張光南 鍾俏婷 李子瞳 陳冰
《粵港澳大灣區發(fā)展規劃綱要》強調要“加快基礎設施互聯(lián)互通”，隨著(zhù)經(jīng)濟全球一體化發(fā)展和區域協(xié)作的不斷深入，要素流通更趨頻繁，粵港澳大灣區基礎設施合作面臨更多跨行政區域協(xié)調、運輸方式、建設品質(zhì)與運營(yíng)、投融資、費用成本和服務(wù)等方面協(xié)同合作。故研究世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行等多邊開(kāi)發(fā)機構的基礎設施融資保障機制，歐盟、亞太地區、拉丁美洲等跨境基礎設施合作機制，紐約灣區、東京灣區、舊金山市灣區、中國長(cháng)三角、中國京津冀等區域基礎設施合作管理體系，以及港珠澳大橋、英法海底隧道、巴塞爾機場(chǎng)、“渝新歐”國際鐵路等大型跨境基礎設施項目運營(yíng)維護舉措，在此基礎上，提出促進(jìn)粵港澳大灣區基礎設施互聯(lián)互通的政策協(xié)調、組織架構、投資機制、配套政策等方面政策建議顯得十分必要。
基礎設施互聯(lián)互通是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展重要支撐
基礎設施互聯(lián)互通在區域發(fā)展中具有加強地理區域聯(lián)繫、推動(dòng)生產(chǎn)要素自由流通等促進(jìn)作用，日益緊密的全球經(jīng)貿合作催生了對交通、通訊、能源等基礎設施的跨境互聯(lián)互通需求。然而，跨境基礎設施合作項目一般涉及較高的建設和維護成本，需要跨地區政府間多方面的政策協(xié)同，對政府治理機制、融資模式、利益分配、項目規劃與運營(yíng)管理等方面提出挑戰。
習近平主席指出，“基礎設施是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要支撐。要科學(xué)規劃，貫徹新發(fā)展理念，立足全生命週期，統籌各類(lèi)基礎設施佈局，實(shí)現互聯(lián)互通、共建共享、協(xié)調聯(lián)動(dòng)”?！痘浉郯拇鬄硡^發(fā)展規劃綱要》強調，要“加強基礎設施建設，暢通對外聯(lián)繫通道，提升內部聯(lián)通水準，推動(dòng)形成佈局合理、功能完善、銜接順暢、運作高效的基礎設施網(wǎng)絡(luò )”。當前粵港澳大灣區基礎設施互聯(lián)互通仍然面臨跨行政區域協(xié)調、運輸方式、建設品質(zhì)與運營(yíng)、投融資、費用成本和服務(wù)等問(wèn)題和挑戰。為此，應提升區域基礎設施互聯(lián)互通水準，建立灣區一體化設施，切實(shí)為促進(jìn)粵港澳大灣區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展提供強有力的支撐。
粵港澳大灣區基礎設施實(shí)現互聯(lián)互通，將有利於降低城市間的貿易壁壘和貿易成本，優(yōu)化城市間的經(jīng)貿聯(lián)繫，提升城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應；
同時(shí)，平衡區域發(fā)展，讓規模經(jīng)濟能夠在更大的範圍內發(fā)揮比較優(yōu)勢，從而促進(jìn)貿易和投資的自由化便利化。但現有文獻主要關(guān)注宏觀(guān)層面的經(jīng)濟影響、現狀與挑戰分析，較少對機場(chǎng)、港口、鐵路等交通基礎設施進(jìn)行專(zhuān)項研究，也未對跨境基礎設施互聯(lián)互通的政策溝通與協(xié)調機制進(jìn)行分析，在政策溝通、設施聯(lián)通、貿易暢通、資金融通、民心相通等領(lǐng)域仍存在諸多理論與實(shí)踐問(wèn)題。
儘管粵港澳大灣區基礎設施互聯(lián)互通具備區位、產(chǎn)業(yè)、交通互聯(lián)互通、港澳融資、廣東城市建設等優(yōu)勢，三地基礎設施合作在跨行政區域協(xié)調、綜合運輸方式、建設品質(zhì)與運營(yíng)標準、投融資、費用成本和服務(wù)等方面仍有進(jìn)一步優(yōu)化空間?？紤]到粵港澳大灣區的基礎設施建設和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展現狀，本文將嘗試在政策協(xié)調、組織架構、技術(shù)標準、專(zhuān)業(yè)人員流動(dòng)、應急管理等方面進(jìn)行深入研究，切實(shí)為促進(jìn)粵港澳大灣區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展提供強有力的支撐。
區域基礎設施合作的全球經(jīng)驗和治理實(shí)踐
當前全球範圍內許多國家和地區都提出了基礎設施建設和互聯(lián)互通計劃。例如，歐盟提出“歐洲基礎設施聯(lián)通計劃”，南非提出“跨國鐵路走廊計劃”等，但眾多計劃均需要有效的溝通和協(xié)調機制，以增進(jìn)不同計劃之間的合作與協(xié)調。
（一）投資模式：設立多邊治理架構，量化評估遴選大型項目
以世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行為代表的機構主要通過(guò)三方面促進(jìn)區域基礎設施合作：（1）與私營(yíng)部門(mén)投資者合作，為大型跨境基礎設施提供資金，吸引對基礎設施建設投資；
（2）設立次區域合作機制框架，引導跨國合作；
（3）設立量化評估框架遴選項目，例如全球基礎設施基金的“項目完備性評估框架”（Project Readiness Assessment）。
案例1 世界銀行“全球基礎設施基金”：治理架構與項目評估框架
針對單個(gè)機構無(wú)法單獨處理的複雜基礎設施建設項目，世界銀行於2014年10月成立全球基礎設施基金（Global Infrastructure Facility，簡(jiǎn)稱(chēng)GIF），旨在為全球政府、多雙邊開(kāi)發(fā)銀行和私營(yíng)部門(mén)投資者與金融人士提供協(xié)作平臺。通過(guò)整合新興市場(chǎng)和發(fā)展中經(jīng)濟體的基礎設施建設資源，擴展複雜基礎設施建設項目的融資市場(chǎng)，從而提升全球基礎設施水準、幫助消除貧困並實(shí)現可持續發(fā)展。在治理架構方面，GIF為區域基礎設施合作的治理框架設計提供了重要借鑒，主要包括合作夥伴、治理委員會(huì )、諮詢(xún)委員會(huì )、管理辦公室和受託人（見(jiàn)圖1）。
在項目遴選方面，GIF提供了一套“項目完備性”（Project Readiness Assessment）評估框架（見(jiàn)圖2）。該框架工具對所有項目使用RAG系統的標準評分方法，涵蓋六個(gè)關(guān)鍵組成部分：（1）技術(shù)解決方案;（2）商業(yè)結構和融資;（3）負擔能力;（4）政府;（5）監管環(huán)境; （6）社會(huì )和環(huán)境影響。
（二）合作模式：構建“政策+基金”、“規劃+引導”、“運作+管理"”等跨境合作機制
歐盟以“政策+基金”模式，頒佈多個(gè)項目政策，設立歐洲結構和投資基金（European Structural and Investment Fund），有效推進(jìn)區域基礎設施一體化網(wǎng)絡(luò )發(fā)展，關(guān)注關(guān)鍵基礎設保護以及基礎設施的可持續發(fā)展。東盟設立如“中國—東盟投資合作基金”等助力區域內基礎設施投資。亞太經(jīng)合組織和東盟以“規劃+引導”模式，制定《亞太經(jīng)合組織互聯(lián)互通藍圖（2015-2025）》和《互聯(lián)互通規劃》等綱領(lǐng)文件引導成員國合作。南美洲以“運作+管理”模式，通過(guò)“基礎設施一體化倡議”建立成熟的運作和管理模式，體現為設立委員會(huì )、明確項目遴選標準、建立共同決策機制、完善融資體系4大特點(diǎn)。
（三）管理體系：形成協(xié)同、聯(lián)動(dòng)、分級的綜合施策體系
紐約灣區通過(guò)州際協(xié)議成立聯(lián)合管理機構，以委員會(huì )管理和地主港經(jīng)營(yíng)相結合模式，推進(jìn)紐約—新澤西港口群區域協(xié)同發(fā)展。東京灣區通過(guò)政企學(xué)智庫協(xié)調機制，以國家主導型港口管理與合作模式，實(shí)現跨行政區域的城市聯(lián)動(dòng)和錯位發(fā)展。舊金山市灣區通過(guò)成熟的海陸空交通網(wǎng)絡(luò )，以專(zhuān)項委員會(huì )協(xié)調灣區治理。長(cháng)三角一體化發(fā)展以政府“統分結合、三級運作”模式，規劃先行，重點(diǎn)基礎建設領(lǐng)域專(zhuān)題合作，聯(lián)合金融機構發(fā)起跨區域基礎設施投資基金，軟硬件基礎設施建設並重。京津冀協(xié)同發(fā)展通過(guò)政企協(xié)同創(chuàng )新（如中國雄安建設投資集團的成立），加強信息基礎設施，創(chuàng )新基礎設施投融資體系。
案例2 中國長(cháng)三角一體化：多層次區域協(xié)調機制
中國長(cháng)三角以區域內“三省一市”的政府制度合作為基礎，於2009年建立了“三級運作、統分結合”的多層次區域協(xié)調機制，增強了區域合作的針對性、協(xié)調性和有效性。
“三級運作”機制由決策層、協(xié)調層和執行層三部分組成（見(jiàn)圖3）。其中，決策層負責審議、決定和決策區域發(fā)展重大事項，是目前長(cháng)三角地區合作最高層次的聯(lián)合決策會(huì )議。協(xié)調層負責落實(shí)主要領(lǐng)導座談會(huì )部署，協(xié)調推進(jìn)區域重大合作事項。執行層在主要領(lǐng)導座談會(huì )和聯(lián)席會(huì )議領(lǐng)導指導下，實(shí)行重點(diǎn)合作專(zhuān)題協(xié)調推進(jìn)制度。
同時(shí)，長(cháng)三角區域政府間建立了規劃與統籌協(xié)調機制。2018年2月，三省一市聯(lián)合組建的“長(cháng)三角區域合作辦公室”在上海掛牌成立，包括來(lái)自三省一市共16位工作人員。辦公室主要負責研究擬訂長(cháng)三角協(xié)同發(fā)展的戰略規劃、體制機制和重大政策建議，協(xié)調推進(jìn)區域合作中的重要事項和重大項目，統籌管理合作基金、長(cháng)三角網(wǎng)站和宣傳工作等，並著(zhù)力協(xié)調解決省際合作重大問(wèn)題，開(kāi)展協(xié)同創(chuàng )新路徑研究，推動(dòng)改革試點(diǎn)經(jīng)驗複製共享等。
（四）運營(yíng)維護：根據不同實(shí)施主體採取PPP市場(chǎng)化運營(yíng)和法律、制度統籌舉措
跨?；ǚ矫?，港珠澳大橋在跨行政區交通基建前期規劃、建設及運營(yíng)管理的新舉措，大幅降低兩岸三地通行時(shí)間成本和距離，提升生產(chǎn)要素流動(dòng)效率。英法海底隧道於1994年5月6日開(kāi)通，是典型在特許權下以“建設-擁有-運營(yíng)-移交”（BOOT）模式運作的大型基建領(lǐng)域公私合營(yíng)（PPP）項目。由於該隧道跨越國境，英法兩國於1986年成立“歐洲隧道公司”（EuroTunnel），統籌負責組織項目融資、建造、營(yíng)運及管理，這對粵港澳大灣區公私合營(yíng)（PPP）工程項目實(shí)踐有借鑒作用。
機場(chǎng)合作方面，巴塞爾機場(chǎng)建設在法國境內，位於靠近瑞士和德國邊界的聖路易斯區，是一國境內建設但多國共管的典型案例。為解決多個(gè)國家間在政治、經(jīng)濟、法律條文上的差異帶來(lái)的協(xié)調困難，巴塞爾機場(chǎng)不僅有法國和瑞士?jì)蓢炗喗ㄔO和使用機場(chǎng)的條約，還有各種具有法律效應的兩國或三國協(xié)議及機場(chǎng)章程等。例如，法國、瑞士和機場(chǎng)於2012年3月簽訂三方協(xié)議，為解決機場(chǎng)瑞士區域和共用區域的瑞士公司勞工問(wèn)題搭建法律框架。紐約灣區建立跨行政邊界的協(xié)調監管機構--紐約新澤西港務(wù)局，負責區域內機場(chǎng)系統的統籌協(xié)調；
倫敦灣區存在飛行流量大、空域資源緊張等問(wèn)題，通過(guò)實(shí)施統一的空域規劃和飛行程式設計，提升了資源使用效率，有效降低延誤。
跨境鐵路方面，“渝新歐”國際鐵路的運營(yíng)具有召開(kāi)運輸協(xié)調會(huì )議、制度統籌管理、實(shí)施“一卡通”制度等特點(diǎn)。
案例3 港珠澳大橋：大型跨境基建項目的管理運營(yíng)
港珠澳大橋是粵港澳首次合作建設的特大型跨海交通基礎設施，從提出方案到建成運行時(shí)間跨度達35年，粵港澳三地在大型跨境基礎設施的協(xié)調管理和運營(yíng)機制方面有多項創(chuàng )新舉措。
（1）前期準備：建立“前期工作協(xié)調小組”和“專(zhuān)責小組”共同協(xié)調三地政府，就兩岸登陸點(diǎn)、橋位方案、投融資等多個(gè)重要議題作出決策。
（2）工程實(shí)踐：通過(guò)中橋、島、隧多元化集群工程建設，逐步形成中國重大交通基礎設施行業(yè)技術(shù)標準，為同類(lèi)跨海通道項目提供成套、成體系的技術(shù)標準輸出。
（3）運營(yíng)管理：港珠澳大橋採用“大橋專(zhuān)責小組——三地聯(lián)合工作委員會(huì )（三地委）——項目法人（即大橋管理局）”的三級治理架構、共建共管的管理模式。其中，大橋專(zhuān)責小組由國家發(fā)改委牽頭，國務(wù)院港澳辦等國家有關(guān)部門(mén)和粵港澳三地政府參加，是組織架構中最高的協(xié)調機構。三地聯(lián)合工作委員會(huì )由粵港澳三地政府共同組建，廣東省政府作為召集人，主要協(xié)調相關(guān)問(wèn)題並對項目法人進(jìn)行監管。大橋管理局由粵港澳三地政府共同舉辦，主要負責大橋主體部分的建設、運營(yíng)、維護和管理的組織實(shí)施等工作。
粵港澳大灣區基礎設施互聯(lián)互通的政策建議
粵港澳大灣區基礎設施互聯(lián)互通有利於建立規則相同、標準互認、要素流通的統一市場(chǎng)。為加強粵港澳大灣區基礎設施合作，促進(jìn)區域經(jīng)濟一體化發(fā)展，圍繞前述存在問(wèn)題，本文提出以下四方面政策建議。
第一，針對粵港澳大灣區基礎設施互聯(lián)互通存在的跨行政區域協(xié)調困難問(wèn)題，建議參考長(cháng)三角“三省一市”的“三級運作、統分結合”多層次區域協(xié)調機制，建立粵港澳大灣區政府間基建合作的多層次共同決策機制，建立區域合作辦公室，以三地政府間的的常態(tài)化會(huì )議為主體設立決策層，以粵港澳協(xié)調發(fā)展聯(lián)席會(huì )議為主體設立協(xié)調層，以珠三角9市和港澳各地職能部門(mén)代表和專(zhuān)業(yè)委員會(huì )為主體設立執行層。就基礎設施互聯(lián)互通出臺綱領(lǐng)性規劃，明確基礎設施合作的發(fā)展目標、重點(diǎn)領(lǐng)域、風(fēng)險識別、技術(shù)發(fā)展路徑、城市定位與分工等。同時(shí)，為了促成粵港澳大灣區現代綜合交通運輸體系的形成，政府應協(xié)調交通運輸規劃與土地利用規劃，使得兩個(gè)領(lǐng)域的政策導向相互補充。
第二，為有效解決粵港澳大灣區存在的聯(lián)通對接和管理協(xié)調問(wèn)題，建議參考世界銀行“全球基礎設施基金”的治理架構，完善粵港澳大灣區基礎設施合作的跨區域基礎設施治理組織架構，設立由粵港澳三地政府代表組成的管理辦公室，以及諮詢(xún)委員會(huì )、區域合作委員會(huì )、項目運營(yíng)委員會(huì )、外部合作夥伴等主體。明確粵港澳三地各部門(mén)機構的組織和功能安排，利益相關(guān)者、諮詢(xún)機構以及智庫參與的管道與職責。
第三，針對內地基礎設施投融資管道單一的問(wèn)題，應加快創(chuàng )新投資機制，建立多元化融資管道，吸引全球資金和私人資本共同參與粵港澳大灣區基建項目。例如，通過(guò)香港金融管理局下設的基建融資促進(jìn)辦公室和香港金融機構，為機構投資者提供與資產(chǎn)擔保和證券相關(guān)的服務(wù)；
發(fā)揮香港金融優(yōu)勢，拓展多元化投資管道，以形成政府財政資金、政策性金融、開(kāi)發(fā)性金融、國際資本、國有和私人資本的合力。借鑒全球基礎設施基金的“項目完備性”評估流程，建立優(yōu)質(zhì)項目遴選機制與標準。以“粵港澳基礎設施合作機構”作為項目遴選的主體，參考拉丁美洲IIRSA的“優(yōu)先一體化項目議程”優(yōu)先支持重點(diǎn)基建項目，同時(shí)協(xié)調政府、投資基金代表共同參與評估。
第四，就粵港澳三地存在的施工標準、運營(yíng)標準以及監管體系等方面差異，強化粵港澳大灣區基礎設施合作在項目政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資訊平臺、應急管理等方面的政策配套。一是出臺先進(jìn)技術(shù)與建設標準對接、管理人才引進(jìn)的專(zhuān)項政策。建議基於香港在城市基礎設施建設方面的管理經(jīng)驗和先進(jìn)技術(shù)標準，出臺適用於大灣區內各城市的建設和運營(yíng)標準。二是共同制定跨地區行業(yè)發(fā)展規劃與區域通用的市場(chǎng)規則?；浉郯拇鬄硡^應統籌規劃區域產(chǎn)業(yè)佈局戰略，並據此佈局基礎設施。三是搭建基建合作信息平臺。彙集招投標資訊，定期出臺基建合作白皮書(shū)，協(xié)助企業(yè)管控基建風(fēng)險；
搭建基礎設施合作服務(wù)平臺，提供省市基礎設施信息的公開(kāi)數據、市場(chǎng)調查諮詢(xún)服務(wù)、風(fēng)險預判、招投標信息等。四是設立基礎設施應急管理小組。借鑒歐盟經(jīng)驗，在粵港澳大灣區層面和核心城市（香港、澳門(mén)、深圳、廣州）各設立基礎設施應急管理小組，負責基建項目的風(fēng)險評估、監督、溝通及合作，協(xié)力應對基礎設施建設緊急事件。
