關(guān)于如何突破信訪(fǎng)困境的新思考_多中心治理理論
論文導讀:：信訪(fǎng)現狀及綜述。尤其可以應用到解決我國目前所面臨的信訪(fǎng)困境上。以社會(huì )上的“第三方”現象為實(shí)踐支持。筆者認為以多中心治理理論為框架。論文關(guān)鍵詞：信訪(fǎng)，困境，第三方，多中心治理理論
一、信訪(fǎng)現狀及綜述 隨著(zhù)我國經(jīng)濟狀況的飛速發(fā)展，民眾的生活水平也跟著(zhù)提高了，民眾的利益越趨于多元化，利益是人類(lèi)生活中的重要社會(huì )現象，是社會(huì )發(fā)展的基礎和動(dòng)力，在―個(gè)多元利益相互沖突的現代社會(huì )，不同社會(huì )群體的利益往往是不―致的，甚至有不同程度的利益矛盾和利益沖突，民眾有不同的利益訴求，自然就會(huì )把他們所關(guān)切的利益表達出來(lái)，所謂利益表達，美國政治學(xué)者阿爾蒙德曾做過(guò)這樣的描述“當某個(gè)集團或個(gè)人提出一項政治要求時(shí)，政治過(guò)程就開(kāi)始了。這種提出政治要求的過(guò)程稱(chēng)為利益表達。”[①] 也就是說(shuō)，相關(guān)的利益表達主體向有關(guān)的各級政府機關(guān)的機構或人員表達其訴求的過(guò)程，這種利益表達在我國通常就表現為我們所說(shuō)的信訪(fǎng)。
2005 年 5 月 1 日起實(shí)施的《中華人民共和國信訪(fǎng)條例》里規定，行政信訪(fǎng)是指公民一方向政府及其工作部門(mén)反映情況、提出建議、意見(jiàn)或投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是公民批評建議權的一種表現，該條例的實(shí)施也有好幾個(gè)念頭了，應該說(shuō)，對促進(jìn)我國信訪(fǎng)制度的法制化有重大作用，令人遺憾的是多中心治理理論，
這些條例、規章到了基層就舉步維艱，難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的效果，真實(shí)效果往往是不盡如人意。
現實(shí)中的情況是，民眾信訪(fǎng)無(wú)門(mén)、信訪(fǎng)無(wú)效、信訪(fǎng)無(wú)果，這些年來(lái)，隨著(zhù)民 眾訴諸信訪(fǎng)以尋求糾紛的解決的情況越演越烈，各種官方的截訪(fǎng)、纏訪(fǎng)、甚至非法限制上訪(fǎng)者的人身自由的情況層出不窮，社會(huì )各界對這問(wèn)題也給予了廣泛的關(guān)注，信訪(fǎng)制度的改革問(wèn)題也因而成為人們熱議的話(huà)題之一，學(xué)術(shù)界對信訪(fǎng)問(wèn)題主要有以下幾種觀(guān)點(diǎn)：
于建嶸等人認為。應讓信訪(fǎng)還原民意表達的本來(lái)定位。不再承擔司法和行政的救濟功能。最終取消信訪(fǎng)論文下載。[②] 姜明安等主張，要以法治精神來(lái)改造信訪(fǎng)制度，建議首先整合過(guò)于分散的信訪(fǎng)機構，建立統一的計算機聯(lián)網(wǎng)系統，形成大信訪(fǎng)格局。[③] 杜鋼建、康曉光等人主張強化信訪(fǎng)的功能，在信訪(fǎng)制度內解決信訪(fǎng)反映的問(wèn)題，以達到削平信訪(fǎng)洪峰的效果。[④] 以上這些學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)，應當指出，從他們各自的角度來(lái)看，是有其合理性的，他們致力于該問(wèn)題研究的努力是值得肯定的，然而他們只是進(jìn)行了一些規范的研究，具體到實(shí)踐上效果如何，我們還很難說(shuō)，像于建嶸先生等建議還原信訪(fǎng)，使之回歸為民意表達的本來(lái)定位，這是可取的，關(guān)鍵是，我們尚未形成民選民意代表的這么一個(gè)體制，如果民眾可以選自己的民意代表的話(huà)，信訪(fǎng)確實(shí)是多此一舉，但在我國現行的體制下恐怕信訪(fǎng)這一民眾表達其關(guān)切的重要途徑還是有很大的必要繼續存在下去，目下要是取消信訪(fǎng)后果將是相當嚴重的。
姜明安等提出的建議在較發(fā)達的城市地區有一定的可行性，城市里市民的總體素質(zhì)較好，各種公共設施較齊全，尤其是城市市民能夠方便地使用互聯(lián)網(wǎng)，而在廣大農村地區，情況卻截然相反，村民的素質(zhì)普遍不高，也很難享受到互聯(lián)網(wǎng)所到來(lái)的便利，就算能接觸到，大部分村民都不會(huì )使用，因此，整合分散的信訪(fǎng)機構，使之形成統一的計算機聯(lián)網(wǎng)系統的實(shí)際價(jià)值是不高的。
杜鋼建等建議強化信訪(fǎng)的功能，以此來(lái)達到在信訪(fǎng)體制內解決信訪(fǎng)反映的問(wèn)題多中心治理理論，殊不知，目前我國所面臨的信訪(fǎng)困境正是由于目前體制內的種種原因導致的，就說(shuō)個(gè)信訪(fǎng)機構內部的組織壓力問(wèn)題就足以說(shuō)明強化信訪(fǎng)功能不靠譜，政府的各個(gè)部門(mén)在面對上訪(fǎng)者時(shí)，可以通力合作，但是，當涉及到各部門(mén)的利益分配時(shí)，各部門(mén)就會(huì )分別自利，較少或者沒(méi)有信訪(fǎng)案件的部門(mén)很自然地會(huì )利用信訪(fǎng)案件給較多信訪(fǎng)案件的部門(mén)施加壓力，期望在資源分配、業(yè)績(jì)考核、能力考核、晉升等多方面爭取有利地位，也就是說(shuō)，信訪(fǎng)機構內部其實(shí)是存在組織內部競爭壓力的，并不是說(shuō)強化就可以強化的。
綜上所述，現存的關(guān)于信訪(fǎng)方面的研究都未能建立切實(shí)可行的理論框架及模型，筆者認為以多中心治理理論為框架，以社會(huì )上的“第三方”現象為實(shí)踐支持，構建一種全新的、獨立的、自主的、完善的第三方糾紛調解機構是解決當前我國所面臨的信訪(fǎng)困境的重要可行方案之一。
二、信訪(fǎng)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)――糾紛 關(guān)于信訪(fǎng)（通常表現為上訪(fǎng)）的原因，學(xué)者們的相關(guān)研究可謂是汗牛
充棟，從過(guò)去的信訪(fǎng)所反映的問(wèn)題看，主要涉及揭發(fā)官員腐敗、反映基層政府執政水平和執政能力、城市拆遷及經(jīng)濟補償、農村土地的征用及經(jīng)濟補償、執法不公等，其中認為受到不公正對待是主要原因，通常是糾紛雙方中的一方的覺(jué)得糾紛沒(méi)得到妥善解決，或者說(shuō)其中的一方覺(jué)得有關(guān)機構未公正地解決問(wèn)題，因而決定向更高層級的機構尋求幫助，此外，上訪(fǎng)的另一大原因是城市拆遷及經(jīng)濟補償、農村土地的征用及經(jīng)濟補償，公民認為其正當利益受到行政主體的損害或者侵犯而覺(jué)得受到不公正對待，而該公民除了向行政主體的上級反映情況外沒(méi)其他方法，因此不得不采取上訪(fǎng)措施；其它的涉及揭發(fā)官員腐敗、反映基層政府執政水平和執政能力的信訪(fǎng)則相對較少。
顯然，民眾更加關(guān)切自身的利益，當自身利益受到侵犯而自己無(wú)法應對時(shí)則采取信訪(fǎng)，而對損害公共利益的行為（如官員腐敗、基礎政府執政水平、執政能力的地下等問(wèn)題）則較少關(guān)注，這也從另一個(gè)側面反映了上訪(fǎng)者的無(wú)奈處境，底層民眾的原則一般都是，只要不威脅到自身的利益，都避而遠之，而侵犯到自身的利益、正義無(wú)法伸張時(shí)則不得不選擇信訪(fǎng)這條道路。
總的來(lái)說(shuō)，不管上訪(fǎng)是由于民眾之間的問(wèn)題而導致的，還是由于民眾與行政主體之間的問(wèn)題導致的，其實(shí)質(zhì)都是糾紛解決的不徹底，導致其中的一方人覺(jué)得受到不公正對待，因而要信訪(fǎng)（上訪(fǎng)），在筆者看來(lái)，信訪(fǎng)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是糾紛問(wèn)題，因此多中心治理理論，信訪(fǎng)問(wèn)題也就轉化為糾紛問(wèn)題了，解決信訪(fǎng)問(wèn)題的關(guān)鍵也就是解決糾紛。
三、糾紛解決機構之新模型的提出
事實(shí)上，大部分信訪(fǎng)者的問(wèn)題最后還是得不到解決的，而信訪(fǎng)者由于其問(wèn)題得不到相應的關(guān)注，或其認為信訪(fǎng)（上訪(fǎng)）后問(wèn)題依然未解決，則會(huì )選擇繼續向上一層的領(lǐng)導機構展開(kāi)信訪(fǎng)，普通民眾有所不知的是，當前的信訪(fǎng)機構還只是個(gè)傳遞糾紛信息的中介機構，而真正解決糾紛還是要靠信訪(fǎng)問(wèn)題所涉及的組織機構。[⑤] 也就是說(shuō)，信訪(fǎng)機構其實(shí)是很少或者沒(méi)有實(shí)際解決問(wèn)題的權利，最多只能向有關(guān)單位反映相關(guān)情況，信訪(fǎng)案件要最終抵達相關(guān)領(lǐng)導的辦公桌上需要一個(gè)漫長(cháng)的過(guò)程，經(jīng)過(guò)漫長(cháng)的過(guò)濾，真正到達領(lǐng)導辦公桌的信訪(fǎng)案件相當少，而能夠引起領(lǐng)導重視的案件就少之又少，就算領(lǐng)導做了批示，也都是大概性的一個(gè)指導方向，信訪(fǎng)案件最終會(huì )返還到原來(lái)的單位，就這樣，信訪(fǎng)案件有回到了起點(diǎn)。
除了過(guò)程的復雜性外，相關(guān)機構所面臨的多方壓力也是造成信訪(fǎng)案件難以解決的原因之一，除了上文已經(jīng)提到的組織內部壓力，還有上級的壓力以及承擔責任的壓力，上級的壓力是一個(gè)重要的方面。我們知道，在我國現行的體制下，上級機關(guān)基本壟斷了下大部分的資源。支配著(zhù)下級機關(guān)的意志和活動(dòng)。下級機關(guān)如果辦事不力，給上級“捅了簍子”，是要付出政治代價(jià)的。下級機關(guān)必須協(xié)調好各種關(guān)系，平衡好各項事務(wù)，以證明自己的能力和政績(jì)論文下載。信訪(fǎng)案件的發(fā)生，常常被看作是下級執政能力不佳的表現。為了自身的利益及政治前途，下級機關(guān)必然會(huì )竭盡所能避免信訪(fǎng)案件，打壓信訪(fǎng)人，以減少甚至消除信訪(fǎng)糾紛的發(fā)生。
還有一個(gè)重要方面是相關(guān)機構有承擔責任的壓力。實(shí)際上，不少信訪(fǎng)
案件中是的確是存在違法犯罪行為的，盡管有些陳年案件已經(jīng)時(shí)過(guò)境遷了，各項證據也湮滅了，但是，若是通過(guò)仔細調查的話(huà)還是很有可能翻盤(pán)的，而這些陳年舊賬可能會(huì )涉及到前任相關(guān)領(lǐng)導，甚至是前任的前任，這無(wú)疑對事件中的責任人產(chǎn)生無(wú)形的壓力。一旦上級機關(guān)和領(lǐng)導要求嚴肅查處和追究，許多相關(guān)的責任人可能要受到黨紀國法的制裁，輕則丟官乃至身敗名裂，重則身陷圖圄多中心治理理論，甚至走上斷頭臺。這樣的責任和后果，無(wú)論對誰(shuí)都有很大壓力。
如此種種的原因導致了相關(guān)部門(mén)在處理信訪(fǎng)案件中的拖沓、敷衍作風(fēng)，就算有些案件進(jìn)行了重新辦理，也往往是大同小異，大有“老子查兒子，婆婆查媳婦”的庇護心理，結果往往是不盡人意，信訪(fǎng)機構的低效率，讓越來(lái)越多的民眾對政府機構失去信心，民眾對各種由政府機構開(kāi)展的調查結果都是持懷疑態(tài)度的，政府的信任資源正在逐漸流失，沒(méi)有民眾的支持與理解，政府的各項政策措施也難以實(shí)施。
既然民眾對信訪(fǎng)機構辦事效率及其公正度充滿(mǎn)質(zhì)疑，信訪(fǎng)機構內部對于處理信訪(fǎng)問(wèn)題也壓力重重，為何不尋找一條全新的糾紛解決方案呢？鑒于這種情況，筆者提出，建立一種獨立于民眾及政府的第三方糾紛解決機構，以此來(lái)替代信訪(fǎng)機構，承擔信訪(fǎng)機構解決糾紛的功能，將具有很大的現實(shí)可行性，同時(shí)也具有重大的創(chuàng )新意義。
四、第三方糾紛解決機構模型的兩塊基石 筆者關(guān)于建立獨立的第三方機構來(lái)作為糾紛調節或解決機構的思路，最主要思想來(lái)源是埃莉諾.奧斯特羅姆教授的多中心治理理論，實(shí)踐來(lái)源是社會(huì )上廣泛存在的“第三方”現象，接下來(lái)，筆者將分別考察這
塊模型基石。
