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篇1
淺談礦產(chǎn)資源環(huán)保法律規制的必要性
摘 要 目前中國積極對礦產(chǎn)資源環(huán)保制度進(jìn)行相關(guān)的改革。這不僅是為應對原材料案、稀土案接連敗訴后相關(guān)礦產(chǎn)資源被迫放開(kāi)出口的不利局面，更是為今后有限資源能夠得到可持續發(fā)展。本文寄意以反視中國相關(guān)出口限制爭端的WTO裁決，進(jìn)一步探討貿易給資源和環(huán)保的改革帶來(lái)的諸多影響，以及用法律規制保護礦產(chǎn)資源與環(huán)境的必要。
關(guān)鍵詞 WTO裁決 礦產(chǎn)資源 發(fā)展中國家 環(huán)保制度
中國保護相關(guān)礦產(chǎn)資源與環(huán)境的方式，近來(lái)正逐漸從簡(jiǎn)單粗放的限制出口向綜合治理生產(chǎn)源頭轉變。眾所周知，與2012年美國、歐盟、墨西哥訴中國九種原材料限制出口案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)原材料案)的裁決結果相似，WTO也對2014年美國、歐盟、日本訴中國稀土、鎢、鉬等相關(guān)產(chǎn)品出口管理措施案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)稀土案)裁定中國不符合世貿規則和中方入世承諾。于是中國分別在2015年1月和5月被迫取消了相關(guān)礦產(chǎn)資源的出口配額和出口稅制度。與此同時(shí)，中國采取一系列新舉措，著(zhù)重轉為從國內生產(chǎn)源頭來(lái)保護礦產(chǎn)資源和環(huán)境。
盡管這兩起爭端中國敗訴有一定國內資源與環(huán)境法律法規存在缺陷的因素，但也暴露出中國在運用出口稅、援引WTO一般例外條款上受到不合理的特殊限制。筆者認為，這些限制不僅制約中國今后出口限制措施的運用，其實(shí)也在影響世界貿易出口限制秩序的發(fā)展方向。而且中國受限的貿易手段加劇了正在進(jìn)行的國內環(huán)境治理改革的難度，尤其是作為發(fā)展中國家所面臨的困境。
一、從WTO裁決分析維權的層層障礙
綜觀(guān)原材料案、稀土案的裁決，中國在靈活運用出口限制措施上受到WTO的層層限制。
首先，中國在《中國加入議定書(shū)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《議定書(shū)》)第11.3條中作出了特殊的出口稅承諾，這不同于絕大部分WTO成員國的義務(wù)，對中國靈活運用出口限制產(chǎn)生了不利的影響。再者，因受限于對國際條約嚴格的解釋方法，爭端解決機構認為在違反出口稅上中國不能直接援引GATT一般例外條款抗辯。另外，中國以保護資源與環(huán)境為由限制出口的做法也難以符合GATT第20條的條件。
(一)靈活運用出口稅受限
這兩起案件的裁決報告中都有認為，中國對相關(guān)產(chǎn)品征收出口稅違反了《議定書(shū)》第11.3條的承諾。這種特殊的承諾使中國除《議定書(shū)》附件6中允許征收84種產(chǎn)品的出口稅外，取消適用出口產(chǎn)品的全部稅費。然而此類(lèi)限制使用出口稅的權利并沒(méi)有對大多數成員國規制，只有1995年后加入WTO的一些少數成員國在各自的入世議定書(shū)中，才分別對出口稅作出了不同的特別承諾， 而這其中就有中國。
在國際貿易中大多數成員國對出口產(chǎn)品可以實(shí)現限制的效果，其實(shí)是由WTO對出口限制中數量與關(guān)稅的不同規制所至。因為在進(jìn)出口數量限制上GATT第11條有明確的規定，故WTO對相關(guān)的數量限制是絕對禁止的。但對以出口稅形式的出口限制卻并沒(méi)有作過(guò)多的要求，現實(shí)中在國際上對自然資源征收出口稅也是頗為常見(jiàn)的現象。據WTO統計的結論，對自然資源產(chǎn)品征收出口稅占全部被征收出口稅產(chǎn)品的1/3，是其他部門(mén)產(chǎn)品的兩倍。而其中占世界貿易總量5%-10%的礦產(chǎn)品，均不同程度地受到出口稅的影響。
在限制出口的效果上，關(guān)稅限制與數量限制的相互替代作用無(wú)形中減損了禁止出口數量限制條款的效力， 使成員國可以自由地運用出口稅來(lái)規避?chē)栏竦某隹跀盗肯拗瞥蔀榭赡?。因此，很多國家在貿易中采用這種辦法以達到實(shí)現對出口產(chǎn)品限制的效果。然而中國在運用出口限制措施上卻受到限制，其主因是中國在《議定書(shū)》中對相關(guān)產(chǎn)品作了特殊的出口稅承諾。
(二)援引例外條款受限
中國為解釋對出口稅承諾的違背，在這兩個(gè)案件中援引GATT第20條一般例外條款進(jìn)行抗辯，也受到了障礙。在原材料案的裁決中，專(zhuān)家組遵循了之前的音像制品案對例外條款的解釋方法，不認可中國擁有援引GATT第20條抗辯違反《議定書(shū)》第11.3條的權利。④而在音像制品案時(shí)中國之所以可以援引GATT第20條(a)項，是因為《議定書(shū)》第5.1條提到：在不損害中國以與符合《WTO協(xié)定》方式管理貿易權利的情況下使《議定書(shū)》與GATT建立了關(guān)聯(lián)，這就成為可以援引例外條款的依據。⑤但在原材料案中的《議定書(shū)》第11.3條欠缺關(guān)聯(lián)詞語(yǔ)去援引GATT第20條，由此失去了援引的條件。在之后的稀土案時(shí)，其中有一位專(zhuān)家組成員提出了引人關(guān)注的不同意見(jiàn)，認為《議定書(shū)》第11.3條應視為GATT1994關(guān)于出口稅權利義務(wù)體系的組成部分，除非中國明確放棄援引GATT條款，否則是可以當然援引GATT第20條抗辯違反《議定書(shū)》第11.3條的。⑥但是大多數專(zhuān)家組成員依然延續了原材料案裁決的觀(guān)點(diǎn)，認為中國不得援引例外條款抗辯違反出口稅承諾。
(三)難以符合例外條款
通過(guò)兩案的裁決不難看出，在出口稅問(wèn)題上，假設中國有權援引GATT第20條，其實(shí)也難以符合GATT第20條(b)項的條件。第20條(b)項要求為保護人類(lèi)、動(dòng)物或植物的生命或健康的措施是必需的。兩案裁決都認可起訴方提出的有多種與GA TT不相沖突的其他替代方法，認為出口限制措施并不是必需的。
在出口數量限制上，即便是以保護可用竭資源和環(huán)境為由，中國擁有援引GATT第20條抗辯的權利，但也沒(méi)有符合GATT第20條序言規定的不在情形相同的國家之間構成任意或不合理歧視的要求，以及GATT第20條(g)款規定的此類(lèi)措施與限制國內生產(chǎn)或消費一同實(shí)施的要求。這就是說(shuō)，實(shí)施此類(lèi)措施要受非歧視原則的限制，要求成員國所實(shí)施的措施對待國內與國外的態(tài)度是一致的。因此，兩案的裁決都認為中國出口限制措施不符合相關(guān)的WTO規則。
二、資源環(huán)保改革面臨之困境 從原材料案、稀土案敗訴看，中國在礦產(chǎn)資源上靈活運用限制出口的權利，今后仍將會(huì )受到層層限制。正如兩案裁決所述，出口限制措施在解決環(huán)境外部性問(wèn)題上有相當的局限性。其風(fēng)險表現在，出口限制措施可能會(huì )出現高污染產(chǎn)品的國內價(jià)格低于國際價(jià)格，這有可能反而刺激了這類(lèi)產(chǎn)品的國內消費需求。⑦此時(shí)的貿易政策也不足以扭轉國內資源過(guò)度的消耗和低效率的運行，亦無(wú)法改善環(huán)境問(wèn)題。另外，如今各國為保障本國經(jīng)濟持久發(fā)展，對可耗竭礦產(chǎn)資源的熱衷更甚以往。在此礦產(chǎn)資源不斷需求的驅使下，原料生產(chǎn)國寄望以出口限制措施來(lái)保護國內資源和環(huán)境，還會(huì )受到來(lái)自原料消費國的挑戰，其為獲取現有和將來(lái)的充足原料供應，可能會(huì )以其他方法跳出原料生產(chǎn)國的出口限制。而為擺脫原料生產(chǎn)國出口限制的束縛，原料消費國有可能通過(guò)兼并和重組等方式，投資在資源豐富的國家或地區，繼續生產(chǎn)高污染、高耗能的產(chǎn)業(yè)鏈下游產(chǎn)品。⑧此時(shí)如果原料生產(chǎn)國在國內環(huán)境保護上的法律制度不到位，或是不能有效地與貿易政策同步實(shí)施，這些潛在情形都有可能使生產(chǎn)國難以實(shí)現減緩有限資源的消耗和保護生態(tài)環(huán)境的初衷。
在相關(guān)礦產(chǎn)資源的WTO裁決敗訴后，中國在保護礦產(chǎn)資源與環(huán)境的方式上有所轉變，開(kāi)始逐漸從出口限制轉為加強對國內生產(chǎn)的治理。但在改革自身的資源環(huán)保問(wèn)題的同時(shí)，也仍然會(huì )面臨裁決對國內環(huán)境治理的后續影響。
從當前WTO制度看，中國自由使用出口稅的權利受限。中國無(wú)法像沒(méi)有對出口稅承諾的大多數成員國那樣，在治理國內資源與環(huán)境時(shí)，同時(shí)有可以實(shí)施出口限制的權利。而這些成員國卻可以通過(guò)加強國內環(huán)保監管與減少?lài)H市場(chǎng)需求的雙重手段，來(lái)實(shí)現保護資源與環(huán)境的效果。另外，即便是在出口稅承諾的抗辯上，中國援引例外條款的抗辯權利從兩案裁決報告看也遭到否定。這使中國《議定書(shū)》的出口稅承諾成了絕對的義務(wù)，既沒(méi)有援引例外條款抗辯的權利，又沒(méi)有靈活調整的可能。由于中國在出口限制方面受特殊出口稅承諾的影響，使靈活運用出口限制措施受到嚴格制約，這無(wú)形中給國內資源與環(huán)境的改革增添了壓力。
從不同成員國自身發(fā)展現狀看，作為發(fā)展中國家的資源生產(chǎn)國，在治理環(huán)境時(shí)承載著(zhù)更多的困難和壓力。長(cháng)久以來(lái)受經(jīng)濟發(fā)展差距的影響，對礦產(chǎn)資源開(kāi)采常伴生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，各成員國的治理標準是各不相同的。特別是環(huán)保制度相對不健全或環(huán)保標準低的發(fā)展中國家，其環(huán)境治理和生態(tài)復原所需費用很難真實(shí)的反映在產(chǎn)品成本中。一方面，異常廉價(jià)的初級產(chǎn)品吸引了國際市場(chǎng)的購買(mǎi)和囤積。就以?xún)r(jià)格失真的中國稀土為例，美國自上世紀90年代就陸續停止生產(chǎn)稀土，轉而從中國進(jìn)口。日本更是大量從中國進(jìn)口后囤積，以備將來(lái)之需。⑨另一方面，也使這類(lèi)高污染產(chǎn)業(yè)向這些低環(huán)保標準的原料生產(chǎn)國轉移。其結果導致這些原料生產(chǎn)國由資源開(kāi)發(fā)造成的環(huán)境損失加劇，資源消耗得不到合理的補償。這時(shí)貿易使原本就糟糕的國內礦產(chǎn)資源開(kāi)采環(huán)境更進(jìn)一步惡化。⑩如若再做環(huán)境恢復性治理工作，不僅需要高技術(shù)條件的支持，而且其花費更為驚人。據悉，江西贛州一地礦山環(huán)境恢復性治理的費用就高達380億元，而2011年全年江西省51家稀土企業(yè)才有64億元的利潤。更為嚴重的是有些環(huán)境污染甚至還給生態(tài)環(huán)境和生命健康造成難以治愈的傷害。當前沉重的環(huán)境治理壓力對發(fā)展中國家有限的治理能力而言，無(wú)疑是擺在面前的一道現實(shí)難題。
三、完善資源環(huán)保法律規制的必要性
這兩起關(guān)于資源出口限制的爭端相繼敗訴后，不僅暴露出中國在保護資源與環(huán)境的國內立法上欠缺對WTO規則的相關(guān)考慮，也對當前國內急需有效綜合治理的資源開(kāi)采加工行業(yè)敲響了警鐘。
一方面，中國作為WTO的成員國，要履行WTO的相關(guān)義務(wù)和承諾。近期，國家已在積極進(jìn)一步加強審查國內貿易政策符合國際規則的情況。這也就提醒在今后的國內立法中需更加重視國際規則與相關(guān)國內法規的銜接。
另一方面，在保護資源上，當貿易手段受限時(shí)，更多的轉為從國內生產(chǎn)環(huán)節入手，對礦產(chǎn)資源行業(yè)加強監管，并完善國內的相關(guān)立法工作。國家近期在符合WTO規則下所采取的多種新舉措有：進(jìn)行大規模行業(yè)調整，逐漸形成六大稀土集團的格局;完善對礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的總量調控機制;將稀土、鎢、鉬資源稅的征收由從量計征改為從價(jià)計征;以及打擊走私等方式，對礦產(chǎn)資源行業(yè)的監管重點(diǎn)方向逐漸從簡(jiǎn)單的限制出口轉向綜合的治理生產(chǎn)。接下來(lái)國家下一階段急需積極全面整合各種相關(guān)措施，健全相應的法律法規，規劃持久的對稀有資源的管理機制，形成從源頭切實(shí)有效的保護資源和環(huán)境。
然而，目前在完善礦產(chǎn)資源環(huán)保制度上，不僅僅需要中國積極從國內建立健全治理體系，也需要探討出口方面一些不合理的多邊貿易規則的修改，推動(dòng)國際貿易出口秩序的發(fā)展。以及更加關(guān)注和理解發(fā)展中國家在保護環(huán)境與自由貿易間面臨的困境，給予發(fā)展中國家更多的環(huán)境治理空間。
其一，需要對相關(guān)抗辯權利的明確以及絕對出口稅義務(wù)的修改。GATT例外條款不能直接適用《議定書(shū)》第11.3條是不合理的。這兩案援引例外條款的權利以《議定書(shū)》中有相關(guān)詞語(yǔ)的指引為前提，不僅割裂了《議定書(shū)》與GATT間的聯(lián)系，更破壞了作為相關(guān)WTO文件的整體性。更為重要的是《議定書(shū)》中關(guān)于出口稅條款的不合理性。一方面，特殊的出口稅承諾只存在于1995年后新入世的一些成員國間，對1995年前入世的成員國卻并未規定，事實(shí)上這造就了新舊成員國間不平等的權利義務(wù)。另一方面，中國入世時(shí)承諾除現有的幾十種產(chǎn)品可征出口稅外，取消了所有的出口稅。這種過(guò)于絕對的出口稅義務(wù)，與當今新能源、新材料不斷涌現的情況極不相稱(chēng)，阻礙了中國運用貿易手段保護資源與環(huán)境的合理需求。并且這種義務(wù)過(guò)于僵化，缺乏合適的調節機制或修改途徑，這將影響未來(lái)國際貿易出口秩序的發(fā)展。
其二，盡管WTO主要致力于貿易自由化，但也同樣認可世界對保護資源與環(huán)境的需求，促進(jìn)國際貿易的可持續發(fā)展。目前，成員國為保護資源與環(huán)境，可以通過(guò)援引相關(guān)例外條款，抗辯對貿易規則的違背。但這些條款更傾向于貿易自由，對實(shí)踐中出現的相關(guān)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度不夠，特別是發(fā)展中國家所面臨的貿易與環(huán)境間兩難的困境。從發(fā)展中國家目前的經(jīng)濟實(shí)力和資源環(huán)保的實(shí)際情況看，急需WTO給予更多的優(yōu)惠和支持。在世界環(huán)境問(wèn)題日益凸顯的當今，WTO需要加強對環(huán)境問(wèn)題的重視，以平衡貿易自由與保護環(huán)境多重目標的實(shí)現。比如在WTO框架下，通過(guò)修改WTO與環(huán)境有關(guān)的多邊貿易規則，或是制定貿易與環(huán)境的專(zhuān)門(mén)規定等方式，調和貿易與環(huán)境間現存的一些矛盾，讓發(fā)展中國家在保護資源和治理環(huán)境時(shí)，擁有更為寬松可行的環(huán)境治理空間。
注釋?zhuān)?/p>
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篇2淺析鄉村旅游發(fā)展中環(huán)保法律問(wèn)題
【摘要】我國鄉村旅游業(yè)發(fā)展的過(guò)程中暴露出與環(huán)境不和諧的問(wèn)題。要以生態(tài)經(jīng)濟作為理論基礎，將自然資源資本化，從而將具有外部性的環(huán)境資源內部化，以解決市場(chǎng)與政府調控的不足。政府應成立專(zhuān)門(mén)的監管組織，制定地方鄉村旅游發(fā)展法規，將農村生態(tài)旅游目的地農民有效納入旅游產(chǎn)業(yè)中。
【關(guān)鍵詞】鄉村旅游 環(huán)境資源 法律保護
引 言
鄉村旅游主要依托農村的自然風(fēng)光與農村人文活動(dòng)等資源，以城市居民作為目標市場(chǎng)，滿(mǎn)足消費者觀(guān)光、休閑、度假、體驗、購物等各種消費需求。該類(lèi)旅游活動(dòng)對自然資源尤為依賴(lài)，由于無(wú)節制的消耗，環(huán)境污染和環(huán)境破壞嚴重，因此，環(huán)境問(wèn)題顯得尤為突出。而農村的環(huán)保一向投入甚少，很多地方甚至沒(méi)有投入。在自然資源變得越來(lái)越緊缺、開(kāi)始成為制約經(jīng)濟發(fā)展的阻礙因素的情況下，人們也越來(lái)越關(guān)注鄉村旅游的發(fā)展與環(huán)境保護的和諧統一。
但不得不面對的一個(gè)現實(shí)是，目前我國關(guān)于旅游環(huán)境的法律非常欠缺。當前關(guān)于環(huán)境保護的法律是以市場(chǎng)失靈作為理論基礎的，因此相關(guān)法律法規多是從行政管理的角度來(lái)規制，以期通過(guò)政府干預的手段解決環(huán)境保護的外部性問(wèn)題。但是，由于政府部門(mén)也有自己的私利，在保護與治理環(huán)境上總顯得動(dòng)力不足，特別是鄉鎮政府，有著(zhù)更為強烈的脫貧致富的愿望，單純發(fā)展農業(yè)在大多數農村都很難實(shí)現這一目標。因此，吸引外資、發(fā)展工業(yè)(如鄉鎮企業(yè))，就成為鄉鎮政府的優(yōu)先選擇。在發(fā)展經(jīng)濟與保護環(huán)境發(fā)生沖突時(shí)，政府往往會(huì )選擇犧牲環(huán)境而發(fā)展經(jīng)濟，這就是所謂政府失靈?，F有的法律體系不能很好地滿(mǎn)足發(fā)展旅游與環(huán)境的矛盾沖突，需要尋找新的路徑解決發(fā)展鄉村旅游與環(huán)境保護的和諧問(wèn)題。
構建鄉村旅游業(yè)發(fā)展的環(huán)境法律制度的理論基礎
傳統環(huán)保法律制度的弊端。在我國，在傳統勞動(dòng)價(jià)值論的影響下，自然資源是沒(méi)有價(jià)值的，更談不上將之作為資本來(lái)看待。長(cháng)期以來(lái)，中國資源行業(yè)的發(fā)展一直是以行政權力為內生變量的，包括對自然資源的配置，也大多是通過(guò)無(wú)償的行政委授實(shí)現的。從法律上來(lái)說(shuō)，自然資源只是行政管理的附屬，其自身的價(jià)值或是資本屬性無(wú)從談起。①在這樣的理論框架下，環(huán)境只是經(jīng)濟的一個(gè)子系統，市場(chǎng)機制的目標是人造資本的最大化，并以此實(shí)現經(jīng)濟在總量上的增長(cháng)，環(huán)境要素在此僅作為生產(chǎn)對象存在，市場(chǎng)機制在對人造資本最大化推進(jìn)的同時(shí)，也意味著(zhù)對自然資源消耗的無(wú)限擴張。由此也形成了環(huán)境保護與市場(chǎng)機制天然排斥的普遍觀(guān)念。對應到旅游業(yè)的發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系上，也同樣如此：旅游開(kāi)發(fā)程度越高的地方，往往自然環(huán)境、人文環(huán)境破環(huán)越嚴重。由于公共產(chǎn)品的外部性，市場(chǎng)主體不愿意付出成本進(jìn)行環(huán)境保護。不僅如此，由于使用自然資源不用付出任何成本，再加上監管不力，經(jīng)營(yíng)者往往無(wú)節制地消耗環(huán)境。由于認識上的不足等原因，行政監管也顯得力不從心。
環(huán)境資源資本化的轉變。人類(lèi)發(fā)展到今日，面臨著(zhù)資源緊缺制約經(jīng)濟發(fā)展的嚴峻環(huán)境局勢。對此，有學(xué)者提出生態(tài)經(jīng)濟理論。②在該理論下，宏觀(guān)經(jīng)濟被視為一個(gè)包含內容更多、更有支撐能力的生態(tài)系統的一部分，即經(jīng)濟只是生態(tài)經(jīng)濟的一個(gè)子系統，而將環(huán)境保護提到比經(jīng)濟發(fā)展更優(yōu)越的地位，以生態(tài)規律影響和支配經(jīng)濟發(fā)展的進(jìn)程。在生態(tài)經(jīng)濟的理論基礎下，要求立法將自然資源作為自然資本的基本構成，并不斷提高其生產(chǎn)效率和通過(guò)投資擴大供給。
基于生態(tài)經(jīng)濟理論，法律應將生態(tài)環(huán)境等資源納入到物權理論框架中。在傳統的物權理論框架中，土地和海域早已納入到物權中，對除所有權以外的他物權構建的較為完善。其他的生態(tài)旅游資源，也可以按照使用權等他物權的創(chuàng )設，賦予自然資源一定的權利，按照物權制度，將這些權利市場(chǎng)化，通過(guò)拍賣(mài)，由經(jīng)濟實(shí)力強、開(kāi)發(fā)最為合理者獲得使用或開(kāi)發(fā)的權利。旅游環(huán)境資源不再是無(wú)償的公共資源，而成為自然資本。③如果要獲得自然資本的使用權或利用權，就需要通過(guò)市場(chǎng)交易。
通過(guò)環(huán)境資源的資本化設計，將原來(lái)視為公共產(chǎn)品的自然資源等環(huán)境資源內部化，使環(huán)境資源的利用不再是免費的午餐。一旦環(huán)境資源權利成為資本，納入到投資者的成本之中，對環(huán)境資源的合理利用和保護就成為他們的必然選擇。另一方面，政府通過(guò)對自然資源的使用權或利用權的拍賣(mài)而獲得資金，將此專(zhuān)款專(zhuān)用于當地旅游環(huán)境的治理與保護。這樣既解決了政府在環(huán)保上資金投入不足和政府失靈的問(wèn)題，也可以真正實(shí)現誰(shuí)使用誰(shuí)治理的原則。
對鄉村旅游環(huán)境保護制度框架的構建
針對鄉村旅游發(fā)展的特點(diǎn)及其面臨的與環(huán)保發(fā)生沖突的困境，基于環(huán)境資源資本化的制度設計，可以從以下幾個(gè)方面入手，構建相關(guān)法律制度：
制定地方鄉村旅游發(fā)展法規。目前有不少地方盲目開(kāi)發(fā)鄉村旅游項目，無(wú)序經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有對環(huán)境污染的評估，造成環(huán)境資源的破壞與浪費。要避免這樣的惡性循環(huán)繼續發(fā)展，應根據當地旅游資源的特色，制定符合旅游與當地自然環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的地方法規。法規應制定鄉村旅游的目標和宗旨，對環(huán)境保護的措施和手段;禁止性行為;法律責任等。在地方法規的指引下，地方各級旅游部門(mén)應制定鄉村旅游發(fā)展規劃，引進(jìn)投資及項目開(kāi)發(fā)應符合規劃要求。
旅游環(huán)境資源資本化。對于自然資源，可以根據其所有權的不同，設置不同的權利，如開(kāi)發(fā)利用權，使用權等。鄉村旅游所依托的自然資源所有權有兩類(lèi)：國家所有權和農村集體所有權。而經(jīng)營(yíng)者也有兩類(lèi)：外來(lái)旅游企業(yè)和本地農戶(hù)。將旅游環(huán)境資源資本化，就是要求鄉村旅游服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者有償使用青山、綠水等傳統上屬于公共產(chǎn)品的資源。對于旅游企業(yè)，如果使用屬于國家所有的資源，應按照法律的規定支付自然資源使用費，這個(gè)制度可以按照土地使用權的制度設計;對于農村集體所有的資源，應與該地的農村集體組織簽訂承包協(xié)議，有償使用。而經(jīng)營(yíng)者是當地農戶(hù)的，由于經(jīng)濟能力弱，他們經(jīng)營(yíng)旅游也是在其傳統的生活習慣基礎上進(jìn)行的，原則上不需要像旅游企業(yè)一樣付費，但應當繳納適當的相當于環(huán)境保護的保證金。
將農村生態(tài)旅游目的地農民有效納入到旅游產(chǎn)業(yè)中。合理有效地將旅游目的地的農民納入到旅游業(yè)中，既能使當地居民擺脫貧困，又可以更有效地防范環(huán)境污染。這需要當地政府在引進(jìn)投資時(shí)，要求旅游經(jīng)營(yíng)者做好規劃，將當地農民作為其經(jīng)營(yíng)的有機組成部分。雙方的合作可以是多種形式的：
一、通過(guò)村委會(huì )等集體組織與經(jīng)營(yíng)者簽訂協(xié)議，以其集體所有的自然資源作為資本入股。這要求首先將集體所有的自然資源他物權劃分成股份，并且作價(jià)轉化成資本。通過(guò)自然資本入股，農民成為股東，可以參與開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)決策，對當地資源的開(kāi)發(fā)、利用具有表決權，這也遵循了環(huán)保民主原則。
二、以其他方式加入到旅游服務(wù)甚至經(jīng)營(yíng)管理行業(yè)之中去。當地農民世代居住在本地，與當地資源形成天然一體，他們也是當地旅游資源的有機組成部分。這一點(diǎn)在以民俗資源作為開(kāi)發(fā)旅游的重點(diǎn)的地區，顯得尤為突出。例如，廣西融水苗族自治縣，主要是苗族風(fēng)情，消費者除了欣賞秀美的山水風(fēng)景之外，更想要體驗當地的民族風(fēng)情?？梢詫數剞r民的生活和民俗，通過(guò)旅游企業(yè)的良性包裝，呈現給消費者，使當地農民可以在保持自己的生活傳統和習俗，在不離開(kāi)家門(mén)的情況下，改善自己的生活。參與的方式有二：第一，受雇于旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè);第二，與旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)簽訂協(xié)議，將具有當地特色的旅游項目承包給農戶(hù)或農戶(hù)聯(lián)合體。協(xié)議中明確約定承包項目與范圍，由旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)統一管理，制定服務(wù)標準，由經(jīng)營(yíng)者就農戶(hù)經(jīng)營(yíng)項目對消費者承擔責任。
三、對于不愿意或者沒(méi)有勞動(dòng)資源的農戶(hù)，可以通過(guò)兩種途徑分享利益：第一，通過(guò)所在農村集體組織所有的自然資源入股方式獲得分紅;第二，在當地政府的協(xié)調下，按照與經(jīng)營(yíng)者的協(xié)議，從旅游經(jīng)營(yíng)者處獲得補償款。該補償款是用于彌補因開(kāi)發(fā)鄉村旅游使其遭受到對原有安寧生活破壞的損失或容忍。
成立專(zhuān)門(mén)的監管組織。通過(guò)將自然資源資本化后，環(huán)境與資源通過(guò)市場(chǎng)機制調節得以有效利用與保護，政府的環(huán)保壓力大大減輕。但并不是說(shuō)政府對此就可以無(wú)所作為，而是要轉變職能，從執行者變?yōu)楸O管者，保證市場(chǎng)良性有序運行。針對農村生態(tài)旅游發(fā)展的特點(diǎn)，政府監管組織要制定鄉村旅游服務(wù)標準;按照相關(guān)法規，通過(guò)公開(kāi)招標的方式引進(jìn)旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè);監管自然資本權利交易過(guò)程;監管經(jīng)營(yíng)企業(yè)與農戶(hù)的行為，如果他們有破壞環(huán)境與資源的行為，要依法采取行政手段;對農戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)進(jìn)行必要的組織與培訓。
在進(jìn)行行政監管時(shí)，要特別注意防止行政權的過(guò)分膨脹。立法就是要使政府回歸本位，成為市場(chǎng)的監管者，防止惡性競爭或破壞競爭的行為。對于難以資本化的、具有較強公益性的公共資源，難以用市場(chǎng)手段調節的，需要政府投入加以保護。
注釋
?、佗冖蹚堣矗荷鷳B(tài)經(jīng)濟視野下的自然資源權利研究，《法學(xué)評論》，2008年第4期。
