林權政策的轉變對林業(yè)發(fā)展的影響
作者：王愛(ài)民 姚清亮 單位：河北農業(yè)大學(xué)林業(yè)經(jīng)濟研究所 河北省林業(yè)局
各項政策的形成都是一個(gè)社會(huì )過(guò)程(RaymondA•Bauer,1968)。因此,在社會(huì )發(fā)展的某階段,針對某一問(wèn)題所制定的政策,既是這一階段各因素綜合作用的結果,也是對以往相同或相似政策調整和反思的結果。在對以往的各種林業(yè)政策的考證過(guò)程中,可以比較清晰地看到相關(guān)政策的沿繼以及各種政策對整個(gè)林業(yè)發(fā)展的正向或負向的影響。正是由于這一原因,對以往林業(yè)政策的演變過(guò)程、各階段林業(yè)政策的基本特征以及政策的調整對林業(yè)發(fā)展的影響等方面進(jìn)行實(shí)證分析就顯得十分重要,它無(wú)疑會(huì )對現今各項林業(yè)政策的制定和完善提供有意義的歷史借鑒。由于林業(yè)建設的最終主體是農戶(hù),所以本部分將研究的重點(diǎn)定位在實(shí)證各時(shí)期林業(yè)政策演變對農戶(hù)造林積極性的影響,期望得出關(guān)于政策有效性的一般性結論。一、改革之前林業(yè)政策的演變及基本特征在對河北省的考查和分析中發(fā)現,從建國到改革開(kāi)放之前,林業(yè)政策在這一時(shí)期發(fā)了幾次較大的調整,這幾次調整分別發(fā)生在經(jīng)濟恢復時(shí)期(1949-1952)、農業(yè)社會(huì )主義改造時(shí)期(1953-1957)和人民公社化時(shí)期(1958-1980)。
(一)經(jīng)濟恢復時(shí)期(1949-1952 年)的林業(yè)政策
1.林權政策
1950 年 4 月 11 日,河北省在當時(shí)華北局土地改革相關(guān)指示的基礎上,下發(fā)了《關(guān)于公路兩旁植樹(shù)護林的指示》,其中規定:發(fā)動(dòng)路側地戶(hù)
栽植樹(shù)木,并向群眾明令宣布,栽植樹(shù)木收益全部歸群眾所有,并由相關(guān)部門(mén)發(fā)給所有權證。1951 年 2 月 10 日,省人民政府又頒布了《護林暫行辦法(草案)》,當中規定:凡經(jīng)確定所有權的國有林、村有林、合作林、私有林、團體林,須由各管理機關(guān)及林主,報請縣人民政府(國有林報專(zhuān)署),發(fā)給森林所有權證。同年 3 月 8 日,省人民政府又公布了《造林獎勵暫行條例(草案)》和《林木所有證頒發(fā)暫行辦法》兩個(gè)文件。文件中規定:不論公、私、集體或個(gè)人,凡在公有荒山、荒灘或荒地造林,林權、地權均歸造林人所有,一律發(fā)給林木所有證。在上述各項政策的基礎上,為了進(jìn)一步明確林業(yè)權屬,省政府根據土地改革法等相關(guān)文件,于 1951 年 11 月制定了《林權劃分補充辦法(草案)》,該文件基本延續了以往文件的指導思想和相應內容,可以看成是上述文件的系統整合和調整。其調整之處有:5 坰以上的森林歸國家所有,但仍由原經(jīng)營(yíng)者按照人民政府頒布的法令繼續經(jīng)營(yíng);私人未經(jīng)投資營(yíng)造而占有的天然林,其面積在 5 坰以下者,應由村民公議,除給占有者留出所能經(jīng)營(yíng)部分外,其余劃歸村共有或群眾合作社;私人占有之天然林在十坰以上并非歸投資經(jīng)營(yíng)者,一律歸國有,但為了發(fā)揮私人封山造林的積極性,仍需在附近劃給占有者一部分以便經(jīng)營(yíng)。
2.經(jīng)濟恢復時(shí)期林業(yè)政策的基本特征及政策效應
如上所述,1949-1952 年,河北省林業(yè)政策表現為以下幾個(gè)基本特點(diǎn):首先,林業(yè)權屬政策的制定,明顯帶有激勵性質(zhì)。建國之初,河北省的植樹(shù)造林活動(dòng)是以政府發(fā)動(dòng)、群眾自愿的形式進(jìn)行的。這和后期指令性造林的最大區別是,指令性造林主體的造林活動(dòng)是被動(dòng)的,其造林績(jì)效
一定程度上取決于政府強制執行的能力。而政府發(fā)動(dòng),群眾自愿的造林主體是主動(dòng)的,其造林績(jì)效取決于政府制定的政策激勵相容性。這種政策制定的主要目的是期望通過(guò)明確農戶(hù)及集體造林者的造林活動(dòng)與自身利益之間的相互關(guān)系,激勵農戶(hù)造林的積極性。其次,國家宏觀(guān)政策的調整,使林地、林木權屬趨于模糊。正當河北省的各項林權政策在不斷明確和完善之時(shí),中央下發(fā)了《關(guān)于適當處理林權、明確管理保護責任指示》以及《森林所有權劃分辦法草案》兩個(gè)文件。為此,河北省政府于 1951 年 11 月相應下發(fā)了《林權劃分補充辦法》。在這一文件中,將原來(lái)私人對其投資營(yíng)造的林木具有所有權的規定改為“仍由原經(jīng)營(yíng)者按照人民政府頒布的法令繼續經(jīng)營(yíng)”。而且在這一文件中不再提及所有權證的發(fā)放問(wèn)題,一律以“繼續經(jīng)營(yíng)”表述農戶(hù)所具有的林木、林地權力。這使得原本逐漸清晰的林業(yè)權屬一下子變得十分模糊。這一政策變動(dòng)的直接后果是弱化了農戶(hù)的造林、護林的積極性。河北省在國民經(jīng)濟恢復時(shí)期各類(lèi)林業(yè)政策的制定和調整雖然歷經(jīng)不到 4 年時(shí)間,但對林業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了較為明顯的影響。從圖 1 和圖 2 可以看出,在 1949 年,由于政策明確規定路旁植樹(shù)歸私人所有,當年實(shí)際完成造林數量 1767 萬(wàn)株,占計劃數量 80%,造林成活率在 1950 年也達到 65%。從 1950 年開(kāi)始,由于政策上對林木、林地權屬的調整以及后繼出臺的林木采伐和木材流通政策,對農戶(hù)以及集體造林的積極性產(chǎn)生了消極影響,完成計劃比率和造林成活率開(kāi)始下降。1951 年完成計劃比率不足 30%,成活率為 40%。1952 年的情況大致相同,兩項指標分別為 21%和 38%,遠低于 1949 年水平。
(二)農業(yè)社會(huì )主義改造和人民公社化時(shí)期(1953~1980 年)的林業(yè)政策
1.林權政策的制定和調整
從 1953 年開(kāi)始,我國進(jìn)入了農業(yè)社會(huì )主義改造時(shí)期。在這一時(shí)期之初,河北省政府在總結經(jīng)濟恢復時(shí)期林業(yè)工作實(shí)踐的經(jīng)驗教訓過(guò)程中,充分認識到林業(yè)權屬問(wèn)題的重要性。1953 年 3 月,在河北省第 3 次山區工作會(huì )議的《關(guān)于河北省山區建設上的幾個(gè)問(wèn)題》的報告中明確規定:靠近村莊的零星小塊,一般可分給少山或無(wú)山的農戶(hù);對離村較遠個(gè)人經(jīng)營(yíng)不便的大面積荒山可根據使用習慣確定為村、鄉公有并允許群眾集體或個(gè)人承領(lǐng)造林。就在該政府報告發(fā)布不到 1 年時(shí)間,中共中央通過(guò)了《中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì )關(guān)于發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。根據這一文件,河北省分別出臺了《關(guān)于開(kāi)展群眾性的轟轟烈烈的春季造林綠化運動(dòng)的指示》和《關(guān)于貫徹執行中央的意見(jiàn)》兩個(gè)文件。這兩個(gè)文件與 1953 年省政府報告的不同之處在于:規定耕地內的零星樹(shù)木應合理作價(jià)歸集體所有。根據這一規定,在 1956 年全省實(shí)現了農業(yè)高級合作化后,個(gè)人所有的成片林木和果樹(shù)均入社,過(guò)渡為集體所有。1958 年 8 月 29 日,中共中央頒布了《關(guān)于在農村建立人民公社問(wèn)題的決議》,這標志著(zhù)我國已進(jìn)入人民公社化時(shí)期。此后,中共中央又分別在 1961 年 6 月 26 日和 1962 年 2 月 13 日頒發(fā)了《關(guān)于確定林權、保護山林和發(fā)展林業(yè)的若干規定》和《關(guān)于改變農村人民公社基本核算單位問(wèn)題的指示》兩個(gè)文件。上述文件使國家、集體、個(gè)人之間的生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了改變,林業(yè)權屬又面臨著(zhù)一次新的變動(dòng)。根據上
述文件精神,河北省在 1962 年 7 月 10 日頒發(fā)了《關(guān)于貫徹執行改變農村人民公社基本核算單位若干具體政策問(wèn)題的規定》。其中,對林果樹(shù)木權屬問(wèn)題做出了如下調整:(1)對于零星分散國家不便經(jīng)營(yíng)的山林,歸生產(chǎn)大隊所有,農戶(hù)不再具有零星山林的所有權。(2)公路、河流兩旁的樹(shù)木,無(wú)論是國家、集體或個(gè)人栽植的,全部歸生產(chǎn)大隊經(jīng)營(yíng)保護,收益完全歸集體所有。這是改革開(kāi)放以前河北省政府最后一個(gè)有關(guān)林業(yè)權屬的政策文件,此后由于“四清”運動(dòng)和“文化大革命”,沒(méi)有再出臺新的文件。
