林業(yè)政策與森林資源開(kāi)發(fā)
作者：易要兵 洪名勇 單位：貴州大學(xué)管理學(xué)院 貴州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院
中華人民共和國建立以來(lái),森林資源經(jīng)歷了多次由政策引起的變動(dòng)。特別是 20 世紀 80 年代初,土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制開(kāi)始在農村實(shí)行以來(lái),集體的農產(chǎn)品種類(lèi)和數量逐漸減少,農產(chǎn)品的價(jià)格有所提高。農業(yè)生產(chǎn)由于廣大農民獲得了經(jīng)營(yíng)自主權而取得了令人鼓舞的績(jì)效。于是,中央參照耕地承包責任制辦法,實(shí)施了林地使用權制度的變革,宜林荒山,宜地和小片的林地由集體經(jīng)營(yíng)劃分到單個(gè)農戶(hù)作為“自留山”,其余則當作“責任山”,通過(guò)合同形式將管理權分給各家各戶(hù),或者幾戶(hù)聯(lián)合的小組,而林木和林地的所有權仍歸集體。個(gè)人有可能成為森林資源的主體,但在其實(shí)施過(guò)程中,越來(lái)越多的森林主體卻在埋怨這種林業(yè)政策,這從某些方面反映出我國林業(yè)政策存在的問(wèn)題?，F以貴州省余慶縣關(guān)興鎮炮木灣林場(chǎng)為例說(shuō)明林業(yè)政策存在的問(wèn)題。
1 炮木灣的歷史與現狀
炮木灣林場(chǎng)面積 33.3hm2,在被承包之前(1985 年)荒地面積約16•7hm2,殘林約 3.3hm2,疏林約 6•7hm2,灌林約 6.7hm2。1983~1985年,中央下放“兩山”責任制度后,這片林場(chǎng)因為處于山頂,且已受到嚴重破壞,生產(chǎn)隊未將其劃分為個(gè)人的自留山,而是承包給了 7 位農民,承包期限為 20 年,承包費用為 5000 元(分期分批交納,簽合同時(shí)交 1000元;1995 年前交 1000 元;1995~2000 年交 3000 元)。承包期限內承包人可對“林場(chǎng)內直徑 10cm 以上的樹(shù)木自由處理,如在期限內承包人不想
再承包時(shí)可折價(jià)處理轉讓別人,承包人自負盈虧”。承包期間,7 位農民曾向縣林業(yè)局貸款 2 次用以購買(mǎi)樹(shù)種、防治蟲(chóng)害、造林等,且輪流培育、管理這片林場(chǎng)。在管理期間,承包人曾一度居住在林場(chǎng)內,盡心盡力地維護這片林場(chǎng),在承包期限末,該林場(chǎng)擁有多種樹(shù)種,直徑 10cm 以上的樹(shù)木過(guò)半。2005 年初,炮木灣的承包期已滿(mǎn),可是承包人卻不能采伐自己的樹(shù)木。因為按照當時(shí)《貴州省森林管理條例》的規定,個(gè)人采伐樹(shù)木,必須辦理采伐許可證,按照國家有關(guān)林業(yè)法規和政策,樹(shù)木的采伐審批程序嚴格。也就是說(shuō),雖然當年合同上寫(xiě)明了利益所得的條款,但是能不能得到錢(qián),要由縣林業(yè)局有關(guān)政策說(shuō)了算。事實(shí)上,采伐基本上已成為不可能。于是,7 位承包人要求生產(chǎn)隊折價(jià)處理,但生產(chǎn)隊早已名存實(shí)亡。其多次要求縣林業(yè)局、鄉鎮林業(yè)站等折價(jià)處理,但都未果。如今,承包人舍棄了這片林場(chǎng),對其不再管理。于是,炮木灣林場(chǎng)內亂砍亂伐,偷竊現象日趨嚴重,有些地方已成片地被偷竊。目前該林場(chǎng)不但仍遭破壞,而且更為嚴重的是那里的人都不愿意承包、管理這片林場(chǎng)。
2 政府林業(yè)政策分析
承包人當時(shí)與當地林業(yè)部門(mén)簽訂的合同,林子誰(shuí)造誰(shuí)用。但是,林業(yè)部門(mén)制定的政策,隨著(zhù)時(shí)間的變化而前后矛盾。7 位承包人辛苦了 20年,想砍伐其中的一些林木以換取經(jīng)濟上的收益,可以說(shuō)是天經(jīng)地義。而國家出于對生態(tài)環(huán)境保護方面的長(cháng)遠考慮,限制承包人無(wú)計劃的采伐林木也無(wú)可厚非。那么,按照協(xié)議,承包人應當獲得的利益又該由誰(shuí)來(lái)支付?可見(jiàn),問(wèn)題的焦點(diǎn)在于政府的林業(yè)政策。由于政策和制度的限
制,既導致農民的個(gè)體收益與社會(huì )收益的沖突,又導致農民護林造林的生產(chǎn)積極性嚴重受挫。如果從制度主義的視角來(lái)看,林業(yè)政策可以納入制度的范疇,是處理人們與林業(yè)發(fā)展之間關(guān)系的一種制度安排。就制度而言,在諾斯[1]看來(lái),制度是指以憲法、法律、法規為基本內容的正式規則和以習俗、傳統、習慣等形式存在的非正式規則交錯構成的一整套規則體系及其實(shí)現機制。也即是說(shuō),諾斯是從廣義上來(lái)界定制度的。而本文中所講制度是指正式的規則及其實(shí)施機制。就制度的功用而言,正如新制度經(jīng)濟學(xué)派所指出的,制度是一個(gè)國家政治、經(jīng)濟和社會(huì )變遷的關(guān)鍵,制度在經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展中發(fā)揮著(zhù)基礎性作用。因此,在經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展中,我們需要認真關(guān)注制度問(wèn)題,需要從制度的視角反思問(wèn)題的根源。在這種意義上,林業(yè)政策作為一種制度安排,它在林業(yè)發(fā)展中也必起著(zhù)重要的作用。炮木灣林場(chǎng)的現狀告訴我們,作為制度安排的林業(yè)政策,由于國家林業(yè)政策的變動(dòng)而未考慮承包人的利益,也未采取相應的補償措施導致承包人的苦悶和不滿(mǎn),從而導致林業(yè)發(fā)展過(guò)程中個(gè)人利益和國家利益之間的沖突?？梢?jiàn),林業(yè)政策的不當導致林業(yè)發(fā)展中的利益沖突問(wèn)題,這不利于林業(yè)的發(fā)展。羅伯特•里佩托[2]曾經(jīng)深刻地指出:“政府原則上承擔保護和很好利用資源的責任,卻因實(shí)行錯誤政策反而加劇了森林的消失”。
2.1 我國林業(yè)政策存在的主要問(wèn)題
炮木灣林場(chǎng)的問(wèn)題折射出林業(yè)政策存在的一系列問(wèn)題。其主要表現為林業(yè)政策制定過(guò)程、執行過(guò)程以及監督、評估過(guò)程中存在的具體問(wèn)題。就我國林業(yè)政策過(guò)程的整體而言,其存在的主要問(wèn)題可以歸結
為兩個(gè)層次:一是利益沖突;二是單主體林業(yè)政策過(guò)程。利益沖突是我國林業(yè)政策存在的較為表層的問(wèn)題,是利益主體之間的沖突問(wèn)題。單主體的林業(yè)政策過(guò)程則是我國林業(yè)政策過(guò)程存在的深層次問(wèn)題,其在根本上導致了林業(yè)發(fā)展中的利益沖突現象和林業(yè)政策有效性的降低。
2.1.1 林業(yè)政策過(guò)程中的利益沖突
“林業(yè)一切問(wèn)題的核心都是人類(lèi)和民族的長(cháng)遠利益同眼前利益的沖突,社會(huì )整體利益同某些集團和個(gè)人利益的沖突。……正確認識林業(yè)的利益和利益分配關(guān)系、利益群體和利益矛盾,建立合理的利益結構和利益分配制度,是研究和處理林業(yè)社會(huì )問(wèn)題的基礎”[3]。“利益不僅僅作為一種個(gè)人的東西或眾人的普遍東西存在于觀(guān)念之中,而且首先是作為彼此分工的個(gè)人之間的相互依存關(guān)系存在于現實(shí)之中”[4],“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益相關(guān)”[5]。在這種意義上,利益分析方法是從利益的角度,通過(guò)社會(huì )現象把握其本質(zhì)和根源,透過(guò)各種社會(huì )主體的行為把握其動(dòng)因的方法。是分析現象、把握事物本質(zhì)的重要工具。利益分析方法在社會(huì )領(lǐng)域和人類(lèi)歷史長(cháng)河中具有普遍的適用性和有效性。在經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的今天,市場(chǎng)經(jīng)濟正在穩健發(fā)展,對利益的合法追求已被社會(huì )廣泛認可。這種情況下,林業(yè)政策的制定就必須充分考慮各林業(yè)主體的利益。從總體上看,我國林業(yè)政策過(guò)程中的利益主體可以分為兩大類(lèi):國家主體和社會(huì )主體。國家利益主體包括國家各級林業(yè)行政管理部門(mén)和國有林業(yè)企事業(yè)單位等;社會(huì )林業(yè)主體包括私人、社區、第三部門(mén)等。從利益分析方法來(lái)看,這些主體參與林業(yè)政策過(guò)程,從根本上講,都是出于一定的利益。
2.1.1.1 國家利益
作為國家主體其利益從整體上代表著(zhù)社會(huì )的公共利益(不論及其部門(mén)利益)。公共利益表示構成一個(gè)政體的大多數人的共同利益,即公共政策應該最終提高大家的福利而不只是幾個(gè)人的福利[6]?？梢?jiàn),公共利益具有普適性的特征,是廣大社會(huì )公眾共享的利益形式。就公共利益的增進(jìn)者和維護者而言,國家各級政府是具體的執行者。按照社會(huì )契約論的觀(guān)點(diǎn),政府是社會(huì )公眾的代表,其職責在于增進(jìn)和維護社會(huì )的公共利益。政府主要通過(guò)提供公共產(chǎn)品來(lái)實(shí)現增進(jìn)和維護社會(huì )的公共利益這一職能。針對林業(yè)發(fā)展,我國的森林資源是全國性的公共產(chǎn)品。因為,我國森林資源為全體社會(huì )公眾提供著(zhù)清新的空氣、清潔的水源和豐富的林產(chǎn)品,并且從根本上改善了環(huán)境質(zhì)量。因此,從生態(tài)效益的角度出發(fā),我國的森林資源是全國性的公共產(chǎn)品,中央政府肩負著(zhù)保護和發(fā)展森林資源的職責,這屬于社會(huì )公共利益的范疇。如果從局部地區來(lái)看,地方的森林資源是地方性的公共產(chǎn)品,對地方環(huán)境質(zhì)量的改善起著(zhù)重要作用。因此,國家主體包括國家各級林業(yè)行政管理部門(mén)和國有林場(chǎng)等的首要使命是通過(guò)保護和發(fā)展我國的森林資源,來(lái)服務(wù)于社會(huì )的公共利益。比如國有林場(chǎng),其主要職責是擴大國有森林面積、保護現有森林資源,最大限度地發(fā)揮森林的生態(tài)效益,為國民經(jīng)濟建設和可持續發(fā)展服務(wù),不以營(yíng)利為目的。
