激發(fā)活力:社會(huì )組織黨建的新議程

張緊跟

(中山大學(xué) 中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,廣東 廣州 510275)

改革開(kāi)放以來(lái),中國社會(huì )轉型的一個(gè)顯著(zhù)特征就是社會(huì )組織快速成長(cháng)及其日益擴展的影響。一方面,社會(huì )組織作為提供專(zhuān)業(yè)化公共服務(wù)的載體,既能促進(jìn)政府職能轉變又能實(shí)現社會(huì )整合,從而有助于國家治理現代化。另一方面,作為集體行動(dòng)的載體,社會(huì )組織能通過(guò)社會(huì )動(dòng)員產(chǎn)生組織性力量并宣揚其組織的價(jià)值目標,可能會(huì )產(chǎn)生一些無(wú)法預期的政治風(fēng)險。于是,為了鞏固黨的執政地位、引領(lǐng)社會(huì )組織健康發(fā)展,加強黨對社會(huì )組織的政治整合就成為一種必然選擇。而社會(huì )組織黨建作為一種政治整合策略,既是落實(shí)黨的全面領(lǐng)導的要求,有利于鞏固黨的執政基礎,又有利于促進(jìn)社會(huì )組織健康發(fā)展。因此,20世紀90年代以來(lái),中國共產(chǎn)黨始終將社會(huì )組織黨建作為黨鞏固執政基礎、階級基礎和群眾基礎的重要戰略,持續推動(dòng)社會(huì )組織黨建工作,不斷強化黨在社會(huì )組織之中的全覆蓋。

在經(jīng)過(guò)從組織嵌入到結構耦合的發(fā)展[1]之后,社會(huì )組織黨建實(shí)現了應建盡建。毋庸置疑,社會(huì )組織黨建依然需要不斷完善,但借助于持續的卓有成效的嵌入式社會(huì )組織黨建,黨在社會(huì )組織中的滲透力和影響力不斷增強。

在既有研究文獻中,研究者都預期社會(huì )組織黨建有助于增強社會(huì )組織公信力而緩解其合法性危機;可以鏈接上級黨組織的資源增強其資源獲取能力;有助于推進(jìn)社會(huì )組織改革并助力于解決社會(huì )組織長(cháng)期面臨的工具主義發(fā)展邏輯、公共性缺失、專(zhuān)業(yè)化能力匱乏等困境[2]。相關(guān)研究證實(shí)社會(huì )組織黨建緩解了社會(huì )組織的資源短缺與合法性危機,提升了社會(huì )組織的內部管理、戰略制定、資源動(dòng)員和政策倡導等能力[3]。但是,與急劇增長(cháng)的社會(huì )組織數量相對應的是,整體上社會(huì )組織參與社會(huì )治理依然面臨主體性困境[4],存在著(zhù)服務(wù)能力孱弱、價(jià)值引領(lǐng)和倡導能力不夠、參與社會(huì )治理能力弱[5]等普遍性發(fā)展困境。顯然,社會(huì )組織黨建全覆蓋與激發(fā)社會(huì )組織活力之間存在著(zhù)明顯落差。

因此,2015年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強社會(huì )組織黨的建設工作的意見(jiàn)(試行)》明確提出“加強社會(huì )組織黨建工作,引領(lǐng)社會(huì )組織正確發(fā)展方向,激發(fā)社會(huì )組織活力,促進(jìn)社會(huì )組織在國家治理現代化進(jìn)程中更好發(fā)揮作用”,這意味著(zhù)新時(shí)代社會(huì )組織黨建議程應該從如何實(shí)現社會(huì )組織黨建全覆蓋,轉向探討如何以黨建引領(lǐng)不斷激發(fā)社會(huì )組織在社會(huì )治理創(chuàng )新中的活力。

近年來(lái),社會(huì )組織黨建持續成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)議題。

一方面,在社會(huì )組織研究中倡導將中國共產(chǎn)黨“找回來(lái)”[6]。早在21世紀之初,林尚立就強調社會(huì )組織快速發(fā)展對黨帶來(lái)了沖擊和影響[7]。羅峰將這種沖擊歸納為社會(huì )性、政治性、行為方式和政黨認同等[8]。為此,黨需要調適黨社關(guān)系以重塑政黨權威?；邳h引導和管理社會(huì )組織的政治考慮以及黨對社會(huì )的一種回歸[9],有研究者將此理解為黨在社會(huì )變化中的自我調適與發(fā)展,黨的“歷史方位”發(fā)生了變化,因此黨的執政合法性、功能、活動(dòng)方式與國家權力和社會(huì )的關(guān)系等都需要相應變革[10]。這種黨社關(guān)系調適,既是黨“通過(guò)在組織建設和組織網(wǎng)絡(luò )滲透的過(guò)程中不斷建立和完善黨主導的權力組織網(wǎng)絡(luò ),使社會(huì )本身趨向高度組織化,最終主要通過(guò)組織來(lái)實(shí)現國家治理目的的一種社會(huì )調控形式”[11];又是黨在對社會(huì )變化預判基礎上主動(dòng)采取的政治統合策略[12]。近年來(lái),基于對既有研究在國家與社會(huì )關(guān)系框架下討論政府與社會(huì )組織結構性關(guān)系以及互動(dòng)策略的反思,研究者開(kāi)始倡導將中國共產(chǎn)黨帶回到社會(huì )組織研究之中[13],并從“黨社關(guān)系”維度來(lái)考察當代中國社會(huì )組織的差異化發(fā)展模式[14]。

另一方面,強調社會(huì )組織黨建既是黨應對新挑戰的需要,也是鞏固黨的階級基礎和群眾基礎并推動(dòng)政黨現代化的重要內容[15]。首先,研究者分別以黨和社會(huì )組織為中心、立足于合法性和效率的雙重動(dòng)力邏輯,來(lái)討論社會(huì )組織黨建的必要性。既有研究認為社會(huì )組織黨建有效地提升了政黨影響力,促進(jìn)了社會(huì )組織參與社會(huì )治理,有助于促進(jìn)社會(huì )組織內部治理與黨建協(xié)同發(fā)展[16]。通過(guò)“談黨建—做黨建—促黨建—融黨建”,實(shí)現了黨在社會(huì )組織中的治理嵌入以及社會(huì )組織對黨的“借道”整合,既融洽了社會(huì )組織與黨的關(guān)系,又顯著(zhù)提升了社會(huì )組織治理績(jì)效[2]。其次,研究者梳理了社會(huì )組織黨建困境。部分社會(huì )組織對黨建采取漠視、排斥乃至抵制態(tài)度[17];黨建動(dòng)力不足,重形式、輕內容,造成“組織空轉”,導致黨建工作缺失或者黨建工作形式化[18];“九龍治水”使得社會(huì )組織黨建的管理主體缺失與缺位現象嚴重[19],面臨著(zhù)有形覆蓋和有效覆蓋的雙重困境。最后,研究者探討了加強社會(huì )組織黨建的策略?；谥?、適應和互惠等社會(huì )組織黨建存在的不足,有研究者認為協(xié)商是改變各黨建主體各自原有認識、消除分歧、達成共識的有效策略[20]。為進(jìn)一步提升黨對社會(huì )組織的整合效果,有研究者強調必須同時(shí)采用觀(guān)念、機構和行動(dòng)整合[21]。有研究者認為社會(huì )組織黨建工作應該按照“嵌入社會(huì )”“融入社會(huì )”和“服務(wù)社會(huì )”三個(gè)目標梯次推進(jìn),“治理社會(huì )”正在成為新時(shí)代社會(huì )組織黨建的發(fā)展新趨向[22]。而基于“嵌入式”黨建模式實(shí)現了黨組織對社會(huì )組織的有形覆蓋但無(wú)法實(shí)現二者間有效融合,要通過(guò)制度建構、策略轉向、結構嵌合、業(yè)務(wù)嵌合和文化嵌合構建“嵌合式”黨建模式[23]。

縱觀(guān)既有研究,社會(huì )組織黨建研究涵括了宏觀(guān)的政黨與社會(huì )關(guān)系、中觀(guān)的社會(huì )組織與黨組織雙向互動(dòng)以及微觀(guān)的社會(huì )組織黨建機制,繪就了內容豐富的社會(huì )組織黨建研究畫(huà)卷。但是,與海量增長(cháng)的社會(huì )組織黨建研究文獻相比,如何以黨建激發(fā)社會(huì )組織活力的研究顯得非常單薄[24]。更重要的是,既有社會(huì )組織黨建主要立足于黨對新生社會(huì )力量和政治空間的政治整合,呈現的是黨通過(guò)制度、經(jīng)費和人員等多方面的政策保障來(lái)影響社會(huì )組織治理,使社會(huì )組織發(fā)展符合黨的政治方向和發(fā)展需求[25]。顯然,在政治統合式社會(huì )組織黨建已經(jīng)實(shí)現“應建盡建”后,應該適時(shí)將其研究重心從如何健全社會(huì )組織黨建轉向如何通過(guò)黨建引領(lǐng)激發(fā)社會(huì )組織活力。因此,如何通過(guò)黨建引領(lǐng)激發(fā)社會(huì )組織活力,應該成為當代中國社會(huì )組織黨建研究的新議程。

改革開(kāi)放為總體性社會(huì )結構的松動(dòng)、社會(huì )自治空間的形成創(chuàng )造了可能,作為政府與企業(yè)之外的社會(huì )組織獲得了發(fā)展空間并得以迅速發(fā)展。20世紀90年代以來(lái),市場(chǎng)化改革正當性的被確認以及“強政府、大社會(huì )”改革目標的確立,使社會(huì )組織發(fā)展空間得到進(jìn)一步釋放。在“黨委領(lǐng)導和政府負責”下,社會(huì )組織充分發(fā)揮形式靈活、資源整合能力強、專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢突出等作用,在科教文衛體、生態(tài)環(huán)境、法律、宗教、社會(huì )服務(wù)、農業(yè)及農村發(fā)展等諸多領(lǐng)域,廣泛動(dòng)員各方社會(huì )力量,搭建公眾有序參與的公共平臺,提供公共物品和公共服務(wù),發(fā)揮了政府和企業(yè)沒(méi)有或難以充分發(fā)揮的作用。簡(jiǎn)而言之,社會(huì )組織作為溝通國家與社會(huì )關(guān)系的橋梁與紐帶,助益于黨對國家與社會(huì )關(guān)系的調控,有助于實(shí)現黨、國家與社會(huì )關(guān)系的良性互動(dòng)。

但是,社會(huì )組織快速發(fā)展也對黨的領(lǐng)導和執政帶來(lái)了一定程度的沖擊和挑戰。這體現為社會(huì )組織擠占了黨的傳統發(fā)展空間,部分代替了黨的政黨功能,部分影響了黨的社會(huì )整合、社會(huì )性、政治性、行為方式和權威重塑[7]。尤其是對于那些日益壯大且游離于體制外的新生社會(huì )領(lǐng)域,如果黨“視而不見(jiàn)”就可能出現某種程度的“失控”[26]。因而,面對社會(huì )組織的不斷發(fā)展壯大,如何將社會(huì )組織統合到黨政體制內,就成為黨治國理政必須回應的重大課題。

對此,中國共產(chǎn)黨摒棄了通過(guò)回歸改革開(kāi)放之前以壓縮社會(huì )組織發(fā)展空間實(shí)現社會(huì )控制的傳統,轉而選擇通過(guò)組織嵌入和政治吸納相結合的政治統合方式,力圖將社會(huì )組織塑造成為黨密切聯(lián)系群眾、全心全意為人民服務(wù)的重要紐帶。20世紀90年代以來(lái),政治統合式社會(huì )組織黨建工作持續推進(jìn)。

首先,不斷完善社會(huì )組織黨建的頂層設計。1994年,黨的十四屆四中全會(huì )指出:“各種新建立社會(huì )組織日益增多,需要從實(shí)際出發(fā)建立黨的組織,開(kāi)展黨的活動(dòng)”。進(jìn)入新世紀以來(lái),社會(huì )組織黨建工作進(jìn)一步加強。黨的十六大提出要“加大在社會(huì )團體和社會(huì )中介組織中建立黨組織的工作力度”。黨的十六屆四中全會(huì )要求推進(jìn)“新社會(huì )組織等基層黨建工作”。黨的十六屆六中全會(huì )提出“推進(jìn)新社會(huì )組織黨建工作,擴大黨的工作覆蓋面”。黨的十七大明確指出“全面推進(jìn)新社會(huì )組織等的基層黨組織建設,優(yōu)化組織設置,擴大組織覆蓋,創(chuàng )新活動(dòng)方式”。黨的十七屆四中全會(huì )強調要“加大在各類(lèi)新社會(huì )組織中建立黨組織力度”。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái),社會(huì )組織黨建進(jìn)入常態(tài)化、制度化與法治化發(fā)展新階段。黨的十八大強調“要加大社會(huì )組織黨建工作力度,擴大黨組織和黨的工作覆蓋面”。黨的十九大強調把“社會(huì )組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導基層治理、團結動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革的堅強堡壘”。黨的十九屆三中全會(huì )強調要加快在社會(huì )組織中建立健全黨的組織機構。黨的十九屆四中全會(huì )提出要“完善黨領(lǐng)導社會(huì )組織等制度,確保黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導作用”。至此,社會(huì )組織黨建的頂層設計日趨完善。

其次,各地不斷創(chuàng )新社會(huì )組織黨建。各地遵循中央關(guān)于加強社會(huì )組織黨建的頂層設計,積極探索社會(huì )組織黨建的新思路和新辦法。在社會(huì )組織黨建管理體制方面,形成了廣東等地“依托民政、集中管理、多頭推進(jìn)”,北京等地“單設機構、以條為主、樞紐管理”,大部分地區現行的“組織部門(mén)牽頭、業(yè)務(wù)主管單位負責、民政部門(mén)協(xié)助”,律師、會(huì )計師領(lǐng)域的“主管部門(mén)負責、行業(yè)協(xié)會(huì )協(xié)助、會(huì )員參與”四類(lèi)比較有代表性的黨建管理模式[27]。在此基礎上,各地形成了“屬業(yè)化”“屬地化”和“部門(mén)化”三種社會(huì )組織黨建類(lèi)型[28],建立了由規范運行、人才培養和支持保障組成的社會(huì )組織黨建工作機制[29]等。在黨和政府的“高位推動(dòng)”下,各地積極探索社會(huì )組織黨建,創(chuàng )新成果遍地開(kāi)花。

最后,突出強調黨對社會(huì )組織的政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)和組織引領(lǐng)。一是政治引領(lǐng)。強化黨在社會(huì )組織中的核心領(lǐng)導地位,引導社會(huì )組織自覺(jué)當好黨和政府的“智囊團”、全面深化改革的“助推器”、促進(jìn)社會(huì )和諧的“粘合劑”,保證黨的路線(xiàn)方針政策在社會(huì )組織全面貫徹落實(shí)。二是思想引領(lǐng)。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指引,發(fā)揮黨的思想理論引導和價(jià)值觀(guān)整合優(yōu)勢,激發(fā)社會(huì )組織承擔社會(huì )責任的積極性。三是組織引領(lǐng)。以“應建必建”為原則,在管理體制、組建方式、隊伍建設、經(jīng)費保障、活動(dòng)開(kāi)展等多個(gè)方面不斷擴大社會(huì )組織黨組織有效覆蓋,為黨建活動(dòng)高質(zhì)量開(kāi)展奠定基礎。在此基礎上,社會(huì )組織黨建成為增強黨的階級基礎、擴大黨的群眾基礎、鞏固黨的執政基礎的重要法門(mén),既提高了黨在社會(huì )組織中的覆蓋率,又確保社會(huì )組織在黨的領(lǐng)導下健康發(fā)展。

政治統合式社會(huì )組織黨建既鞏固了黨的領(lǐng)導和執政地位,也發(fā)揮了社會(huì )組織的治理效能,為促進(jìn)國家治理現代化構筑了必要的協(xié)同治理框架。

一方面,鞏固了黨領(lǐng)導和執政的社會(huì )基礎。改革開(kāi)放以來(lái),社會(huì )組織蓬勃發(fā)展,呈現出發(fā)展快、種類(lèi)多、領(lǐng)域廣等特征。截至2022年9月,已登記的社會(huì )組織總量突破90萬(wàn)家[30]。數量眾多的社會(huì )組織,在作為民生需求“掃描儀”、公眾訴求“傳感器”、化解沖突的“安全閥”等方面發(fā)揮著(zhù)不可或缺的重要作用。因此,擴大社會(huì )組織黨建覆蓋面意義深遠。中共中央組織部每年發(fā)布的黨內統計公報顯示:全國社會(huì )組織建立黨組織的覆蓋率已經(jīng)從2012年的35.1%增長(cháng)為2017年的61.7%,社會(huì )組織黨組織從2013年的11.5萬(wàn)個(gè)增長(cháng)為2021年的17.1萬(wàn)個(gè),實(shí)現應建盡建。社會(huì )組織黨建全覆蓋“搭建了黨和離散于體制外的社會(huì )民眾的組織化聯(lián)系通道”[31],能夠有效地把社會(huì )組織及其從業(yè)人員緊密團結凝聚在黨的周?chē)?從而增強黨在社會(huì )領(lǐng)域的影響力和凝聚力,鞏固了黨的階級基礎、群眾基礎和執政基礎。

另一方面,促進(jìn)了社會(huì )組織健康發(fā)展。首先,緩解了社會(huì )組織的合法性困境。在既有制度環(huán)境下,雙重管理體制、政府責任邊界外溢、行業(yè)不正當競爭、政府對社會(huì )組織籌募資格的限制等使得許多社會(huì )組織面臨政治合法性困境[32]。而公眾與社會(huì )組織的疏離在相當程度上弱化了公眾對社會(huì )組織的認可與支持,從而使其還面臨社會(huì )合法性困境。在既有的依托政府平臺、參與政府購買(mǎi)服務(wù)、公益創(chuàng )投項目以及民政部門(mén)對社會(huì )組織的資格認證、等級評定和項目委托等基礎上,黨建能夠賦予社會(huì )組織更高權威性,增強社會(huì )組織的政治合法性。與此同時(shí),借助于社會(huì )組織黨建,增進(jìn)了公眾與社會(huì )組織間的聯(lián)系與溝通,使多元利益訴求得到順暢表達,利益關(guān)系得到有效協(xié)調,形成社會(huì )各階層各盡其能、各得其所、和諧相處的態(tài)勢,提高了社會(huì )組織的社會(huì )合法性。其次,為社會(huì )組織健康發(fā)展創(chuàng )造了良好環(huán)境。通過(guò)建構黨領(lǐng)導社會(huì ),覆蓋和滲透社會(huì )的組織網(wǎng)絡(luò )體系,搭建黨與外部社會(huì )環(huán)境的資源交換與交流互動(dòng)的中介機制,黨建有助于引領(lǐng)社會(huì )組織正確的發(fā)展方向并對其進(jìn)行有效的監督管理。不僅如此,社會(huì )組織黨建通過(guò)發(fā)揮黨員的先鋒模范作用,為社會(huì )組織健康發(fā)展提供人才支持,及時(shí)發(fā)現存在的問(wèn)題、化解矛盾,引導和監督社會(huì )組織遵守法律法規,為社會(huì )組織有序運行、健康發(fā)展提供可靠保證。最后,提升了社會(huì )組織的資源動(dòng)員能力。社會(huì )組織黨建密切了其與地方黨委政府之間的關(guān)系,從而通過(guò)黨建鏈接,撬動(dòng)社會(huì )組織發(fā)展所需要的人、財、物等各方面資源,不斷增強社會(huì )組織資源拓展能力。在黨的政治統合之下,黨通過(guò)給予社會(huì )組織領(lǐng)導人以政治身份,從而增強其政治資本、擴展其社會(huì )網(wǎng)絡(luò ),有助于提升社會(huì )組織的資源動(dòng)員能力[24]。

(一)社會(huì )組織的公共性缺失

在社會(huì )治理實(shí)踐中,公共性缺失主要體現在社會(huì )組織以行政化或市場(chǎng)化等方式偏離了自身公共性的發(fā)展規律[33]。

1.行政化遮蔽了公共性?；谏鐣?huì )組織與政府之間非對稱(chēng)的依附性邏輯,許多社會(huì )組織缺乏應有的“相對自主性”。由于歷史原因和路徑依賴(lài),一些社會(huì )組織依附于政府而存在著(zhù)“官辦、官管、官運作”的行政化傾向。這種“依附性自主”,在相當程度上限制了社會(huì )組織公共性的再生產(chǎn)。如群團組織脫離群眾,行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )組織缺乏基于市場(chǎng)行業(yè)管理和服務(wù)的“自主性權威”。而在政府購買(mǎi)服務(wù)的項目制運作中,許多社會(huì )組織關(guān)注的焦點(diǎn)是如何獲得項目而非為目標對象提供更好的服務(wù),只注重項目委托人意志而對服務(wù)對象的真實(shí)需求缺少必要的關(guān)注。社會(huì )組織服務(wù)的行政化,使得承接服務(wù)項目的社會(huì )組織根據行政邏輯運行,從而遮蔽了社會(huì )組織的公共性,難以發(fā)揮社會(huì )組織提供服務(wù)的治理優(yōu)勢[34]。換言之,社會(huì )組織行政化使得許多社會(huì )組織在承接服務(wù)項目中呈現公共服務(wù)“內卷化”趨勢,堅持工具主義發(fā)展策略、具有獲取資源的沖動(dòng)而缺乏回應公眾訴求的動(dòng)力[35],從而削弱了社會(huì )組織作為公共服務(wù)承接載體的公共性。由此,社會(huì )組織淪為“行政之手”的“延伸”,無(wú)助于彌補和矯正“政府失靈”。

2.部分社會(huì )組織存在“逐利”傾向。一些社會(huì )組織在實(shí)踐中并未恪守追求公益性這一根本屬性,特別是一些經(jīng)濟領(lǐng)域的社會(huì )組織,在利益驅使下背離了服務(wù)社會(huì )的使命,甚至走上“逐利”之路。如2019年上半年,原國務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導小組辦公室就收到20余件反映社會(huì )組織打著(zhù)扶貧旗號牟利的舉報[36],而本來(lái)屬于公益性事業(yè)的民辦教育日益淪為“資本操控者逐利教育的手段”。許多官辦色彩濃厚、服務(wù)意識淡薄、獨占大量政策紅利的行業(yè)協(xié)會(huì )、認證機構、監測檢測機構,卷入到套取國家科研經(jīng)費、專(zhuān)項補貼等諸多腐敗案件之中[37]。一些草根民間組織缺乏使命感,甚至打著(zhù)非營(yíng)利旗號為個(gè)人牟利;缺乏理想與抱負,缺乏對行業(yè)的引領(lǐng)、對社會(huì )責任的擔當,甚至成為一些非公募基金會(huì )或者企業(yè)避稅的工具;缺乏合作精神,社會(huì )認同水平和合作能力不足等等。由此,社會(huì )組織的“公共性”就會(huì )被“市場(chǎng)性”遮蔽,無(wú)法彌補和矯正“市場(chǎng)失靈”。

(二)社會(huì )組織專(zhuān)業(yè)化能力不足

社會(huì )組織是以彌補“市場(chǎng)失靈”和克服“政府失靈”的公共服務(wù)職能為契機而獲得自主發(fā)展空間的,其專(zhuān)業(yè)化能力主要體現為政策倡導和公共服務(wù)兩大功能[38]。一方面,作為溝通國家與社會(huì )之間聯(lián)系的制度化橋梁與紐帶,社會(huì )組織通過(guò)有組織、有目的地進(jìn)行社會(huì )動(dòng)員,整合和影響組織成員的價(jià)值觀(guān)及利益表達方式,維護自身合法權益;同時(shí),社會(huì )組織也為公眾利益表達提供多種渠道的合法表達方式和制度化渠道。另一方面,社會(huì )組織可利用自身機制、資源、人才等專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢,彌補政府在公共服務(wù)提供上的不足以及市場(chǎng)在公共服務(wù)提供上的失靈,以滿(mǎn)足民眾對于公共服務(wù)的多樣化需求。當前,一些地方為了完成社會(huì )組織黨建的定量任務(wù),單純注重社會(huì )組織建黨覆蓋率,重“建黨”輕“黨建引領(lǐng)”,沒(méi)有通過(guò)社會(huì )組織黨建來(lái)激發(fā)社會(huì )組織在政策倡導和公共服務(wù)中的活力,不能有效滿(mǎn)足社會(huì )需求。于是,社會(huì )組織“籌資方式創(chuàng )新不足”“缺少外部資源”“缺少專(zhuān)職人員”背后的實(shí)質(zhì)問(wèn)題是存在由于專(zhuān)業(yè)能力不足這一制約社會(huì )組織健康發(fā)展的頑疾。

1.缺乏政策倡導能力。近年來(lái)在環(huán)境保護等議題中,雖然不乏部分社會(huì )組織有效的政策倡導,但在當前社會(huì )組織參與政策過(guò)程明顯被政府主導的前提下,社會(huì )組織政策倡導功能明顯受限。首先,群團組織機關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂(lè )化使其群眾性不同程度被削弱,越來(lái)越難以適應中國社會(huì )的日益多元化,而且因過(guò)度強調“政治服從”在相當程度上弱化了其政策倡導功能,呈現出“體制嵌入式功能失衡”[39]。其次,由于路徑依賴(lài),許多行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )因由行政部門(mén)改制而來(lái)或由政府主辦,缺乏必需的自主性、自治性與自律性,從而弱化了其作為市場(chǎng)治理機制和行業(yè)利益聚合機制的作用。再次,在“政府購買(mǎi)服務(wù)”的項目制框架下,部分NGO也無(wú)法有效回應社會(huì )訴求,部分為底層群體提供服務(wù)的NGO甚至無(wú)法在真正意義上代表民意,政策倡導能力非常脆弱。

2.缺乏專(zhuān)業(yè)化公共服務(wù)能力。首先,參與購買(mǎi)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化能力不足。由于一些社會(huì )組織在核心產(chǎn)品、核心團隊、組織文化等處于普遍缺位狀態(tài),缺乏明確理念與強烈使命,既無(wú)法吸納凝聚和利用組織內外資源做好公共服務(wù)供給,又缺乏應有的專(zhuān)業(yè)化公共服務(wù)供給能力[40]。社會(huì )組織專(zhuān)業(yè)化能力弱造成其在承接項目時(shí)難以滿(mǎn)足政府和公眾要求,即使拿到項目也容易導致服務(wù)走過(guò)場(chǎng),項目實(shí)施往往表現出專(zhuān)業(yè)化程度不高、服務(wù)水平低下的弱權狀態(tài)。如在應對新冠疫情中,社區社會(huì )組織的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)能力不足,社會(huì )工作通過(guò)社會(huì )組織與社區聯(lián)動(dòng)能力弱,往往導致社區公共服務(wù)不精準。在抗疫過(guò)程中,社會(huì )組織的專(zhuān)業(yè)化人才和能力短板依然明顯、參與防疫的程度依然有限[41]。其次,缺乏承接政府職能轉移的專(zhuān)業(yè)化能力?；诜殴芊母镏小斑m合由社會(huì )組織提供的公共服務(wù)和解決的事項交由社會(huì )組織承擔”的精神,社會(huì )組織應該成為政府職能轉移的主要承接者。但是,由于專(zhuān)業(yè)化人力資源不足、協(xié)調社會(huì )資源的能力較弱、內部管理不善等,使得許多社會(huì )組織缺乏應有的承接能力。最終,許多地方政府購買(mǎi)服務(wù)和轉移職能的規劃只能“墻上掛掛”。

(三)社會(huì )治理現代化任重道遠

1.難以發(fā)揮協(xié)調國家與社會(huì )關(guān)系的治理效能。群團組織“官僚化”使其日益“脫離群眾”,許多行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )“缺乏服務(wù)會(huì )員的意識”,眾多NGO在有關(guān)民生議題中的“缺席”等反映出由于社會(huì )組織與公眾的溝通渠道不順暢,對民眾的“回應度”有限,影響力較弱。政府購買(mǎi)服務(wù)的“項目制”化和“服務(wù)市場(chǎng)化”,往往使得更關(guān)注自身生存和經(jīng)濟收益的社會(huì )組織從“回應公眾訴求轉向服從政府需要”。于是,在社會(huì )治理實(shí)踐中,呈現出大多數社會(huì )組織“很少與普通百姓產(chǎn)生關(guān)聯(lián)、無(wú)法深入社區而‘隱身’于民眾的生活”[42]。因此,理論預期中作為社會(huì )治理主體的社會(huì )組織“懸浮于社會(huì )之上”,甚至異化為“被治理對象”。這導致社會(huì )組織的政策倡導功能陷入“條件有限、過(guò)程艱難、作用有限、效果不佳”的困境[43]。而在缺少社會(huì )組織有效參與的組織化、理性化、常態(tài)化的協(xié)商對話(huà)機制情況下,導致國家對民眾訴求的承認和民眾對公共政策及制度變革的認同不能有效地對接耦合,往往出現官方和民間相互割裂的“兩個(gè)輿論場(chǎng)”?！皯腋∮谏鐣?huì )之上”使得政治統合式社會(huì )組織黨建在實(shí)現“應建盡建和全覆蓋”的同時(shí),未能使社會(huì )組織真正成為凝聚公眾利益表達和實(shí)現公眾組織化有序參與的制度化平臺,預期的社會(huì )治理效能無(wú)法落地。

2.地方與基層治理依然面臨著(zhù)“難以承受”的治理負荷。由于社會(huì )組織的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)能力不足,導致在熱鬧非凡的政府購買(mǎi)服務(wù)“劇目”中,社會(huì )組織大多以“提供專(zhuān)業(yè)化公共服務(wù)”為“名”而行“承擔政府行政性任務(wù)”之“實(shí)”。而“能力-績(jì)效”激勵、“曲線(xiàn)養人”激勵在催生地方政府持續購買(mǎi)公共服務(wù)的同時(shí),既未真正推動(dòng)地方政府實(shí)現職能轉變[44],又無(wú)法真正推進(jìn)社會(huì )組織能力提升。在“放管服”改革中,由于許多社會(huì )組織缺乏承接政府轉移的資質(zhì)能力,使得地方政府難以找到可以承接其職能轉移的主體。在安徽省22 356個(gè)社會(huì )組織中,僅有不到28%通過(guò)定向委托、項目資助等方式承接了政府轉移事項[45]。浙江部分商會(huì )協(xié)會(huì )存在著(zhù)“不敢接”“接不了”“不管用”等思想顧慮,對于承接政府職能有心無(wú)力[46]。于是,作為政府職能轉變重要載體的社會(huì )組織,自然也難以充分發(fā)揮矯正市場(chǎng)失靈、彌補政府不足的“拾遺補缺”功能。最終,由于缺乏真正為黨和政府“分憂(yōu)解難”的社會(huì )組織,地方和基層政府依然面臨著(zhù)“從早上雞叫忙到半夜鬼叫”的治理負荷。

(一)以黨建引領(lǐng)夯實(shí)社會(huì )組織的公共性

社會(huì )組織被視為“基于價(jià)值的組織”在于其非政府性和非營(yíng)利性特征所賦予的公共性,一方面社會(huì )組織通過(guò)政策倡導功能為公共政策合法性奠基,另一方面社會(huì )組織通過(guò)提供公共服務(wù)功能實(shí)現公共利益。因此,社會(huì )組織有效發(fā)揮政策倡導和供給公共服務(wù)功能的前提和基礎在于其公共性。只有堅守公共性,社會(huì )組織才能實(shí)現持續健康發(fā)展,不斷彰顯在現代社會(huì )治理體系中的功能。

1.確保社會(huì )組織的政治方向。中國共產(chǎn)黨作為中國人民和中華民族的先鋒隊,在中國革命、建設與改革進(jìn)程中始終發(fā)揮著(zhù)引領(lǐng)方向的作用。社會(huì )組織要有效發(fā)揮黨和政府決策的“智囊團”、全面深化改革的“助推器”、促進(jìn)社會(huì )和諧的“粘合劑”等重要作用,必須在黨建引領(lǐng)下堅持正確的政治方向。一方面,黨建引領(lǐng)有利于監督社會(huì )組織依法執業(yè)、誠信從業(yè),把牢政治方向、防微杜漸,避免誤入歧途。另一方面,社會(huì )組織黨建有利于更好地確保社會(huì )組織正確貫徹執行黨的路線(xiàn)、方針、政策,監督社會(huì )組織運行,防止社會(huì )組織的“趨利化沖動(dòng)”。因此,作為社會(huì )組織的命脈和魂魄,黨建是社會(huì )組織發(fā)展的“紅色引擎”和“方向盤(pán)”。這就要求把黨建工作融入社會(huì )組織運行過(guò)程,不斷增強社會(huì )組織黨組織的創(chuàng )造力、凝聚力和戰斗力,始終引領(lǐng)社會(huì )組織發(fā)展的正確政治方向。

2.確保社會(huì )組織的價(jià)值導向。全心全意為人民服務(wù)是黨堅持不渝的宗旨和原則,“為中國人民謀幸福,為中華民族謀復興”則是中國共產(chǎn)黨的初心和使命。社會(huì )組織作為區別于政府管理和市場(chǎng)機制的第三種力量,以利他精神和志愿精神為指導,通過(guò)賦權助人自助,這就決定了社會(huì )組織要以實(shí)現社會(huì )公共利益為核心使命和目標取向。因此,實(shí)現公共利益成為黨和社會(huì )組織共同價(jià)值導向的最大公約數。只有堅持黨建引領(lǐng),才能不斷把政治活力轉化為發(fā)展動(dòng)力,既使社會(huì )組織能健康持續地發(fā)展,又能凝聚起更為強大的正能量,真正做到為黨和政府分憂(yōu)解愁。因此,要充分發(fā)揮社會(huì )組織黨組織的戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用,保證社會(huì )組織有清晰的使命和很強的公信力,堅持黨的領(lǐng)導與社會(huì )組織依法自治相統一,用共同愿景凝神聚力、以實(shí)際行動(dòng)溫暖人心,助力于實(shí)現人民對美好生活的向往,在社會(huì )治理創(chuàng )新實(shí)踐中為民謀利、為民辦事、為民解憂(yōu)。

(二)以黨建引領(lǐng)提升社會(huì )組織的專(zhuān)業(yè)化能力

1.提升社會(huì )組織的政策倡導能力。社會(huì )組織的政策倡導是指其直接或間接影響政府決策和相關(guān)法律,進(jìn)而保障與促進(jìn)社會(huì )公眾權益的行為。顯然,社會(huì )組織政策倡導包括通過(guò)社會(huì )動(dòng)員整合公眾分散化的利益訴求和將整合后的公眾利益訴求傳遞給黨和政府。社會(huì )組織政策倡導能力既包括動(dòng)員社會(huì )和整合公眾訴求的能力,也包括代表公眾影響公共政策過(guò)程的能力。密切聯(lián)系群眾作為中國共產(chǎn)黨最大的政治優(yōu)勢,要求黨始終把實(shí)現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為自己工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),也因此而建立了同人民的血肉聯(lián)系和魚(yú)水關(guān)系。因此,社會(huì )組織黨建應該著(zhù)力于發(fā)揮黨密切聯(lián)系群眾的政治優(yōu)勢,激活社會(huì )組織在整合社會(huì )個(gè)體及其利益訴求中的潛在優(yōu)勢,使社會(huì )組織深度“嵌入社會(huì )”,大力推動(dòng)社會(huì )組織資源、管理、服務(wù)下沉到基層,在促進(jìn)民意理性表達的基礎上凝聚民心、匯聚民意。而中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導黨和執政黨,其核心功能定位于“統籌全局、協(xié)調各方”。黨建為社會(huì )組織進(jìn)入公共政策過(guò)程提供了制度化渠道,享有更多話(huà)語(yǔ)權。因此,應該通過(guò)社會(huì )組織黨建,切實(shí)增強社會(huì )組織與政府之間的信息溝通頻率與互信互助,擴展社會(huì )組織參與公共政策的空間。

2.提升社會(huì )組織的公共服務(wù)能力。既有研究顯示:社會(huì )認可、人力資本、管理能力和項目開(kāi)發(fā)能力都是顯著(zhù)影響社會(huì )組織成長(cháng)的關(guān)鍵因素[47]。而因缺乏專(zhuān)業(yè)人力資源和財力資源等導致的專(zhuān)業(yè)能力不足,已經(jīng)成為制約社會(huì )組織發(fā)展的頑疾。因此,社會(huì )組織黨建不僅要以黨建引領(lǐng)社會(huì )組織規避發(fā)展風(fēng)險,而且要以黨建引領(lǐng)提升其專(zhuān)業(yè)化服務(wù)能力。社會(huì )組織黨建使黨的組織覆蓋得到了建制性增長(cháng),黨社互動(dòng)為國家權力滲透社會(huì )、資源動(dòng)員及機制整合提供了樞紐性平臺,社會(huì )組織因此而獲得合法性、生存資源及活動(dòng)空間[3]。首先,要以黨建引領(lǐng)提升社會(huì )組織的公信力。黨建是社會(huì )組織發(fā)展的靈魂塑造,加強社會(huì )組織黨建工作,在建立完善組織隊伍的前提下,統一思想,提高認識,建立規范的制度流程,確保社會(huì )組織在黨的領(lǐng)導下更好地服務(wù)大眾,是提升社會(huì )組織公信力和凝聚力的關(guān)鍵所在。其次,要以黨建引領(lǐng)提升社會(huì )組織的資源拓展能力。社會(huì )組織黨建不僅使其更容易得到黨和政府的信任,還有利于社會(huì )組織鏈接、撬動(dòng)黨政體系內外的資金、場(chǎng)地等多元化資源,并且將信任、榮譽(yù)等無(wú)形資源轉化為有形資源,從而提升社會(huì )組織資源拓展能力[48]。黨組織要增強為社會(huì )組織發(fā)展解危解困的主動(dòng)意識,為社會(huì )組織在人才、資金和資源等關(guān)乎其可持續性發(fā)展方面提供幫助。在此基礎上,要通過(guò)加強社會(huì )組織黨建增強其政治資本,擴展其社會(huì )網(wǎng)絡(luò ),全面提升社會(huì )組織的資源拓展能力。再次,要以黨建引領(lǐng)提升社會(huì )組織的運營(yíng)能力。既有研究證明:社會(huì )組織黨建提升了社會(huì )組織內部管理、戰略制定、資源動(dòng)員和政策倡導等方面的能力[3]。因此,社會(huì )組織黨建要強化黨組織的“領(lǐng)航”功能和黨員的先鋒模范作用,提高社會(huì )組織成員的執行力;要發(fā)揮黨密切聯(lián)系群眾的政治優(yōu)勢,解決社會(huì )組織與公眾之間信息不對稱(chēng)、溝通不暢等導致的服務(wù)項目“供需不匹配”問(wèn)題;要通過(guò)黨建引領(lǐng),激活社會(huì )組織引導行業(yè)、融入基層、服務(wù)民眾的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢,充分釋放社會(huì )組織資源豐富、信息靈通、人才濟濟的潛力,不斷提升社會(huì )治理水平。

(三)以黨建引領(lǐng)擴展社會(huì )組織的行動(dòng)空間

1.優(yōu)化社會(huì )組織的制度環(huán)境。面對新時(shí)代中國特色社會(huì )主義的新使命,要更好地發(fā)揮社會(huì )組織在新征程中的重要作用,必須把高質(zhì)量發(fā)展作為社會(huì )組織改革發(fā)展的指引,以黨建引領(lǐng)優(yōu)化社會(huì )組織的制度環(huán)境?，F代社會(huì )組織發(fā)揮理想的治理和服務(wù)功能需嵌入一種整體性治理框架,得到諸如基層民主、公共資源配置、政府運行機制優(yōu)化等多領(lǐng)域改革的配套和支持[49]。一是深化社會(huì )組織管理體制,促進(jìn)社會(huì )組織健康發(fā)展;二是健全社會(huì )組織監管機制,加強非營(yíng)利、去行政化和內部治理監管;三是構建多元、開(kāi)放、融合的創(chuàng )新支持體系,利用社會(huì )組織資源多元供給方式,著(zhù)力提升社會(huì )組織可持續發(fā)展能力;四是構建廣泛、專(zhuān)業(yè)、優(yōu)質(zhì)的作用發(fā)揮體系,支持社會(huì )組織發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢,充分發(fā)揮社會(huì )組織在社會(huì )治理中的作用。

2.激發(fā)社會(huì )組織在促進(jìn)公眾組織化有序參與中的效能。對于群團組織而言,黨建引領(lǐng)應該著(zhù)力于發(fā)揮群團組織“縱向到底橫向到邊”的組織網(wǎng)絡(luò )優(yōu)勢,促使其治理重心下移,嵌入基層和各自所聯(lián)系的“群眾”,既暢通其“上傳下達”的基本功能以回應人民日益增長(cháng)的參與訴求,又不斷拓寬合法權益受損的公眾合法化、制度化維權渠道,增強群團組織對公眾的吸引力和凝聚力。對于行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )而言,黨建引領(lǐng)應該著(zhù)力于擴展這類(lèi)互益性社會(huì )組織在“服務(wù)企業(yè)和規范市場(chǎng)秩序,加強行業(yè)自律,制定行業(yè)標準,維護會(huì )員權益,化解貿易糾紛”等多方面發(fā)揮彌補“市場(chǎng)失靈”功能,從而在政府與市場(chǎng)之間發(fā)揮“傳送帶”“分流器”和“上掛下聯(lián)”的作用。對于NGO而言,黨和政府既應該鼓勵NGO實(shí)現成員結構多元化以匯聚多元化利益訴求,又要為NGO公共政策倡導功能的生長(cháng)提供積極支持,向NGO開(kāi)放政策過(guò)程并提供參與的制度化渠道。

3.激發(fā)社會(huì )組織的協(xié)商民主效能。在法治框架下,產(chǎn)生于社會(huì )、扎根于基層的社會(huì )組織助力于公眾訴求組織化有序表達,促進(jìn)政府和民眾理性協(xié)商對話(huà),以協(xié)商方式而非對抗形式化解社會(huì )矛盾,因而成為多層次社會(huì )主義協(xié)商民主的重要組成部分。因此,應該在黨建引領(lǐng)下激發(fā)社會(huì )組織的協(xié)商民主效能。一是為基層民眾的有序表達提供組織化渠道,規避和化解社會(huì )分化加劇、張力加大過(guò)程中出現的各種群體性事件;二是促進(jìn)政府和公眾之間的有效溝通,實(shí)現公共權力和社會(huì )對話(huà)協(xié)商的有效結合;三是內聚和規范公眾參與行為,捍衛民主價(jià)值,實(shí)現自我教育、自我管理和自我服務(wù)。

作為在變革社會(huì )中的一種調適性回應,社會(huì )組織黨建無(wú)疑是鞏固黨的領(lǐng)導與執政地位并促進(jìn)社會(huì )組織健康發(fā)展的必然選擇。但是,社會(huì )組織黨建不是回歸“總體性社會(huì )”的“控制社會(huì )”傳統,而是要激發(fā)社會(huì )活力以實(shí)現社會(huì )治理現代化。因此,必須在繼續完善社會(huì )組織中的黨組織建設基礎上適時(shí)從聚焦于社會(huì )組織中的黨組織建設轉向激發(fā)社會(huì )組織活力。為此,要因應新時(shí)代新征程發(fā)展中的新要求,以黨建引領(lǐng)夯實(shí)社會(huì )組織的公共性,提升社會(huì )組織的專(zhuān)業(yè)化能力,擴展社會(huì )組織的運作空間。

社會(huì )治理現代化就是要通過(guò)體制、機制的不斷創(chuàng )新,最大限度增強社會(huì )發(fā)展活力,激發(fā)全社會(huì )的創(chuàng )造力。黨建引領(lǐng)社會(huì )組織發(fā)展不是黨包攬和干預社會(huì )組織的全部事務(wù),而是在引領(lǐng)社會(huì )組織正確發(fā)展方向并規避發(fā)展風(fēng)險的基礎上保障社會(huì )組織依法自治、充分發(fā)揮其對黨和政府的專(zhuān)業(yè)化“拾遺補缺”功能。毋庸置疑,社會(huì )組織黨建的“政治性”與激發(fā)社會(huì )組織活力的“專(zhuān)業(yè)性”之間、黨的全面領(lǐng)導與社會(huì )組織依法自治之間存在一定的張力。但回望中國共產(chǎn)黨百年輝煌歷程,黨在革命、建設和改革中最豐富也最成功的經(jīng)驗就在于組織、動(dòng)員社會(huì )并不斷激發(fā)社會(huì )活力。因此,在激發(fā)社會(huì )組織活力,致力于社會(huì )治理創(chuàng )新的新時(shí)代新征程中,黨建引領(lǐng)社會(huì )組織必定能繼續譜寫(xiě)更加輝煌的篇章。