歐美低碳轉型新動(dòng)向及我國應對策略

馮相昭 黃曉丹 趙衛東

自2022年以來(lái)，歐美兩大主要經(jīng)濟體圍繞能源低碳轉型和產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展動(dòng)作頻頻，對國際氣候治理格局的影響和全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的擾動(dòng)值得關(guān)注。

2022年8月，美國總統拜登正式簽署《通脹削減法案》，該法案預計將斥資3690億美元用于氣候變化和新能源項目；
2023年4月12日，美國聯(lián)邦環(huán)境保護署針對機動(dòng)車(chē)提出史上最嚴碳排放控制要求，即提議汽車(chē)制造商到2030年所生產(chǎn)的機動(dòng)車(chē)60%將為電動(dòng)汽車(chē)，到2032年為67%，而2022年美國出售的電動(dòng)汽車(chē)僅占全部汽車(chē)銷(xiāo)售量的5.8%。2023年3月歐盟針對綠色低碳轉型議題也排滿(mǎn)了日程，從3月9日歐盟委員會(huì )、歐盟理事會(huì )和歐洲議會(huì )采用“三方會(huì )談”就加強歐盟能源效率指令達成臨時(shí)協(xié)議，到3月16日歐盟委員會(huì )提出《凈零工業(yè)法案》和《關(guān)鍵原材料法案》，再到3月28日歐盟理事會(huì )達成政治協(xié)議同意將成員國自愿減少15%的天然氣需求目標延長(cháng)1年。本研究著(zhù)重對比歐洲的《凈零工業(yè)法案》和美國的《通脹削減法案》，探討其內容實(shí)質(zhì)，分析潛在影響，提出我國應對策略。

一、綠色低碳項目深度植入經(jīng)濟法案已成為歐美主要特征

從字面上看，美國《通脹削減法案》與歐盟《凈零工業(yè)法案》均屬經(jīng)濟法案，兩項法案簽署或提出的由頭，都是為了應對俄烏沖突和新型冠狀病毒感染疫情的不利影響、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、提升產(chǎn)業(yè)競爭力。其中，前者回應了醫療改革、抑制通脹等國內需求，致力于增加財政收入和削減政府赤字，同時(shí)加碼“美國制造”，對氣候變化和新能源項目的投入史無(wú)前例，且從需求端到供給端做到了全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋。后者則是歐盟《綠色新政工業(yè)計劃》的一部分，有應對美國《通脹削減方案》的綜合考慮，因為歐盟認為美國的法案將電動(dòng)車(chē)、電池、可再生能源等構成歧視，將對歐洲工業(yè)的核心競爭力和投資決策產(chǎn)生負面影響，所以歐盟《凈零工業(yè)法案》特別支持8項戰略?xún)袅慵夹g(shù)：太陽(yáng)能光伏和太陽(yáng)能光熱技術(shù)、陸上風(fēng)能和海上可再生能源、電池和儲能、熱泵和地熱能、電解槽和燃料電池、沼氣/甲烷、碳捕集與封存（CCS）、電網(wǎng)技術(shù)。歐盟的方案旨在為歐盟實(shí)施凈零項目和吸引投資創(chuàng )造更好的條件，擴大歐盟清潔技術(shù)的制造規模，增強歐盟自身凈零排放技術(shù)制造業(yè)的韌性和競爭力，確保歐盟在全球清潔能源轉型方面的引領(lǐng)者地位，提出的目標是到2030年歐盟總體戰略?xún)袅慵夹g(shù)制造能力接近或達到歐盟部署需求的40%。此外，歐盟還提出了《關(guān)鍵原材料法案》，以確保在歐洲建立可持續和有競爭力的關(guān)鍵原材料價(jià)值鏈。需要說(shuō)明的是，歐洲這兩項法案尚處于草案階段，須經(jīng)歐洲議會(huì )和歐盟理事會(huì )進(jìn)一步討論商定，才能正式通過(guò)并生效。

二、合力圍堵我國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)已成為歐美戰略同盟的最大共識

項莊舞劍，意在沛公。美國的《通脹削減法案》和歐盟的《凈零工業(yè)法案》《關(guān)鍵原材料法案》，無(wú)論是打著(zhù)重振實(shí)體經(jīng)濟的旗號，還是冠以堅定戰略自主的說(shuō)辭，都遮掩不住其貿易保護主義抬頭的企圖，也無(wú)法掩蓋其圍堵我國光伏、風(fēng)電、新能源汽車(chē)等優(yōu)勢制造業(yè)的陰謀。過(guò)去10多年來(lái)，得益于我國超大規模市場(chǎng)和較完整的工業(yè)制造體系，光伏、風(fēng)電和新能源汽車(chē)等綠色新賽道產(chǎn)業(yè)研發(fā)與制造成本大幅下降，我國向全球提供了質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的綠色低碳產(chǎn)品。遺憾的是，當前歐美罔顧我國在全球經(jīng)濟綠色低碳轉型進(jìn)程中的重大貢獻，以強化本土光伏、風(fēng)電、新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)為由頭，屢屢向我國優(yōu)勢制造業(yè)發(fā)難。

其中，《通脹削減法案》為美國本土制造的部分清潔能源和電動(dòng)汽車(chē)供應鏈設立了先進(jìn)制造業(yè)生產(chǎn)信貸；
為電動(dòng)汽車(chē)提供稅收抵免，但要求車(chē)輛必須在北美組裝，汽車(chē)電池中至少40%的金屬原料和礦物（如鋰和鈷）須在美國或者與美國簽署自由貿易協(xié)定的國家開(kāi)采、提煉；
法案涉及的生產(chǎn)稅收抵免所提供的金額是一種數量級的增長(cháng)，以電池廠(chǎng)為例，制造商可獲得每千瓦時(shí)45美元的產(chǎn)出補貼，相當于目前電池成本的30%左右。歐盟《凈零工業(yè)法案》提出，將通過(guò)多種政策組合大幅提升光伏、風(fēng)電、電池、電解槽、熱泵、智能電網(wǎng)、碳捕集與封存等戰略性?xún)袅慵夹g(shù)的本土制造能力。歐盟《關(guān)鍵原材料法案》亦提出，要確保到2030年，每年10%以上的關(guān)鍵原材料開(kāi)采、至少40%的關(guān)鍵原材料加工、15%的關(guān)鍵原材料回收都來(lái)自歐盟內部，并且在任何加工階段，來(lái)自單一國家的原材料消耗量不得超過(guò)65%。上述法案強化了對本土新能源產(chǎn)品的支持力度，對進(jìn)口同類(lèi)產(chǎn)品構成了歧視，逆經(jīng)濟全球化的意圖明顯，將對我國光伏、風(fēng)電、鋰電池、新能源汽車(chē)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)出口歐美造成一定沖擊。

三、加大資金投入是歐美激發(fā)工業(yè)綠色低碳發(fā)展動(dòng)能的催化劑

歐美均明確提出，加強財政投入以促進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)工業(yè)綠色轉型?！锻浵鳒p法案》是美國有史以來(lái)針對氣候領(lǐng)域的最大投資計劃，其中84%的支出為氣候投資，共計3690億美元，具體涵蓋降低能源成本、保障美國能源安全和國內制造業(yè)、實(shí)現經(jīng)濟去碳化、維護社區和環(huán)境公平、支持農林業(yè)的彈性建設等五個(gè)方面。這項法案強化了綠色金融的激勵作用，將新能源汽車(chē)信貸擴大為清潔汽車(chē)信貸，取消每個(gè)制造商銷(xiāo)售合格車(chē)輛的20 萬(wàn)輛上限；
為在美國制造某些可再生能源發(fā)電部件、電池部件和關(guān)鍵礦物設立了先進(jìn)制造業(yè)生產(chǎn)信貸，對符合現行工資和學(xué)徒要求以及國內含量要求的設施提高信貸率。2023年2月14日，美國聯(lián)邦環(huán)境保護署（EPA）宣布了依據《通脹削減法案》設立的溫室氣體減排基金指南，并發(fā)布了兩份聯(lián)邦援助清單，投資金額接近270億美元，以利用私人資本在全國范圍內進(jìn)行清潔能源和清潔空氣投資；
EPA將設立兩個(gè)競爭性基金來(lái)分配相關(guān)經(jīng)費，一項價(jià)值200億美元的普通和低收入人群援助基金和一項價(jià)值70億美元的零排放技術(shù)基金。

歐盟《綠色新政工業(yè)計劃》聚焦更簡(jiǎn)單的規則、更好的融資渠道、提升工人的技能和加強供應鏈四個(gè)方面，通過(guò)簡(jiǎn)化、加速和調整激勵措施，放寬對國家援助的限制，鼓勵資金流向歐盟清潔技術(shù)，為歐盟提高凈零排放技術(shù)和產(chǎn)品制造能力提供有利的環(huán)境。在融資方面，歐盟委員會(huì )提出，將加大對歐洲清潔技術(shù)的投融資，在保證單一市場(chǎng)公平競爭環(huán)境的前提下使成員國更容易提供必要的援助以加快綠色轉型。短期內，歐盟將通過(guò)國家資金、歐盟資金和私人資金等方式支持歐盟戰略性“凈零”生產(chǎn)項目，對戰略清潔技術(shù)價(jià)值鏈中的生產(chǎn)設施提供有針對性的援助，以應對外國補貼誘發(fā)的工廠(chǎng)搬遷風(fēng)險；
中期，歐盟委員會(huì )將設立歐洲主權基金，旨在保持歐洲在綠色和數字化轉型等新興關(guān)鍵領(lǐng)域的優(yōu)勢，并維護歐盟成員國的凝聚力及歐盟單一市場(chǎng)的公平機制?！秲袅愎I(yè)法案》《關(guān)鍵原材料法案》雖未明確提出面向產(chǎn)業(yè)投資的資金預算，但伴隨著(zhù)兩個(gè)法案的提出，歐盟于今年3月16日發(fā)布了氫能銀行計劃。歐洲氫能銀行計劃的主要目標是通過(guò)應對氫能發(fā)展最初的投資挑戰和需求，釋放歐盟和第三國對氫價(jià)值鏈的私人投資，以期彌補并最終降低早期項目的可再生氫和化石燃料之間的成本差距。歐盟預計將于2023年秋季在創(chuàng )新基金下啟動(dòng)首批可再生氫能試點(diǎn)拍賣(mài)，專(zhuān)項預算為8億歐元，資金將以每公斤生產(chǎn)氫氣的固定溢價(jià)形式分配，向氫氣生產(chǎn)商提供補貼，最長(cháng)期限為10年，這將是歐洲氫能銀行的第一個(gè)金融工具。

四、簡(jiǎn)化許可程序、引入監管沙盒是激活凈零技術(shù)創(chuàng )新潛能的“快進(jìn)鍵”

就政策工具而言，美國法案強調稅收減免、貸款優(yōu)惠、補貼等政策，歐盟法案更強調簡(jiǎn)化程序、制定標準、技能培訓、加強監管等工具。特別是歐盟《凈零工業(yè)法案》明確提出，將通過(guò)減輕立項行政負擔和簡(jiǎn)化許可發(fā)放流程改善凈零技術(shù)投資條件。同時(shí)，為提高審批效率和透明度，法案規定歐盟成員國要設立一站式機構作為項目發(fā)起人的單一聯(lián)絡(luò )點(diǎn)，以便促進(jìn)和協(xié)調整個(gè)許可證發(fā)放過(guò)程，并在預先設定的時(shí)限內作出全面決定。

需要強調的是，《凈零工業(yè)法案》根據凈零技術(shù)制造項目的規模差異規定了不同的許可發(fā)放時(shí)限：年制造能力低于1GW的凈零技術(shù)制造項目為12個(gè)月，超過(guò)1GW的項目為18個(gè)月；
年制造能力低于1GW的凈零戰略項目為9個(gè)月，超過(guò)1GW的項目為12個(gè)月。此外，此法案要求許可程序完全在線(xiàn)顯示，完成許可申請手續所需提供的相關(guān)證據材料，可通過(guò)依據單一數字網(wǎng)關(guān)技術(shù)建立的系統實(shí)現主管部門(mén)之間的直接信息交換。根據此法案，歐盟法律要求的環(huán)境影響評估和授權仍將是凈零技術(shù)制造項目許可證授予程序的組成部分。

為促進(jìn)歐洲工業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng )新，《凈零工業(yè)法案》提出成員國可在靈活的監管條件下建立凈零技術(shù)監管沙盒（Net-zero regulatory sandbox），以保障在有限的時(shí)間內和在受控環(huán)境中測試創(chuàng )新的凈零排放技術(shù)。屬于凈零技術(shù)監管沙盒范疇的創(chuàng )新技術(shù)，通常是那些對實(shí)現歐盟的氣候中和目標、確保歐盟能源系統的供應安全和韌性至關(guān)重要的戰略技術(shù)。凈零技術(shù)監管沙盒可由歐盟成員國應任何開(kāi)發(fā)創(chuàng )新凈零排放技術(shù)公司的要求建立，并符合一套資格和選擇標準。在符合條件的情況下，中小型企業(yè)應優(yōu)先使用沙盒。凈零技術(shù)監管沙盒的設計和實(shí)施應在相關(guān)情況下促進(jìn)國家主管部門(mén)之間的跨境合作。已建立凈零技術(shù)監管沙盒的成員國應在歐洲凈零平臺框架內協(xié)調其活動(dòng)和合作，以共享相關(guān)信息為目標；
它們還應每年向歐盟委員會(huì )報告監管沙盒實(shí)施的結果，包括良好做法、經(jīng)驗教訓。歐盟委員會(huì )將在2023年發(fā)布的《新歐洲創(chuàng )新議程》中提供監管沙盒指南，以支持成員國準備凈零技術(shù)監管沙盒。

五、我國主動(dòng)應對歐美新動(dòng)向和國際氣候治理挑戰的幾點(diǎn)建議

一是持續跟蹤歐美動(dòng)向，及時(shí)構建預警機制。要強化對國際地緣政治和全球經(jīng)貿關(guān)系的關(guān)注，持續開(kāi)展國外主要經(jīng)濟體“雙碳”政策動(dòng)向的跟蹤分析，科學(xué)研判歐美綠色技術(shù)和貿易壁壘形勢，系統評估對全球氣候治理以及對我國產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉型升級的潛在影響，及時(shí)構筑相關(guān)預警機制以應對來(lái)自歐美“雙碳”領(lǐng)域的嚴峻挑戰。

二是正視與歐美競合博弈局面，善用雙邊機制構筑防火墻。近年來(lái)，中美合作空間逐漸收窄，貿易戰、科技封鎖已波及能源轉型與綠色發(fā)展領(lǐng)域，在一定程度上動(dòng)搖了中美氣候變化合作的根基，但不可否認，中美兩國在清潔技術(shù)、行業(yè)標準方面均處于領(lǐng)先地位，可以互補支持，應該用好中美高層對話(huà)等雙邊機制，尋求雙方在環(huán)境與氣候治理方面合作的最大公約數。對于中歐而言，要緊抓美歐之間因《通脹削減法案》產(chǎn)生的一定罅隙，加強與德國、法國等歐盟主要國家的雙邊溝通與交流，巧用中歐經(jīng)貿高層對話(huà)、中歐高級別戰略對話(huà)、中歐環(huán)境與氣候高層對話(huà)與中歐氣候變化等雙邊機制，強化對話(huà)合作，消弭意見(jiàn)分歧，加緊建立護佑我國戰略?xún)?yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的“防火墻”。

三是扎實(shí)推進(jìn)“一帶一路”能源資源合作，務(wù)實(shí)開(kāi)展中俄遠東開(kāi)發(fā)合作。國際合作和多邊主義是確保全球經(jīng)濟以包容和可持續的方式發(fā)展的關(guān)鍵。氣候變化是需要更多國際合作的領(lǐng)域之一。2023年3月20日，聯(lián)合國政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì )（IPCC）在瑞士正式發(fā)布的第六次評估報告綜合報告《氣候變化2023》的主要結論之一是：資金、技術(shù)和國際合作是加速氣候行動(dòng)的關(guān)鍵推動(dòng)因素。2022年，國際能源署和國際可再生能源署以及聯(lián)合國氣候變化高級別行動(dòng)倡導者組織合作發(fā)布的《突破性議程報告》也強調指出，如果沒(méi)有緊密的國際合作，全球向凈零排放的關(guān)鍵轉型可能會(huì )被推遲幾十年?！耙粠б宦贰毖鼐€(xiàn)國家礦產(chǎn)資源豐富，且都有加大礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)及實(shí)現資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉變的共同愿景，我國要扎實(shí)推進(jìn)與其他沿線(xiàn)國家的礦業(yè)合作，實(shí)現優(yōu)勢互補。近年來(lái)，中俄戰略合作的廣度、深度不斷拓寬，特別是俄羅斯遠東地區能源稟賦和關(guān)鍵礦產(chǎn)資源儲量豐富，開(kāi)發(fā)合作前景廣闊，可為我國內強鏈、補鏈提供有力戰略支撐。

四是汲取歐美綠色金融和監管沙盒等機制設計經(jīng)驗，優(yōu)化我支持我綠色低碳轉型的政策工具箱。我國要加快完善綠色金融頂層設計，注重運用金融創(chuàng )新，引導金融資源向綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域傾斜，助力制造業(yè)綠色化發(fā)展。針對當前國內可再生能源大規模發(fā)展面臨的部分地區消納空間不足、用地用海等要素保障困難，大型風(fēng)電光伏基地存在的“電網(wǎng)等項目”“項目等電網(wǎng)”和“電網(wǎng)等規劃”等連鎖問(wèn)題，可借鑒歐美激勵創(chuàng )新和推進(jìn)凈零技術(shù)制造項目的監管沙盒做法，建立光伏、風(fēng)電、氫能、電池材料等能源轉型和綠色低碳重點(diǎn)建設項目?jì)?yōu)先支持清單，妥善處理好綠色能源發(fā)展戰略規劃等專(zhuān)項規劃與國土空間規劃的銜接，合理安排重點(diǎn)戰略項目新增用地規模、布局和開(kāi)發(fā)建設時(shí)序，在滿(mǎn)足環(huán)境保護剛性需求的前提下積極推進(jìn)戰略項目落地實(shí)施。