徐中平，卜新蕊
（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）
隨著(zhù)社會(huì )發(fā)展和科技不斷進(jìn)步，資源匱乏、環(huán)境污染、生態(tài)系統破壞的問(wèn)題日益突出[1]。生態(tài)文明建設是中華民族永續發(fā)展的千年大計，是實(shí)現人與自然協(xié)調發(fā)展的基礎和紐帶。生態(tài)保護修復是生態(tài)文明建設的核心內容，對實(shí)現可持續發(fā)展意義重大。
生態(tài)保護修復的目的是為了維持生態(tài)系統的穩定性及提高生態(tài)系統的功能性，按照山水林田湖草沙是一個(gè)生命共同體的原理，對長(cháng)期受到高強度開(kāi)發(fā)建設、不合理利用和自然災害等影響造成生態(tài)系統嚴重受損退化、生態(tài)功能失調和生態(tài)產(chǎn)品供給能力下降的區域，采取工程和非工程等綜合措施，依據統一生態(tài)內涵、因地制宜、自然修復與人為措施相結合、投融資機制多樣性等原則[2]，進(jìn)行生態(tài)恢復、生態(tài)整治、生態(tài)重建、生態(tài)康復的過(guò)程和有意識的活動(dòng)[3]。生態(tài)保護修復不是將生態(tài)系統完全恢復到其原始狀態(tài)，而是通過(guò)修復使生態(tài)系統的功能不斷得到恢復與完善[4]。
目前，我國自然生態(tài)系統總體仍較為脆弱，部分地區生態(tài)系統受損退化問(wèn)題突出，生態(tài)保護修復面臨的形勢較為嚴峻。生態(tài)保護修復工作具有很強的專(zhuān)業(yè)性，周期長(cháng)、成本高、資金需求量大，而且我國生態(tài)保護修復方面歷史欠賬多，目前資金來(lái)源以政府的財政投入為主，資金缺口巨大。在這種情況下，亟需動(dòng)員社會(huì )力量，吸引社會(huì )資本，加大生態(tài)保護修復的投入。因此，研究生態(tài)保護修復的主體及其經(jīng)濟關(guān)系、社會(huì )資金進(jìn)入的路徑以及不同的修復模式中資金的利用方式，對保證生態(tài)保護修復的效果及成果的持續性，有著(zhù)至關(guān)重要的意義。
生態(tài)保護修復主體構成是多方位的。自然資源開(kāi)發(fā)利用，在為國家、企業(yè)及公眾帶來(lái)經(jīng)濟收益的同時(shí)，必然會(huì )對生態(tài)系統造成一定程度的破壞[5]。根據“誰(shuí)利用，誰(shuí)補償；
誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)保護；
誰(shuí)污染，誰(shuí)治理；
誰(shuí)破壞，誰(shuí)修復”的原則，生態(tài)修復的主體應該由政府（中央政府、地方政府）、企業(yè)（責任企業(yè)、第三方企業(yè)）及社會(huì )公眾共同承擔（見(jiàn)圖1）。
圖1 投資主體與生態(tài)項目的關(guān)系
政府作為生態(tài)保護修復的責任主體，承擔相關(guān)法律法規制定及環(huán)境資源優(yōu)化配置的職責[6]，同時(shí)對生態(tài)保護修復的成果進(jìn)行監督管理。在國家層面，中央政府作為生態(tài)保護修復的責任主體，通過(guò)制定全國或區域的法律法規、規劃、標準，對生態(tài)保護修復過(guò)程進(jìn)行監督指導；
同時(shí)，中央政府也是資金投入的主體，進(jìn)行財政資金示范引領(lǐng)及戰略性生態(tài)修復投資，最終獲得生態(tài)效益、社會(huì )效益、經(jīng)濟效益和資源效益。在區域尺度上，地方政府作為生態(tài)保護修復的責任主體，通過(guò)出臺環(huán)保政策、優(yōu)化環(huán)境資源配置、多元化吸納社會(huì )資金等方式，推進(jìn)生態(tài)保護修復工作。如果生態(tài)系統遭到破壞的地區無(wú)法找到應當承擔責任的行為人，應由地方政府承擔生態(tài)保護修復的法律責任。2020年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，明確劃分了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權和支出責任。大尺度、重點(diǎn)區域的生態(tài)環(huán)境建設，確認為中央財政事權，由中央承擔支出責任；
地方性及其他生態(tài)環(huán)境建設，確認為地方財政事權，由地方承擔支出責任。
企業(yè)是生態(tài)保護修復的責任主體，同時(shí)也是修復技術(shù)的實(shí)施主體。造成生態(tài)系統功能破壞的企業(yè)應當承擔治理和修復的全部費用并按法律規定履行責任人職責[7]。未造成生態(tài)系統功能破壞但承擔生態(tài)保護修復項目的企業(yè)為非責任企業(yè)，承擔調查評價(jià)、規劃設計、工程施工等工作內容，并獲得生態(tài)修復項目的經(jīng)濟收益。
社會(huì )公眾是生態(tài)保護修復實(shí)施監管的主體，同時(shí)也是生態(tài)保護修復成果的收益主體。生態(tài)保護修復離不開(kāi)公眾的參與，廣泛的宣傳教育和強大的公眾參與機制是生態(tài)保護修復成功的必要條件[8]。在微觀(guān)尺度上，公眾對生態(tài)環(huán)境及生態(tài)系統進(jìn)行保護，對生態(tài)保護修復的成果進(jìn)行監督，同時(shí)公眾也是生態(tài)保護修復資金的一種補充方式，通過(guò)眾籌等形式，公眾手中的社會(huì )資金可以及時(shí)高效地進(jìn)入生態(tài)保護修復項目。生態(tài)保護修復的成果促進(jìn)了經(jīng)濟綠色發(fā)展，提升了城鎮及鄉村的居住環(huán)境水平，又使得公眾從中受益。
生態(tài)保護修復形成了規劃、建設、監測、維護等環(huán)節的系統產(chǎn)業(yè)鏈，覆蓋范圍廣，可以有效助推經(jīng)濟發(fā)展，形成生態(tài)修復經(jīng)濟。生態(tài)保護修復項目的經(jīng)濟效益主要是增加就業(yè)和經(jīng)濟產(chǎn)出。一些領(lǐng)域的生態(tài)保護修復項目具有可觀(guān)的投資回報，更多地吸引社會(huì )資本參與，增加了資金來(lái)源。其中社會(huì )資金進(jìn)入生態(tài)保護修復項目的路徑（見(jiàn)圖2）主要有以下幾個(gè)方面。
圖2 生態(tài)保護修復資金類(lèi)型及利用方式
（1）責任企業(yè)自有資金?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等規定，企業(yè)在開(kāi)發(fā)利用自然資源進(jìn)行經(jīng)濟建設時(shí)，對區域生態(tài)系統功能造成破壞，應當承擔生態(tài)修復的全部費用。責任企業(yè)應按照法律要求提供生態(tài)保護修復的資金，自行或委托第三方企業(yè)進(jìn)行生態(tài)保護修復工程的實(shí)施。以礦山生態(tài)系統保護修復為例，新建礦場(chǎng)在申請采礦權時(shí)，需提交礦山開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境恢復與管理、土地復墾等相關(guān)規劃，繳納礦山地質(zhì)環(huán)境保證金和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復管理基金，用于礦山生態(tài)環(huán)境的保護與恢復[9]。
（2）非責任企業(yè)資金。非責任企業(yè)資金也是生態(tài)保護修復資金的重要組成部分，非責任企業(yè)可以將自有資金投入生態(tài)保護修復的項目中，獲取經(jīng)濟及環(huán)境收益。其融資方式包括間接融資和直接融資。間接融資方式包括銀行信貸、債權投資計劃、融資租賃等。直接融資即無(wú)金融中介機構介入的資金融通方式，包括發(fā)行債券或資產(chǎn)支持證券、發(fā)行或增發(fā)股票、建立生態(tài)保護修復基金等方式。企業(yè)融資后，選擇適合的市場(chǎng)化的項目模式開(kāi)展相關(guān)項目。市場(chǎng)化參與生態(tài)保護修復項目的模式包括政府購買(mǎi)服務(wù)、PPP、直接授權模式（ABO）、EPC+O、EPC+F、EOD等。以PPP模式為例，項目企業(yè)負責項目投資、建設及養護，政府負責項目設計、監理、土地征遷補償和協(xié)調工作并按約定支付服務(wù)費用。項目政治成果及可利用土地的開(kāi)發(fā)權、使用權及收益歸政府所有[4]。PPP模式可以有效地平衡政府與社會(huì )資本的支出，降低政府債務(wù)風(fēng)險和社會(huì )資本進(jìn)入生態(tài)修復項目的門(mén)檻。
（3）公益社會(huì )組織資金。公益社會(huì )組織是由企業(yè)家等成立的非營(yíng)利環(huán)境保護機構，將會(huì )費、企業(yè)家捐贈、公共平臺籌款等多方社會(huì )資金作為組織的生態(tài)修復資金，用公益的心態(tài)、科學(xué)的方法、商業(yè)的手法保護生態(tài)環(huán)境。桃花源生態(tài)保護基金會(huì )是國內最早實(shí)踐社會(huì )公益力量直接參與自然保護，建立由民間力量管理、政府監督的社會(huì )公益保護地的機構之一，其主要業(yè)務(wù)方向是在中國和海外推進(jìn)建設由社會(huì )公益資本建設管理的保護地，采用自主建設、聯(lián)合建設、委托管理、特許管理等方法進(jìn)行長(cháng)期的生態(tài)保護工作[10]，例如購買(mǎi)土地（或土地使用權），租賃土地（或土地使用權）、購買(mǎi)保護地役權、受委托獲得保護權等，并建立本地有經(jīng)驗的保護工作團隊，聯(lián)合國內外有經(jīng)驗的保護機構開(kāi)展生態(tài)保護的管理工作，且進(jìn)行科學(xué)的成效評估。
（4）公眾資金。公眾資金是生態(tài)保護修復資金來(lái)源的一種重要補充。社會(huì )公眾可以通過(guò)眾籌、自然保護地認領(lǐng)等平臺方式將個(gè)人資金投入到生態(tài)保護修復的項目中去，從而獲得生態(tài)環(huán)境收益。此外，還可以通過(guò)綠色金融即購買(mǎi)股票、債券、基金等方式投資生態(tài)保護修復項目，獲取生態(tài)和經(jīng)濟的雙重收益。
（5）綠色金融。發(fā)展綠色金融可以引導資金支持生態(tài)恢復。政府部門(mén)、銀行和企業(yè)可以設立生態(tài)基金，用于土地管理和生態(tài)恢復，并發(fā)行債券，以確保資金的有效性[11]。債券可以為綠色產(chǎn)業(yè)帶來(lái)低成本資本；
基金可以聚集各種融資手段和工具，形成多種融資組合，降低綠色項目的融資成本和風(fēng)險，最大限度地聚集社會(huì )資本。股票主要是指以資源管理、清潔技術(shù)及產(chǎn)品、污染管理等為主營(yíng)業(yè)務(wù)的上市公司發(fā)行的股票，這些綠色產(chǎn)業(yè)公司可以通過(guò)上市和發(fā)行股票來(lái)整合綠色產(chǎn)業(yè)的社會(huì )資金。
當前，社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復主要有全額出資、與政府合作、公益組織設立公益基金三種方式。收益模式主要包括資源權益收益、土地增值收益以及產(chǎn)業(yè)運營(yíng)收益。
（1）資源權益收益。通過(guò)賦予一定期限自然資源資產(chǎn)使用權，如經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權、耕地占補平衡指標、城鄉建設用地增減掛鉤指標、余量礦產(chǎn)資源等，保證生態(tài)保護修復項目產(chǎn)生足夠回報。這種收益模式的預期回報不確定性較大，資源權益收益因產(chǎn)權歸屬會(huì )優(yōu)先納入地方政府財政收入，如果修復初期協(xié)議簽署不明確或者地方政府迫于財政壓力，預期回報將難以實(shí)現[12]。
（2）土地增值收益。修復、開(kāi)發(fā)城市商業(yè)用地，通過(guò)土地增值收回修復成本，開(kāi)發(fā)的土地可以用于商場(chǎng)、游樂(lè )場(chǎng)等商業(yè)用地、學(xué)校等公共建筑用地、以及住宅用地等。土地增值模式相對比較成熟，比較適宜經(jīng)濟發(fā)達地區。同時(shí)，由于生態(tài)保護修復鏈條較長(cháng)以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的不確定性，需要承擔大量資金和市場(chǎng)風(fēng)險。
（3）產(chǎn)業(yè)運營(yíng)收益。在前期生態(tài)保護修復工程的基礎上，在修復后的區域內植入相關(guān)經(jīng)濟體，將生態(tài)保護修復與生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟、生態(tài)種養、生物質(zhì)能源、沙產(chǎn)業(yè)、生態(tài)康養等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結合，使得靜態(tài)的生態(tài)系統轉變?yōu)閯?dòng)態(tài)經(jīng)濟體。產(chǎn)業(yè)植入使生態(tài)系統具有產(chǎn)業(yè)形象，在生態(tài)價(jià)值的基礎上激發(fā)了產(chǎn)業(yè)價(jià)值和經(jīng)濟價(jià)值。運用產(chǎn)業(yè)植入模式需要一些基本條件[13-14]，包括位置優(yōu)越、資源獨特、依托景點(diǎn)、具有產(chǎn)業(yè)要素等。國內產(chǎn)業(yè)植入的成功案例主要有上海佘山深坑酒店、南京湯山溫泉小鎮和寧波國際賽車(chē)場(chǎng)等，這些項目不僅合理利用土地，恢復了區域生態(tài)系統功能，而且為當地提供了就業(yè)崗位和可持續的稅收，成為地方經(jīng)濟發(fā)展的增長(cháng)點(diǎn)。但是在產(chǎn)業(yè)運營(yíng)初期固定資產(chǎn)投資金額較大，收益周期較長(cháng)，企業(yè)資金的籌措和流轉能力面臨巨大的挑戰。
生態(tài)保護修復項目具有投資規模大、建設周期長(cháng)和回收期長(cháng)特點(diǎn)，收益模式單一，目前盈利模式以資源收益為主，后期運營(yíng)能力不足。主要依靠修復后土地利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、騰退建設用地指標流轉、廢棄土石料利用等資源權益的收益途徑。在項目建設前期較長(cháng)一段時(shí)間內，企業(yè)可以按照項目完工進(jìn)度來(lái)確認相應的收入并結轉利潤，建設階段結束后，產(chǎn)業(yè)導入及運營(yíng)能力不足。
為了形成市場(chǎng)化、多元化的社會(huì )資本投融資模式，政府應充分發(fā)揮引導作用和推動(dòng)作用，通過(guò)各類(lèi)政策手段建立完善的生態(tài)修復經(jīng)濟體系。①客觀(guān)分析受損生態(tài)系統和區域工業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢，充分利用國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，將生態(tài)修復與土地開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設、鄉村振興有機結合，多元化吸收社會(huì )資本投入生態(tài)保護修復；
②完善生態(tài)修復和生態(tài)保護補償機制；
③通過(guò)政策引導和獎勵，吸引社會(huì )資本投資，增大政府購買(mǎi)服務(wù)的力度；
④建立生態(tài)保護修復融資激勵機制，完善環(huán)境信息披露制度，合理支持和監督生態(tài)保護與恢復項目的投資及融資；
⑤加大金融扶持，支持金融機構參與生態(tài)保護項目，鼓勵開(kāi)展綠色金融業(yè)務(wù)并提供中長(cháng)期資金支持。
