檢察機關(guān)積極開(kāi)展文保領(lǐng)域公益訴訟心得 體會(huì )
黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視文物和文化遺產(chǎn)保護工作。習近平總書(shū)記多次就歷史文化遺產(chǎn)保護作出重要指示，提出一系列重要論述，強調歷史文化遺產(chǎn)是不可再生、不可替代的寶貴資源，要始終把保護放在第一位，為加強文物保護利用和文化遺產(chǎn)保護傳承工作提供了根本遵循，也為檢察機關(guān)探索開(kāi)展文物和歷史文化遺產(chǎn)保護公益訴訟指明了方向。近年來(lái)，各級檢察機關(guān)貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記重要指示精神，秉承“公共利益代表”的神圣職責，結合實(shí)際、因地制宜，在文物和歷史文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域積極穩妥地進(jìn)行公益訴訟實(shí)踐探索，取得了初步成效。
準確把握歷史文化遺產(chǎn)保護的公益屬性，積極穩妥拓展案件范圍。黨的十九屆四中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化若干重大問(wèn)題的決定》“加強對法律實(shí)施的監督”部分明確提出，“拓展公益訴訟案件范圍”。最高檢認真貫徹落實(shí)，將公益訴訟新領(lǐng)域案件探索原則從“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”，在 2020 年 1 月的全國檢察長(cháng)會(huì )議上明確部署，積極辦理群眾反映強烈的文物和文化遺產(chǎn)保護等領(lǐng)域公益訴訟案件，為完善立法提供實(shí)踐依據。在全國兩會(huì )審議通過(guò)的《最高人民檢察院工作報告》中，再次強調積極、穩妥辦理文物和文化遺產(chǎn)保護等領(lǐng)域公益損害案件。最高檢作為拓展公益訴訟案件范圍中央改革任務(wù)的牽頭單位，經(jīng)與住房和城鄉建設
部、文化和旅游部、國家文物局等參加單位溝通，將完善文物保護公益訴訟法律體系，部署開(kāi)展長(cháng)城保護、大運河文化保護、革命文物保護等檢察公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)等列入實(shí)施規劃和落實(shí)計劃。同時(shí)，各級檢察機關(guān)主動(dòng)向黨委、人大報告公益訴訟職能作用發(fā)揮情況，爭取重視支持。截至今年 7 月，全國已有 21 個(gè)省級人大常委會(huì )作出支持或加強公益訴訟檢察工作的專(zhuān)項決定，其中有 15 個(gè)省級人大常委會(huì )的專(zhuān)項決定中明確將“文物或文化遺產(chǎn)保護”納入公益訴訟新領(lǐng)域案件范圍。在近幾年的全國兩會(huì )上，一些全國人大代表、全國政協(xié)委員專(zhuān)門(mén)就文物和文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域公益訴訟提出建議和提案，相關(guān)建議提案數量逐年上升?？偟目磥?lái)，文物和歷史文化遺產(chǎn)作為弘揚傳統文化、維系民族精神、堅定文化自信的重要載體，是中華民族獨立品格的歷史憑證，不光具有物質(zhì)和精神雙重屬性，同時(shí)具有明顯的公共利益屬性，從中央頂層設計到地方性立法，到各相關(guān)職能部門(mén)，對于充分發(fā)揮檢察公益訴訟職能、有效激活現有制度、推動(dòng)形成文物和歷史文化遺產(chǎn)公益保護合力都有著(zhù)高度共識，黨中央高度重視，廣大人民群眾也寄托著(zhù)美好的情感，將其納入檢察公益訴訟領(lǐng)域有利于加強對文物和歷史文化遺產(chǎn)的司法保護力度。
緊緊圍繞歷史文化遺產(chǎn)保護的重點(diǎn)領(lǐng)域，因地制宜開(kāi)展公益專(zhuān)項保護。
一方面，用好現有政策和法律依據加大保護力度。檢察公益訴訟作為一項新生事物，一直在探索中發(fā)展、在發(fā)展中完善。根據民事訴訟法、行政訴訟法、英烈保護法的有關(guān)規定，已明確了生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓以及英烈權益保護，俗稱(chēng)“4+1”等領(lǐng)域的公益訴訟辦案范圍。目前，文物和文化遺產(chǎn)保護沒(méi)有作為公益訴訟的一個(gè)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域，主要依據相應單行法的有關(guān)規定開(kāi)展監督。一是依據環(huán)境保護法關(guān)于環(huán)境包括人文遺跡、風(fēng)景名勝區、城市和鄉村等規定，納入生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域。二是依據文物保護法和物權法關(guān)于國有文物所有權的規定，納入國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域。三是依托英烈保護法，將屬于國有文物的英雄烈士紀念設施納入英烈權益保護領(lǐng)域。
另一方面，因地制宜開(kāi)展專(zhuān)項保護活動(dòng)。各級檢察機關(guān)堅持以專(zhuān)項帶全局，通過(guò)開(kāi)展文物和歷史文化遺產(chǎn)保護公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)，主動(dòng)服務(wù)、保障國家重大戰略和地方中心工作。
充分發(fā)揮公益訴訟訴前程序作用，努力實(shí)現雙贏(yíng)多贏(yíng)共贏(yíng)。張軍檢察長(cháng)強調，要樹(shù)立“訴前實(shí)現保護公益目的是最佳司法狀態(tài)”的理念。行政公益訴訟訴前程序是一項具有鮮明中國特色的制度設計，其程序價(jià)值在于充分尊重和發(fā)揮行政監管的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，提醒、督促行政機關(guān)自我糾錯、積極履職。實(shí)踐中，檢察機關(guān)發(fā)現案件線(xiàn)索后，主動(dòng)與行政機關(guān)磋商溝通，根據具體情況發(fā)出訴前檢察建議，督促行政機關(guān)依法履職。對于涉及多個(gè)職能部門(mén)的問(wèn)題，則通
過(guò)召開(kāi)圓桌會(huì )議等方式，協(xié)調推動(dòng)綜合治理，解決“九龍治水”難題。95%以上的案件在訴前得到解決，以最小司法投入獲得最佳社會(huì )效果，彰顯了中國特色社會(huì )主義司法制度的優(yōu)越性。貴州省榕江縣檢察院針對當地一批中國傳統村落未得到有效保護的問(wèn)題，向行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，后跟進(jìn)監督依法提起訴訟，得到法院裁判支持，促成有關(guān)職能部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合整治，拆除多處違章建筑。該案被評為檢察公益訴訟全面實(shí)施兩周年典型案例，得到了住房和城鄉建設部有關(guān)部門(mén)的關(guān)注和好評。
主動(dòng)延伸公益訴訟辦案職能，與行政機關(guān)協(xié)同推進(jìn)歷史文化保護長(cháng)效機制建設。各級檢察機關(guān)在實(shí)踐中堅持跟進(jìn)監督理念，與行政機關(guān)加強協(xié)作配合，充分發(fā)揮社會(huì )治理效能，共同形成公益保護合力。最高檢積極宣傳推廣《貴州省傳統村落保護和發(fā)展條例》《上海市歷史文化風(fēng)貌區和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》，引導省級檢察院爭取省人大支持，為傳統村落等文物和文化遺產(chǎn)保護提供地方性法規依據。檢察公益訴訟在文物和歷史文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域取得階段性成效，最突出的原因在于其獨特的職能定位和工作理念，與行政機關(guān)形成了保護合力。
第一，檢察公益訴訟在維護公共利益中的定位具有兜底性，是督促之訴、協(xié)同之訴，而不是追責之訴。在文物和歷史文化遺產(chǎn)保護中，行政機關(guān)肩負著(zhù)首要（第一順位）的責任，而檢察機關(guān)屬于
第二順位的監督主體。兩者在目標上是一致的，具有同向發(fā)力、強化協(xié)作的制度基礎。
第二，在文物和歷史文化遺產(chǎn)保護公益訴訟特別是行政公益訴訟中，檢察機關(guān)堅持雙贏(yíng)多贏(yíng)共贏(yíng)、持續跟進(jìn)監督的理念。這與行政機關(guān)的執法機制并不排斥，雙方可以?xún)?yōu)勢互補，增強合力，提升保護效果。
著(zhù)力破解突出問(wèn)題，協(xié)同推進(jìn)文物和文化遺產(chǎn)保護。檢察機關(guān)在探索開(kāi)展文物和歷史文化遺產(chǎn)公益訴訟保護過(guò)程中，也存在一些突出問(wèn)題和困難。
一是相關(guān)行政機關(guān)履職盡責的標準有待進(jìn)一步明確。
二是對于非國有文物以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護，提起公益訴訟的法律依據不足或者存在爭議。
三是從全國層面看，在歷史文化遺產(chǎn)保護特別是傳統村落保護等方面仍然缺乏具體的法律規定、評價(jià)標準和配套政策支持，缺少專(zhuān)業(yè)人才和專(zhuān)門(mén)辦事機構等。
下一步，最高檢將與住建、文旅、文物保護等行政職能部門(mén)加強協(xié)作，不斷增強文物和歷史文化遺產(chǎn)保護的合力。
一是加強立法研究，推動(dòng)立法完善。深入貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于歷史文化保護的重要指示批示，結合全國兩會(huì )建議、提案的
辦理工作，共同推動(dòng)在修改文物保護法、城鄉規劃法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法、歷史文化名城名鎮名村保護條例等相關(guān)法律法規時(shí)，增設公益訴訟相關(guān)條款，授權檢察機關(guān)對妨害文物和歷史文化遺產(chǎn)保護利用、損害國家利益和社會(huì )公共利益的行為，依法提起民事和行政公益訴訟。
二是加強實(shí)踐探索，彰顯辦案成效。一個(gè)行動(dòng)勝過(guò)一打綱領(lǐng)，落實(shí)習近平總書(shū)記重要指示批示，關(guān)鍵在實(shí)干。要指導各地開(kāi)展檢察公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)，充分發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢，強化案件辦理，注重辦案實(shí)效，和住建部門(mén)等各相關(guān)行政機關(guān)協(xié)同解決歷史文化遺產(chǎn)保護中存在的突出問(wèn)題，聯(lián)合發(fā)布典型案例，營(yíng)造全社會(huì )共同參與歷史文化遺產(chǎn)保護利用、傳承中華優(yōu)秀傳統文化的公益保護氛圍。
三是加強協(xié)作配合，建立長(cháng)效機制。去年以來(lái)，最高檢圍繞傳統村落保護和歷史文化名城名鎮名村保護等問(wèn)題，與住建部等部門(mén)進(jìn)行座談交流，開(kāi)展聯(lián)合培訓，建立溝通協(xié)作機制，通報有關(guān)工作情況，有效推動(dòng)公益訴訟助力歷史文化保護。各地要持續優(yōu)化行政執法與檢察監督的銜接協(xié)作，推動(dòng)建立歷史文化名城名鎮名村保護工作跨部門(mén)協(xié)商機制，通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì )議等方式，協(xié)調歷史文化名城名鎮名村保護涉及的相關(guān)工作。
