高校中央財政專(zhuān)項資金管理機制研究- 知識管理論文- 管理論文 ——文章均為 WORD 文檔，下載后可直接編輯使用亦可打印——
摘要：隨著(zhù)高校內涵式發(fā)展的需要，中央專(zhuān)項財政資金撥款作為高校收入的重要組成部分，保障中央財政專(zhuān)項資金的額度到位，受到了高校領(lǐng)導的高度重視。然而高校中央財政專(zhuān)項資金的爭取一定程度與上一年的項目執行和績(jì)效評價(jià)有關(guān)，因此，如何管好財政專(zhuān)項資金，保證執行效率和效益是目前高校亟需解決的問(wèn)題。文章基于組織結構視角，構建高校中央財政專(zhuān)項資金管理機制，以適應財政形勢及預算管理的要求，保障資金的執行效率和效益。
關(guān)鍵詞：中央財政專(zhuān)項資金預算績(jì)效管理管理機制
一、引言
績(jì)效預算是現代預算發(fā)展的高級形態(tài)?？?jì)效預算與現代政府治理的共生性和協(xié)同性決定了績(jì)效預算是現代政府治理的基礎與核心（曹堂哲、施青軍，2017），財政部出臺的《關(guān)于加強和改進(jìn)中央部門(mén)項目支出預算管理的意見(jiàn)》（財預[2015]82 號）要求從改進(jìn)項目管理方式、加強項目庫建設和管理、推進(jìn)預算評審與績(jì)效管理、強化項目支出預算編制和執行、實(shí)行中期財政規劃管理等途徑全面落實(shí)加強項目支出預算管理，切實(shí)提高部門(mén)預算的管理水平。隨著(zhù)財政預算管理制度改革的深化，財政預算執行的科學(xué)化、精細化管理已成為常態(tài)，而伴隨著(zhù)高校內涵式發(fā)展的需要，中央財政專(zhuān)項資金撥款作為高校收入的重要組成部分，怎樣保障中央財政專(zhuān)項資金的額度到位，引起了高校領(lǐng)導的高度重視。然而，根據現行政策對中央財政專(zhuān)項資金的執行與績(jì)效評價(jià)要求，更強調項目資金支付的及時(shí)性和準確性，要求嚴格執行國庫集中支付制度和政府采購預算管理，面對改革發(fā)展的新形勢和預算管理內外部環(huán)境的深刻變化，管好中央財政專(zhuān)項資金，保證執行效率和效益是目前高校亟需解決的問(wèn)題。高校作為公共財政資金的使用者，把績(jì)效理念嵌入到預算管理實(shí)踐中，在預算編制、預算執行、預算監督環(huán)節嵌入績(jì)效目標設定、績(jì)效評價(jià)以及評價(jià)結果的應用，發(fā)揮財政資金投入的更大的教育效益，對促進(jìn)高?？茖W(xué)發(fā)展具有重要意義（田宏忠、韓華，2012）。為此，大多數研究者從績(jì)效評價(jià)的方法和指標設計進(jìn)行了相關(guān)研究。為了全面推進(jìn)預算績(jì)效管理工作，財政
部制定了《中央部門(mén)預算績(jì)效目標管理辦法》（財預[2015]88 號），對績(jì)效目標從產(chǎn)出指標、效益指標和滿(mǎn)意度指標進(jìn)行了設定，要求在申報財政專(zhuān)項時(shí)進(jìn)行填報，但目前在高校執行中普遍存在流于形式、應付的狀況，究其原因主要是高校中央財政專(zhuān)項資金缺乏有效的管理機制。劉敏（2016）提出了改進(jìn)高校項目支出預算申報機制、強化項目支出預算執行監控機制、構建項目支出自我控制和約束機制等措施，但缺乏行之有效的實(shí)施方案。薛桐等（2016）從組織結構視角出發(fā)，構建了高?？?jì)效管理框架，詳細闡述了我國高?？?jì)效管理實(shí)踐中“做什么”“怎么做”“誰(shuí)來(lái)做”這三個(gè)要素。本文在綜合已有研究的基礎上，基于組織結構視角，構建高校中央財政專(zhuān)項資金管理機制，以適應財政形勢及預算管理的要求，保障資金執行效率和效益。
二、目前中央財政專(zhuān)項資金管理要求以及管理現狀分析
中央財政專(zhuān)項資金的投入為高校的內涵式發(fā)展提供了堅實(shí)的物質(zhì)保障。近年來(lái)，為深化預算管理制度改革，財政部發(fā)布了一系列政策制度，改進(jìn)和完善項目支出預算管理，制定全面規范、公開(kāi)透明的預算制度，全面推進(jìn)預算績(jì)效管理。2014 年修訂的《預算法》從法律
層面規定各級政府、各部門(mén)、各單位的支出必須按照批復的預算執行，并對預算支出情況開(kāi)展績(jì)效評價(jià)，解決過(guò)去只注重項目申報，而疏于項目管理，不注重績(jì)效的問(wèn)題?！蛾P(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45 號）中，對中央財政專(zhuān)項資金管理提出硬性要求，要加強預算執行管理，健全預算績(jì)效管理機制，全面推進(jìn)預算績(jì)效管理工作，強化支出責任和效率意識，逐步將績(jì)效管理范圍覆蓋預算單位和所有財政資金，將績(jì)效評價(jià)重點(diǎn)由項目支出拓展到部門(mén)整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績(jì)效評價(jià)結果應用，將績(jì)效評價(jià)作為部門(mén)優(yōu)化支出結構、完善規章制度和科學(xué)安排預算的重要依據。陸續出臺的《中央財政專(zhuān)項資金管理辦法》（財科教[2017]3 號、126 號等）更進(jìn)一步規范和加強專(zhuān)項資金的使用管理，明確預算撥款采用因素法分配，其中預算執行和績(jì)效評價(jià)成為專(zhuān)項資金分配的重要因素，對預算執行緩慢和績(jì)效目標存在較大偏差的中央高校實(shí)施扣、減、停的懲罰。2018 年 7 月審議通過(guò)的《關(guān)于全面實(shí)施預算績(jì)效管理的意見(jiàn)》提出要加快實(shí)現全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預算績(jì)效管理，要求在實(shí)踐中要準確把握和正確處理好預算管理和績(jì)效管理的關(guān)系，實(shí)現預算和績(jì)效管理一體化，標志著(zhù)預算績(jì)效管理已從探索試點(diǎn)階段轉變?yōu)槿鎸?shí)施階段。梳理現有高校項目管理情況，主要存在以下需改進(jìn)的方面。
（一）支出預算編制不科學(xué)，項目設置重復分散
按照預算管理辦法，高校申報的項目支出預算必須納入項目庫管理，按三年編制滾動(dòng)規劃，但高校項目庫建設普遍流于形式，項目申報也主要申報一年，項目設置缺少總體規劃，前瞻性不足，實(shí)效性不夠，支出預算編制與高校發(fā)展規劃以及年度工作任務(wù)脫節，缺乏戰略性、科學(xué)性和合理性，導致預算執行困難。項目支出預算管理粗放，預算編制方法簡(jiǎn)單，對資金的真實(shí)需求缺乏細致的調研和論證，直接造成預算編制與預算執行的脫節，與項目申報內容不匹配，項目預算執行緩慢，使用效益低下。信息化網(wǎng)絡(luò )建設規劃、學(xué)科建設規劃、實(shí)驗室建設規劃等缺乏統籌管理，年度專(zhuān)項申報時(shí)，申報部門(mén)為最大限度爭取資源，總是盡可能地申報項目，主觀(guān)性強、隨意性大，同一事項多頭申報；歸口管理部門(mén)未能以專(zhuān)業(yè)角度預評審子項目申報的可行性、必要性、遠瞻性，是否存在交叉、重疊、重復建設的情況，只起到收集匯總的作用，造成財政專(zhuān)項資金在高校不同部門(mén)間的重復投入，完成的項目缺乏可擴展性，使用率低下，預算的資源配置功能得不到有效發(fā)揮。
（二）預算單位績(jì)效管理意識淡薄，主體責任不明
通過(guò)對部屬高校校長(cháng)離任經(jīng)濟責任審計報告分析，部分高校在使用中央財政專(zhuān)項資金時(shí)存在超預算范圍列支費用，不規范使用項目支出預算，未按項目資金來(lái)源單獨核算等問(wèn)題，其根本原因是學(xué)校預算約束力弱化，校內各部門(mén)只管申請經(jīng)費，不注重項目經(jīng)費管理，不講求績(jì)效，項目一經(jīng)批復，就認為屬于自己的經(jīng)費，可任其自由支配，對財務(wù)制度和預算管理制度的認識不深刻，不嚴肅，開(kāi)支隨意性較大，執行緩慢；職能部門(mén)為減少工作量，采用下?lián)芊绞桨巡糠纸?jīng)費下?lián)艿巾椖控撠熑祟^上，疏于對子項目的有效管理和監督，缺乏預算管理的規范意識和責任意識，造成各級經(jīng)濟責任不明確，資金使用的安全性和規范性得不到保障。
（三）項目執行只強調執行率，經(jīng)費使用效益低
高校的績(jì)效撥款與項目支出關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)的預算執行率掛鉤的機制，
加大了預算執行工作的促進(jìn)力度，切實(shí)提高了財政資金使用率，但某些高校存在為趕執行率，在實(shí)施環(huán)節資源浪費嚴重情況，有的項目由于客觀(guān)原因需要進(jìn)一步論證，但不顧實(shí)施條件硬上，不僅擠占學(xué)校當年預算額度，也造成資源浪費；有些設備材料價(jià)格下調，但由于預算執行進(jìn)度的考核，存在重復配置或高標準配置，專(zhuān)項資金使用缺乏科學(xué)化、規范化；有些項目由于招投標問(wèn)題、合同進(jìn)度問(wèn)題的限制，高校不顧項目運營(yíng)風(fēng)險，想盡辦法先把資金支付出去，這些方式都一味地只強調執行率而忽略了資金的使用效益。
（四）項目績(jì)效評價(jià)管理機制不健全
預算績(jì)效管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式，強調預算支出的責任和效率，推進(jìn)預算績(jì)效管理，要求在預算編制、預算執行、預算監督的全過(guò)程融入績(jì)效理念，更加關(guān)注預算資金的產(chǎn)出和結果，逐步建立預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價(jià)、評價(jià)結果有反饋、反饋結果有應用的預算績(jì)效管理機制（財預[2011]416 號）。目前，高校大多依據財政部預算績(jì)效評價(jià)管理制度及指標框架體系完成專(zhuān)項項目績(jì)效目標填報，主要存在對績(jì)效評價(jià)的認
識不到位；績(jì)效目標的設置同實(shí)施內容相關(guān)性不高；指標設定不合理；績(jì)效評價(jià)指標填寫(xiě)隨意；評價(jià)方法單一，重結果、輕過(guò)程；評價(jià)結果不具有指導性等問(wèn)題。由于學(xué)校缺乏預算支出績(jì)效評價(jià)管理機制，缺少將項目預算執行情況與績(jì)效情況等納入部門(mén)、個(gè)人績(jì)效考核體系，給予相應的獎懲，項目的推進(jìn)主要靠項目負責人和項目經(jīng)辦人的工作積極性，必然導致項目執行失去活力，項目推進(jìn)緩慢。綜上所述，目前高校項目預算管理存在的問(wèn)題容易造成中央財政專(zhuān)項資金使用的低效和資源配置不優(yōu)化，全面實(shí)施預算績(jì)效管理勢在必行。
三、完善中央財政專(zhuān)項資金管理機制的有效路徑
國家政策的出臺堅持“放管”結合，一方面提高了中央高校統籌自主使用中央財政資金的能力，引導中央高校提高質(zhì)量、優(yōu)化結構、辦出特色，加快內涵式發(fā)展；另一方面也對高校中央財政資金的管理提出了更高的要求。高校財政資金的使用要加強頂層設計，兼顧當前和長(cháng)遠，兼顧預算執行和效益，建立以適應財政形勢及預算管理要求的預算績(jì)效管理體系。因此，完善高校中央財政專(zhuān)項資金管理要從以下方面入手：一是建立以高校戰略高層為主導的績(jì)效管理組織，從上至
下推進(jìn)項目執行和績(jì)效評價(jià)；二是加強制度建設，建立健全預算績(jì)效管理規章制度；三是改進(jìn)項目支出預算申報機制，規范中央財政專(zhuān)項資金執行；四是注重績(jì)效導向，構建中央財政專(zhuān)項項目支出績(jì)效考核和問(wèn)責機制，夯實(shí)預算績(jì)效管理責任主體和主體責任。
（一）組建中央財政專(zhuān)項項目績(jì)效組織機構
新組織理論學(xué)派認為，組織由戰略高層、中間線(xiàn)、運營(yíng)核心、技術(shù)結構、支持結構五個(gè)構成部分組成。組織結構的核心要素為組織的分工結構和協(xié)調機制，分工決定了組織形態(tài)，協(xié)調決定著(zhù)組織的管理模式，而組織中特定的分工及協(xié)調關(guān)系共同決定了其績(jì)效管理系統及模式。在高校，中央財政專(zhuān)項資金的申報實(shí)施主體主要涉及職能部門(mén)管理者、院系領(lǐng)導以及項目具體執行者，職能部門(mén)管理者可能既是項目管理者又是項目實(shí)施者。按照組織分工結構，管理層是高校的戰略核心，主要以校領(lǐng)導、黨委領(lǐng)導者和執行部分戰略性職能的職能部門(mén)管理者為代表，負責制定高校的發(fā)展戰略。中間線(xiàn)結構的主要代表者院系領(lǐng)導，主要負責日常部門(mén)運行、院系教學(xué)、科研等行政管理工作，負責上傳下達分解、推進(jìn)戰略。運營(yíng)核心為項目的具體執行者。技術(shù)
結構在高校中體現為各類(lèi)內外部學(xué)會(huì )及委員會(huì )，主要通過(guò)制定工作標準規范來(lái)指導項目執行者完成工作任務(wù)。支持結構為科技處、人事處、財務(wù)處、教務(wù)處及其他職能處室，主要為項目執行者業(yè)務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展提供支持。因此，在我國高校運行管理中，職能部門(mén)和院系職能多有交叉，高校構建的績(jì)效管理框架應體現以戰略高層為主導，職能部門(mén)和院系有效協(xié)調的雙核心特征。高校要保證績(jì)效的全面實(shí)施，保證中央財政專(zhuān)項資金的效率和資源有效配置，首先要建立以戰略高層為主導的績(jì)效管理組織，財經(jīng)工作領(lǐng)導小組統一協(xié)調，由校長(cháng)任組長(cháng)，分管校領(lǐng)導任副組長(cháng)，下設預算績(jì)效管理機構，從上至下推進(jìn)預算績(jì)效管理。同時(shí)，以各職能部門(mén)職責為主成立修繕管理委員會(huì )、基本科研業(yè)務(wù)費領(lǐng)導小組、“雙一流”建設領(lǐng)導小組、教育教學(xué)改革專(zhuān)項領(lǐng)導小組等，各院系領(lǐng)導參與其中，共同制定規章管理制度，從學(xué)校戰略層面統籌規劃中央財政專(zhuān)項項目，保證申報項目的必要性、可行性、不重復性、長(cháng)遠性，項目執行的科學(xué)性、規范性、有效性。
（二）建立健全預算績(jì)效管理規章制度
根據財政部印發(fā)的《中央部門(mén)預算績(jì)效目標管理辦法》（財預
[2015]88 號），學(xué)校研究制定適合自身發(fā)展需求的預算績(jì)效管理規章制度。首先，按照各職能部門(mén)職責、項目類(lèi)別分別制定預算績(jì)效評價(jià)指標體系，既有定性指標又有定量指標，有力保障高校整體戰略的高效推進(jìn)、達成。其次，建立績(jì)效評價(jià)結果反饋制度，高校根據各部門(mén)提交的項目年終績(jì)效目標和績(jì)效指標，實(shí)施項目全方面、全過(guò)程的績(jì)效評價(jià)，評價(jià)預算支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性。將績(jì)效評價(jià)結果以正式通知形式下發(fā)各職能部門(mén)，以評促改，促進(jìn)各職能改進(jìn)部門(mén)項目管理水平。此外，規范中央財政專(zhuān)項資金的使用，針對每類(lèi)中央財政專(zhuān)項資金的特性和支出規律，根據財政部出臺的中央財政專(zhuān)項資金管理辦法，梳理項目支出范圍、負面清單以及管理要求，細化支出制度的實(shí)施細則。
（三）改進(jìn)項目支出預算申報機制
前瞻布局，結合學(xué)校發(fā)展戰略目標，建立專(zhuān)項支出三年滾動(dòng)項目庫，實(shí)行預算評審機制。項目庫建設與預算評審同步，按照“先評審后入庫”“先入庫再安排”的原則。專(zhuān)項支出項目按建設內容分為學(xué)科建設、師資隊伍建設、人才培養、科技能力建設、國際交流與合作、
信息化網(wǎng)絡(luò )建設、校園文化建設、條件保障與建設、基建項目和其他類(lèi)型。學(xué)校專(zhuān)項項目小組負責組織、初審申報項目，學(xué)校按項目支出分類(lèi)分別建立預算評審專(zhuān)家庫，專(zhuān)家既熟悉學(xué)校戰略方針和發(fā)展規劃，也具備評審工程類(lèi)、設備類(lèi)等項目的專(zhuān)業(yè)技能，專(zhuān)家成員包括分管校領(lǐng)導、相關(guān)部門(mén)負責人、相關(guān)領(lǐng)域校內外教授專(zhuān)家等，專(zhuān)家組負責評審項目并給出意見(jiàn)，項目評審采取公開(kāi)答辯、實(shí)地考察等方式，預算評審結果作為預算安排主要參考意見(jiàn)。項目庫實(shí)行開(kāi)放式管理，預算單位可結合事業(yè)發(fā)展規劃實(shí)時(shí)或定期申報項目，項目經(jīng)評審后入庫。項目支出預算申報機制的改進(jìn)，做到了先謀事再謀項目，學(xué)校再按照入庫項目與中央財政專(zhuān)項的匹配度，設置為相應的中央財政專(zhuān)項項目，不符合的部分作為校內配套，既保證了預算執行又強調了資源的合理配置。
（四）構建中央財政專(zhuān)項項目考核機制
中央財政專(zhuān)項項目執行情況和績(jì)效情況是實(shí)施績(jì)效考核和問(wèn)責的重要依據。學(xué)校應建立預算績(jì)效運行跟蹤監控管理機制，采取重點(diǎn)督查、隨機檢查、中期檢查、年度自查、專(zhuān)項檢查等相結合的方式實(shí)行
全過(guò)程跟蹤管理，對績(jì)效目標運行情況進(jìn)行逐一分析，及時(shí)發(fā)現問(wèn)題，針對與預期績(jì)效目標發(fā)生偏離的項目，努力查找資金使用和管理中的薄弱環(huán)節，及時(shí)采取措施予以糾正，促進(jìn)績(jì)效目標的順利實(shí)現。構建中央財政專(zhuān)項項目支出績(jì)效考核和問(wèn)責機制，明確經(jīng)濟責任主體，依照“預算就是謀事，執行預算就是做事”的原則，堅持以事謀項目，變被動(dòng)執行為主動(dòng)，將預算執行和績(jì)效評價(jià)結果情況與部門(mén)下一年度預算額度掛鉤，對項目實(shí)施好的個(gè)人和部門(mén)予以表?yè)P，對項目實(shí)施差的個(gè)人和部門(mén)予以通報，追究責任；將預算執行和績(jì)效評價(jià)結果情況與部門(mén)項目負責人、經(jīng)辦人員年終酬金掛鉤，激勵項目相關(guān)人員有效執行預算，提高中央財政資源配置效率和使用效益。
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