xié)會(huì )成長(cháng)的稚嫩性

黨中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“適合由社會(huì )組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會(huì )組織承擔”［12］。目前，單項體育協(xié)會(huì )尚處于脫鉤和實(shí)體化改革初期，面臨自主運行能力不足、人員組織關(guān)系繁雜、內部圈子文化濃厚、新舊體制銜接不暢等難題，復雜的內外部環(huán)境下僅依靠協(xié)會(huì )自身力量難以在短期內得到社會(huì )公眾的認可，一定程度上需要依靠政府權威和行政力量。盡管其在民政部門(mén)注冊登記性質(zhì)為社會(huì )組織，實(shí)際上卻帶有強烈的官方性質(zhì)，政府將部分職能和資源轉移給單項體育協(xié)會(huì )，協(xié)會(huì )獲得政府資源配套和工作支持的同時(shí)，也要接受政府部門(mén)的指令和監督，使得協(xié)會(huì )日常運作存在體制約束和行政干預，政府控制下的協(xié)會(huì )工作開(kāi)展呈現出行政化與依附性的特征。

同時(shí)，由于實(shí)體化改革初期政府部門(mén)對可能發(fā)生風(fēng)險的不確定性，以及單項體育協(xié)會(huì )的行業(yè)排他性地位，政府采取一系列手段來(lái)降低單項體育協(xié)會(huì )可能發(fā)生的風(fēng)險，如任命體育局干部擔任協(xié)會(huì )主要領(lǐng)導、削減協(xié)會(huì )決策權等，防止單項體育協(xié)會(huì )因發(fā)展方向不明或治理能力不足，陷入過(guò)度社會(huì )化、市場(chǎng)化陷阱；
而單項體育協(xié)會(huì )為了獲得生存發(fā)展的資源和空間，不得不犧牲部分自主權而依附于政府部門(mén)。

2.3 政府部門(mén)的政績(jì)追求與業(yè)務(wù)連帶責任

傳統雙重管理體制下，分級管理和非競爭性是我國單項體育協(xié)會(huì )的管理原則，單項體育協(xié)會(huì )在相應層級的民政部門(mén)進(jìn)行注冊，且同一層級只允許一種類(lèi)型的項目協(xié)會(huì )注冊，沒(méi)有其他組織的參與，以此保障同一層級只有一個(gè)單項體育協(xié)會(huì )，避免了單項體育協(xié)會(huì )之間的競爭。單項體育協(xié)會(huì )作為獨立承擔管理該運動(dòng)項目事務(wù)的實(shí)體社會(huì )組織，肩負著(zhù)競技體育發(fā)展、群眾體育普及和項目人才隊伍建設的多重職能，并非單一的橋梁型組織。受行政體制改革影響，機構撤銷(xiāo)、合并等致使政府體育部門(mén)面臨著(zhù)人員短缺、工作重心難以下沉等問(wèn)題。政府部門(mén)出于政績(jì)考慮，與單項體育協(xié)會(huì )建立了一種專(zhuān)有型合作關(guān)系，依靠單項體育協(xié)會(huì )銜接政府與社會(huì )，通過(guò)注入常規運營(yíng)經(jīng)費和項目經(jīng)費，支持單項體育協(xié)會(huì )向社會(huì )提供專(zhuān)業(yè)性體育服務(wù)，化解公共體育服務(wù)需求擴大和供給能力不足的矛盾。

此外，處于發(fā)展稚嫩期的單項體育協(xié)會(huì )，人員構成復雜、業(yè)余兼職人員占比高、圈子文化嚴重、制度規范不足等制約了單項體育協(xié)會(huì )的治理能力和決策水平，因此政府部門(mén)對待單項體育協(xié)會(huì )處于需要但不信任的矛盾態(tài)度，在職能轉移和賦權過(guò)程中對單項體育協(xié)會(huì )采取不同程度的監管措施，防止因其決策隨意等不當行為而承擔連帶責任。相對于政府部門(mén)而言，依附式自主關(guān)系的形成不僅可以確保單項體育協(xié)會(huì )專(zhuān)業(yè)職能的發(fā)揮，堅持其公共性和非營(yíng)利性的組織屬性，承接政府職能轉移，提升體育公共服務(wù)的水平，同時(shí)能夠實(shí)現政府對單項體育協(xié)會(huì )的有效控制，減少協(xié)會(huì )自主運作風(fēng)險和政府主管部門(mén)的連帶責任。

3 依附式自主關(guān)系下單項體育協(xié)會(huì )與政府合作共治的促進(jìn)機制

3.1 明確政府和協(xié)會(huì )在體育治理中的角色定位和職能邊界

單項體育協(xié)會(huì )實(shí)體化改革是我國市場(chǎng)經(jīng)濟變革和體育行政體制改革背景下的必然邏輯，多重制度環(huán)境影響下要把握好單項體育協(xié)會(huì )與政府的關(guān)系，確保政府和協(xié)會(huì )充分發(fā)揮各自的職能。由于長(cháng)期依附于行政管理體系，單項體育協(xié)會(huì )內部在工作中形成了一種思維定勢，即按照行政指令開(kāi)展工作，社會(huì )學(xué)家皮埃爾·布迪厄將這種在歷史或實(shí)踐中形成的內部思維定勢稱(chēng)為“慣習”。單項體育協(xié)會(huì )往往將政府的態(tài)度和意見(jiàn)作為行動(dòng)指南和目標導向，對自身定位和職能職權不清晰，工作未能從群眾的真切訴求出發(fā)，主動(dòng)銜接外部社會(huì )的積極性不足，導致脫鉤后協(xié)會(huì )的權威性、公共性逐漸消弭。

新《體育法》首次明確了單項體育協(xié)會(huì )具有“制定相應項目技術(shù)規范、競賽規則、團體標準，規范體育競賽活動(dòng)”的職責［13］。單項體育協(xié)會(huì )要主動(dòng)適應自治組織團體的身份和角色，在政府指導下開(kāi)展各項事務(wù)、履行權能，承接政府部門(mén)及其附屬機構的職能轉移。作為專(zhuān)業(yè)性行業(yè)組織的單項體育協(xié)會(huì )，要積極培育自主運行能力，開(kāi)展運動(dòng)項目推廣普及、資格資質(zhì)審核和行業(yè)評估監督，加快運動(dòng)員、教練員、裁判員、管理人員等專(zhuān)業(yè)人才隊伍建設，為人民群眾提供高質(zhì)量體育公共服務(wù)產(chǎn)品，發(fā)揮體育社會(huì )組織“提供服務(wù)、反映訴求、規范行為”的作用，逐漸提升單項體育協(xié)會(huì )的社會(huì )影響力、公信力。

《行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )與行政機關(guān)脫鉤總體方案》指出，“要引導行業(yè)協(xié)會(huì )自主運行、有序競爭、優(yōu)化發(fā)展”［14］。政府部門(mén)要轉變對以往單項體育協(xié)會(huì )身份、職能的認知，主動(dòng)“放權”和“讓利”［15］，建立適應社會(huì )化、市場(chǎng)化的新型體育社會(huì )組織管理體系，明確單項體育協(xié)會(huì )是具有獨立法人身份的社會(huì )團體，而非政府部門(mén)的附屬機構。從全面管理轉向管育并舉、協(xié)會(huì )去行政化是推動(dòng)協(xié)會(huì )實(shí)體化改革的現實(shí)之需，協(xié)會(huì )去行政化并非政府管理的弱化，而是更多依靠《體育法》《社會(huì )團體登記管理條例》等間接手段對協(xié)會(huì )形成約束。政府對單項體育協(xié)會(huì )的建立、運行和資產(chǎn)處置等負有監管責任［16］，要警惕單項體育協(xié)會(huì )在自主能力培育和發(fā)展空間拓展過(guò)程中偏離其公共屬性和非營(yíng)利性。通過(guò)委托第三方機構對協(xié)會(huì )服務(wù)能力、組織績(jì)效等進(jìn)行評估，以黨建引領(lǐng)［17］、服務(wù)購買(mǎi)等形式推動(dòng)單項體育協(xié)會(huì )走向成熟和良性運行。此外，依照脫鉤改革的相關(guān)要求，實(shí)現人員、組織關(guān)系剝離和職能轉移，將單項體育協(xié)會(huì )由管理客體轉變?yōu)楹献鲗ο?，減少對協(xié)會(huì )運行方式、人員設置、業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理和控制，履行好引導、培育和監管等責任。

3.2 保障協(xié)會(huì )資源獲取的多元性與發(fā)展空間的自主性

政府部門(mén)與單項體育協(xié)會(huì )之間機構、資產(chǎn)、人員等關(guān)系的剝離，切斷了協(xié)會(huì )的資源獲取渠道，使脫鉤后協(xié)會(huì )短期內資源汲取能力不足等問(wèn)題難以解決［18］。脫胎于計劃經(jīng)濟體制的單項體育協(xié)會(huì )，主要以財政撥款為資金來(lái)源，長(cháng)期依附政府部門(mén)而忽視了市場(chǎng)運營(yíng)能力的培育，導致實(shí)體化改革后協(xié)會(huì )無(wú)法適應市場(chǎng)化、社會(huì )化的運行環(huán)境變化，自主運行和獲取資源的能力不足，缺乏社會(huì )基礎；
僅僅依靠會(huì )費、社會(huì )捐贈等，很難滿(mǎn)足單項體育協(xié)會(huì )履行職能和責任的需要，嚴重制約了協(xié)會(huì )與政府合作中的權力博弈和自主空間獲取。為此，單項體育協(xié)會(huì )應明確對政府資源和制度的依附不是一個(gè)長(cháng)期持續且健康的狀態(tài)，需不斷拓寬單項體育協(xié)會(huì )資源獲取途徑和自主運行空間。

（1）創(chuàng )新協(xié)會(huì )財產(chǎn)性收入管理制度。根據《社會(huì )團體登記管理條例條例》《體育法》《財政部、國家計委關(guān)于事業(yè)單位和社會(huì )團體有關(guān)收費管理問(wèn)題的通知》等法規制度，厘清單項體育協(xié)會(huì )經(jīng)營(yíng)行為的界限與標準，防止對其經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)采取“一刀切”的方式［2］。適當允許協(xié)會(huì )在保證協(xié)會(huì )服務(wù)宗旨、公益屬性的基礎上，開(kāi)展與本行業(yè)相關(guān)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；
開(kāi)發(fā)體育賽事IP等無(wú)形資產(chǎn)獲得收入作為補充資金，確保協(xié)會(huì )組織正常運行；
保證協(xié)會(huì )全方位獲取政府、市場(chǎng)和社會(huì )資源，改變協(xié)會(huì )生存發(fā)展資源過(guò)度依賴(lài)政府的局面。（2）主動(dòng)培育自身造血能力，爭取更多發(fā)展資源和自主空間。在依附政府發(fā)展的同時(shí)，積極拓展業(yè)務(wù)范圍，如向市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì )組織等提供咨詢(xún)服務(wù)，避免為獲取發(fā)展資源而讓渡組織自主空間。主動(dòng)搭建項目資源共享平臺，吸引更多相關(guān)利益主體的加入，建立長(cháng)效穩定的利益協(xié)同共享機制；
與各市場(chǎng)主體合作，共同開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì )無(wú)形資產(chǎn)，做大做強做好運動(dòng)項目產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)。自主發(fā)展空間的拓展有助于單項體育協(xié)會(huì )獲得政策、項目、資金等資源，進(jìn)而以平等的姿態(tài)與政府進(jìn)行交流、協(xié)商，以集體意志為導向自主開(kāi)展活動(dòng)，保持其組織張力和發(fā)展平衡，同時(shí)防止因過(guò)度依賴(lài)政府及其資源而削弱協(xié)會(huì )的自主權。

3.3 完善協(xié)會(huì )治理的內部運行結構與外部協(xié)作機制

黨的十九大明確了新時(shí)期社會(huì )組織的發(fā)展改革方向，即打造共建、共治、共享的社會(huì )治理格局。推動(dòng)治理結構和治理能力現代化，是單項體育協(xié)會(huì )改革的基礎性工程［19］。實(shí)體化改革初期，在確保單項體育協(xié)會(huì )發(fā)展自主性的同時(shí)，其專(zhuān)業(yè)性的發(fā)揮和治理能力的提升更為關(guān)鍵。單項體育協(xié)會(huì )的特殊性在于其不僅承擔著(zhù)全民健身項目普及、競技水平提高等職能，還具有行業(yè)監管、處罰與仲裁等責任，應以完善協(xié)會(huì )治理的內部運行結構和外部協(xié)作機制為著(zhù)手點(diǎn)，推動(dòng)協(xié)會(huì )內部治理和體育行業(yè)治理走向善治。

（1）單項體育協(xié)會(huì )應積極依托政策法規、協(xié)會(huì )章程和行業(yè)規章等制度，優(yōu)化協(xié)會(huì )內部組織結構、人員構成和會(huì )員注冊管理程序，健全會(huì )員大會(huì )制度和會(huì )員集體決策機制，厘清會(huì )員大會(huì )、理事會(huì )和監事會(huì )的職責權力，改善當前精英治理或者少數人參與的協(xié)會(huì )內部治理格局。建立內部信息披露機制和追責機制，引入第三方機構等參與協(xié)會(huì )工作績(jì)效核算和財務(wù)審計；
完善資產(chǎn)信息公開(kāi)、披露和監督制度，增強財產(chǎn)性收入的透明性和公開(kāi)性；
規范組織內部選舉、人員選聘、民主決議程序與標準，推動(dòng)實(shí)現從科層制下的垂直治理結構向扁平化治理結構的轉變，強化其在體育治理網(wǎng)絡(luò )中的主體地位。（2）隨著(zhù)實(shí)體化改革的不斷深化，單項體育協(xié)會(huì )與政府部門(mén)的行政隸屬關(guān)系得以解除， 其獨立法人主體地位逐漸強化。從虛位走向實(shí)體化的單項體育協(xié)會(huì )，要密切與各級政府部門(mén)、事業(yè)單位以及同行業(yè)組織的交往和協(xié)作，構建新型組織社會(huì )關(guān)系網(wǎng)絡(luò )，汲取政府部門(mén)外的橫向社會(huì )資源，積累社會(huì )資本。注重單項體育協(xié)會(huì )與政府部門(mén)、基層社區、市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì )公眾等主體的良性互動(dòng)，促進(jìn)彼此間政策、資金、信息等資源的多向流動(dòng)與反饋，積極適應體制機制改革和內外部生存發(fā)展環(huán)境的變化。創(chuàng )新治理思維和手段，強化協(xié)會(huì )服務(wù)宗旨、初心使命和治理理念，積極回應社會(huì )公眾多樣化的體育需求，推動(dòng)協(xié)會(huì )治理走向科學(xué)化、精細化，提升體育公共產(chǎn)品供給能力和公共體育服務(wù)水平，增強協(xié)會(huì )組織權威和社會(huì )公信力。

4 結 語(yǔ)

當前，我國體育事業(yè)發(fā)展仍處于政府主導階段，但政府部門(mén)也逐漸認識到單項體育協(xié)會(huì )作為凝聚社會(huì )力量的重要組織載體，在促進(jìn)居民體育參與、整合體育資源等方面的獨特優(yōu)勢和作用。在體育管理體制、社會(huì )環(huán)境等多重因素影響下，我國單項體育協(xié)會(huì )與政府的關(guān)系正發(fā)生著(zhù)深刻轉變：合作取代了包辦、多元主體治理取代了單一主體供給，雙方合作正取代行政控制成為一種主導性關(guān)系模式，并顯現出依附與自主并存的特征。雖然政府與單項體育協(xié)會(huì )成為形式意義上的平等主體，但在實(shí)際操作層面仍表現為不平等的合作伙伴關(guān)系，改革初期單項體育協(xié)會(huì )不得不依附于政府部門(mén)，而尋求發(fā)展資源和空間。依附式自主，一種調適性的特殊關(guān)系，有利于單項體育協(xié)會(huì )保持原有體制下的政策、資源優(yōu)勢，是實(shí)體化改革初期單項體育協(xié)會(huì )與政府關(guān)系的理性選擇。一方面，政會(huì )關(guān)系從同構到合作的轉變，政府部門(mén)讓渡權力和制度空間，將部分職能、資源逐步轉移給單項體育協(xié)會(huì )。另一方面，政府在賦權于單項體育協(xié)會(huì )的同時(shí)，又以制度規范、購買(mǎi)服務(wù)等形式實(shí)現對單項體育協(xié)會(huì )的監管，再生產(chǎn)單項體育協(xié)會(huì )所需的資源，實(shí)現技術(shù)治理。這種雙向互動(dòng)的出現，有利于單項體育協(xié)會(huì )和政府在最大化保持組織特性的同時(shí)，提供更優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)，實(shí)現政會(huì )雙方合作互動(dòng)與協(xié)同共治。

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收稿日期：2022-10-25

基金項目：國家社會(huì )科學(xué)基金一般項目（編號：18BTY066）；
陜西省科技廳軟科學(xué)一般項目（編號：2023-CX-RKX-168）。

作者簡(jiǎn)介：茍軼清（1997- ），男，甘肅慶陽(yáng)人，碩士研究生，研究方向為體育管理。

通訊作者：楊 濤（1979- ），男，山東諸城人，博士，教授，博士研究生導師，研究方向為體育賽事與體育產(chǎn)業(yè)。