典型治理的運行機制研究

許源源，王 琎

近年來(lái)，我國“三農”工作的重心歷史性地轉向全面推進(jìn)鄉村振興。在實(shí)踐中，鄉村振興的重點(diǎn)在治理，難點(diǎn)也在治理。為此，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉村振興戰略的意見(jiàn)》在首次提出實(shí)施鄉村振興戰略時(shí)就著(zhù)重強調，“鄉村振興，治理有效是基礎”，并將“治理有效”作為鄉村振興五個(gè)目標之一，進(jìn)一步“加快推進(jìn)鄉村治理體系和治理能力現代化”。此后，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》，又將“健全現代鄉村治理體系”作為推進(jìn)鄉村振興戰略的重要內容。如何推進(jìn)鄉村治理體系與治理能力現代化，紓解鄉村治理之困，成為當前基層實(shí)踐的熱點(diǎn)、重點(diǎn)與難點(diǎn)。

鄉村治理命題內蘊于歷史，顯像于當代，更深刻表現于新時(shí)期鄉村振興的偉大實(shí)踐當中。如何以簡(jiǎn)約高效原則，探索出務(wù)實(shí)管用的鄉村治理辦法，使治理過(guò)程既保持國家與基層政策間的高度統一，同時(shí)又避免政策剛性對鄉村自主性與靈活性的擠壓[1]，是回應鄉村振興戰略中“治理有效”何以落腳、怎樣奠基的前置條件。作為一種點(diǎn)面結合、以點(diǎn)帶面的政策工具，典型治理一直被賦予示范引領(lǐng)的工具使命和榜樣模范的政治意涵，近年來(lái)日益受到國家層面的關(guān)注與重視。2022年，中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》指出，要“抓點(diǎn)帶面推進(jìn)鄉村振興全面展開(kāi)。開(kāi)展‘百縣千鄉萬(wàn)村’鄉村振興示范創(chuàng )建，采取先創(chuàng )建后認定方式，分級創(chuàng )建一批鄉村振興示范縣、示范鄉鎮、示范村”。作為承載典型治理實(shí)踐意圖的“示范縣”“示范鎮”“示范村”“示范點(diǎn)”等系列創(chuàng )建行動(dòng)，成為全面推進(jìn)鄉村振興戰略的重要工作抓手。

事實(shí)上，典型治理不僅是國家治理的重要政策工具，亦是研究鄉村問(wèn)題中政策過(guò)程、經(jīng)濟過(guò)程和社會(huì )過(guò)程相結合的一種示范性機制[2]。在“上面千條線(xiàn)，下面一根針”的治理實(shí)踐中，基層實(shí)際上擔負了銜接、貫通國家政策執行落地“最后一公里”的任務(wù)。怎樣確?；鶎映浞诸I(lǐng)會(huì )中央政策意圖，按照國家既定的治理路徑實(shí)現治理目標，就需要通過(guò)“立標桿”“樹(shù)靶子”等方式確立一批先行先試的成功典范，進(jìn)而在經(jīng)濟運動(dòng)和制度變革中開(kāi)展動(dòng)員組織，推進(jìn)全局工作[3]。為此，典型治理的工具性?xún)r(jià)值既在于為基層“打樣”，以標桿典范開(kāi)展示范引領(lǐng)，確保國家大政方針在基層不跑偏、不變形，同時(shí)，又充分遵循治理便利化[4]、集約化原則，迅速形成工作抓手，推動(dòng)政策目標順暢落地。值得注意的是，基層治理復雜性與政策目標多元性之間的張力，以及鄉村在社會(huì )結構、執行情境、目標對象等方面與城市之間的差異性特征，決定了政策執行的難度絕非通過(guò)示范引領(lǐng)就可以簡(jiǎn)單解決，也決定了典型治理過(guò)程絕非以點(diǎn)帶面、輻射帶動(dòng)可以簡(jiǎn)單概括。那么，在復雜的基層治理場(chǎng)域當中，典型治理是如何發(fā)揮作用的？它又對基層政策落實(shí)過(guò)程產(chǎn)生了何種影響以及如何產(chǎn)生影響？本文擬借助20年來(lái)國家層面出臺的鄉村典型示范政策，通過(guò)扎根研究方法，嘗試打開(kāi)典型治理在基層運行過(guò)程的“黑箱”，厘清典型示范何以有效的內在機理，進(jìn)而對鄉村振興中用好、用活、用深典型治理提供有益啟發(fā)。

“典型治理”發(fā)軔于“模型”“模范”“典范”等詞義，是指以典型或模范作為示范，引導社會(huì )共同達致國家目標的一種治理機制。傳統時(shí)期，典型治理與國家統治密不可分，兩宋朝廷即以義門(mén)、孝行、婦德和隱逸四類(lèi)旌表榜諭[5]的旌表制度，將傳統德治糅合到國家政治當中，以實(shí)現對社會(huì )意識的整合與控制。因此，典型治理天然具有政治屬性，蘊含國家治理的意志，是特定經(jīng)濟社會(huì )條件下“國家基于特定的目的和需要而建構起來(lái)的”[6]。

深嵌于基層當中的典型治理，無(wú)論是作為展現國家治理圖景的政治切口，抑或是作為與項目制[7]、行政發(fā)包制[8]、中心工作制[9]等中觀(guān)治理機制共同組成的基層政策執行“工具箱”，均有其特有的運行方式、運行規則及運行邏輯。那么，為何典型治理運行過(guò)程及其作用路徑具有特殊性呢？有學(xué)者指出，典型治理之所以呈現不同于其他治理機制的運行邏輯，原因在于它本質(zhì)上屬于一種政府機制類(lèi)型的混合治理方式，根本目的是穿透科層鏈條，回應“科層失靈”的組織命題，其理論底色貫穿了“科層—運動(dòng)”共生式國家治理邏輯的不同側面[10]。此外，由于典型治理運行于基層實(shí)踐場(chǎng)域之中，用以應對基層執行“梗阻”[11]以及“國家權力內卷化”[12]、基層政權懸浮[13]所引致的動(dòng)員、控制、整合能力不足等問(wèn)題，因此其運行機制不可避免地裹挾著(zhù)特殊的治理邏輯和治理“基因”，具有超越科層結構的內生優(yōu)勢。

在典型治理運行機制特殊性的分析基礎上，有學(xué)者嘗試對其運行過(guò)程中的功能要素開(kāi)展富有價(jià)值的研究和討論。其中，示范引領(lǐng)和政策擴散被認為是典型治理運行機制中最關(guān)鍵的兩大功能。圍繞典型治理運行過(guò)程的“示范”問(wèn)題，有學(xué)者就提出，作為一種中國本土的政策執行機制，典型治理之所以能夠在基層有效運行，關(guān)鍵在于通過(guò)“示范”調和了“點(diǎn)”與“面”之間的深層次結構性矛盾，并以此“實(shí)現科層動(dòng)員與社會(huì )動(dòng)員的平衡”[14]。與此同時(shí)，在典型治理運行過(guò)程中，政策擴散的關(guān)鍵作用顯然也不容忽視。自上而下樹(shù)立典型、創(chuàng )建示范的政策過(guò)程，亦是提高政策適應性、鼓勵政策原創(chuàng )性，進(jìn)而推動(dòng)政策由點(diǎn)及面擴散的過(guò)程。這一過(guò)程不僅與“分級制試驗”[15]和“試點(diǎn)機制”的體制性自主學(xué)習適應[16]相結合，同時(shí)還鼓勵基層主體為“自我授權的革新”[17]進(jìn)行“原創(chuàng )標識”，使成功的試點(diǎn)經(jīng)驗創(chuàng )造者區別與后來(lái)的模仿者，為著(zhù)手推進(jìn)或正在進(jìn)行的治理創(chuàng )新“正名”[18]。

顯然，厘清典型治理運行過(guò)程中的不同功能要素，加深了對其運行機制內在構成的理解。而典型治理運行功能是如何發(fā)揮作用的，則需要進(jìn)一步結合基層政策實(shí)踐和具體情境展開(kāi)討論。為此，部分學(xué)者基于基層實(shí)踐場(chǎng)域，將典型治理運行過(guò)程的作用方式作為研究重點(diǎn)，嘗試探索其運行及其作用的具體路徑。資源配置、社會(huì )動(dòng)員、價(jià)值社會(huì )化普遍被認為是典型治理運行過(guò)程中產(chǎn)生示范和擴散作用的重要實(shí)現方式。制度環(huán)境構成了典型治理運行的外部條件。實(shí)踐中，基層政府不僅面臨嚴重的資源短缺問(wèn)題，同時(shí)還需要遵循壓力型體制和政治錦標賽[19][20]的制度安排。典型治理運行的關(guān)鍵路徑在于，以相對匱乏的社會(huì )資源條件，按照塑造示范進(jìn)程中“主體通過(guò)中介作用于客體”的實(shí)現方式，有效動(dòng)員廣泛社會(huì )力量，逐一實(shí)現一定的社會(huì )控制和整合社會(huì )訴求的政治目標[21]，從而產(chǎn)生整體性和系統性的社會(huì )治理效果[22]。此外，典型治理運行的核心，實(shí)際上就是借助典型建構中的價(jià)值社會(huì )化作用，詮釋一定的政治意義和傳播價(jià)值，推動(dòng)政治實(shí)踐活動(dòng)中的道德價(jià)值認同，進(jìn)而達到在主流意識形態(tài)話(huà)語(yǔ)下開(kāi)展政策示范或政策擴散的政治行為過(guò)程[23][24]。

事實(shí)上，要確保典型治理按照上述作用方式開(kāi)展良性運作，也必須遵循一定的運行邏輯。已有研究指出，自上而下的“運動(dòng)式推進(jìn)”邏輯是典型治理運行過(guò)程中最顯著(zhù)的方式特征和運作理念，展示了基層政府在基本符合或接近考核要求時(shí)所采取的“短期內集中式、高負荷、高速度”的治理邏輯[25]。不容忽視的是，與運動(dòng)式推進(jìn)邏輯相伴生的項目制，同樣被視為實(shí)現典型治理運行目標的重要載體之一[26]。但與單一項目制治理所強調的引導作用不同的是，典型治理在運行中更加注重上級政府對下級政府的規范、監督以及對控制的把握和公共權力補位，呈現出顯著(zhù)的向下規制與運動(dòng)式行進(jìn)的總體邏輯[27]。

既有研究主要圍繞典型治理運行機制的核心議題，厘清了其運行機理的特殊性、運行過(guò)程的功能要素，以及典型治理在運行中發(fā)揮作用的路徑方式和運作邏輯，為詮釋和理解典型治理以何運行、何以運行提供了借鑒?？梢钥吹?，典型治理的運行過(guò)程實(shí)際上就是在一定的制度安排下，按照自上而下的運動(dòng)式推進(jìn)邏輯和一系列作用方式，以實(shí)現自身政策擴散功能的過(guò)程。然而，如果將研究視角瞄準典型治理運行機制的過(guò)程屬性，就會(huì )發(fā)現以往研究雖然揭示了典型治理運行機制的一般性特征，但仍然存在一定的局限性，有待在理論和實(shí)踐中開(kāi)展進(jìn)一步探討：第一，既有研究關(guān)注到典型治理運行中某一類(lèi)要素或某一項功能在基層的作用過(guò)程，但實(shí)際上對當中彼此關(guān)系的認識是孤立的、零碎的，忽略了隱含其中的互動(dòng)關(guān)聯(lián)性，缺乏整體系統的勾連與考量。第二，典型治理的運作過(guò)程顯然具有動(dòng)態(tài)性特征，而已有研究卻普遍停留在對其靜態(tài)層面的分析。事實(shí)上，對典型治理運行機制的考察，既需要探尋其外部因素的動(dòng)態(tài)嵌入過(guò)程，也應關(guān)注其內在關(guān)系的動(dòng)態(tài)調節原理。第三，大部分研究都將注意力集中在對典型治理運行機制的作用結果分析，較少聚焦它對基層政策過(guò)程施加影響的具體作用過(guò)程。上述研究的未竟之處，為本研究提供了進(jìn)一步拓展的空間。

(一)研究方法

扎根理論(Grounded Theory)最初是美國學(xué)者Glaser和Strauss基于社會(huì )學(xué)理論所提出的質(zhì)性研究方法，旨在沒(méi)有進(jìn)行任何理論預設的情況下，從數據中“發(fā)現”理論[28]。數據是扎根理論的核心，在“一切皆為數據(All is data)”[29]的基本方法指引下，扎根理論遵循從事實(shí)經(jīng)驗等數據中建構理論的一般邏輯[30]，通過(guò)對訪(fǎng)談、記錄、文本等多元數據或經(jīng)驗資料的提純編碼、反復比較，抽象出概念、類(lèi)屬，并在此基礎上嘗試構建中層理論[31][32]。

雖然扎根理論的前置性原則是不提出任何明確的研究假設，但又要求在數據探索過(guò)程中充分運用比較研究思維，并保持高度的理論敏感性，借以捕捉和概念化社會(huì )實(shí)踐中的潛藏關(guān)系，最終在“自然呈現”數據資料中涌現新理論[33]。因此，經(jīng)過(guò)嚴謹扎根過(guò)程生成的理論相較于一般理論而言，更具實(shí)踐解釋力。

典型治理是國家在基層推進(jìn)政策執行的重要治理工具，其工具邏輯和治理思路主要呈現在相關(guān)的典型示范政策文本當中?！罢咧械母拍钭鳛橐环N特殊的話(huà)語(yǔ)形式，實(shí)際上代表了政府部門(mén)乃至社會(huì )各界對某政策問(wèn)題的階段性認識?！盵34]因而政策文本及其當中的概念本身就是一種重要“數據”，適用于采用扎根理論的研究方法開(kāi)展探索研究，為識別典型治理運行過(guò)程的主要環(huán)節、關(guān)鍵因素和內在邏輯提供科學(xué)支撐。為此，本文擬借助Nvivo 11的質(zhì)性分析軟件，選取我國典型治理相關(guān)的政策文本，通過(guò)開(kāi)展政策文本的開(kāi)放式編碼、主軸編碼和選擇性編碼，提煉國家在鄉村地區開(kāi)展典型治理過(guò)程中的關(guān)鍵信息，并將其概念化、范疇化，進(jìn)而構建我國典型治理運行機制的理論模型。

(二)資料來(lái)源

為全面分析我國在鄉村地區開(kāi)展典型治理的運行過(guò)程，本研究聚焦國家政策層面的文本內容，借助互聯(lián)網(wǎng)工具，在國務(wù)院、國家各部委官網(wǎng)輸入“典型”“示范”等關(guān)鍵詞,搜集到2003年以來(lái)的相關(guān)政策文本共60份①。根據一定的范圍框定、內容篩選以及開(kāi)展手動(dòng)比對后,剔除其中同質(zhì)性政策文本6份,余下有效政策文本54份。本文之所以選擇2003—2022年作為政策文本檢索與分析的范圍，主要是基于開(kāi)展典型治理運行機制研究的實(shí)際需要：一方面，以20年為一個(gè)政策周期開(kāi)展考察，在政策內容的分析上更具連續性；
另一方面，對20年來(lái)的國家政策文本進(jìn)行檢索，也更具操作層面上的可行性。同時(shí)，為進(jìn)一步服務(wù)研究主題的聚焦,本研究對政策文本的篩選還遵循以下原則：一是覆蓋性原則，盡可能搜集2003—2022年公開(kāi)發(fā)布的所有鄉村典型示范政策文本;二是場(chǎng)域框定原則，只選取政策實(shí)施場(chǎng)域在鄉村或主要政策功能由鄉村承接的典型示范政策文本；
三是同者就近原則，對于部分開(kāi)展時(shí)間較長(cháng)或以分批形式開(kāi)展的典型示范創(chuàng )建行動(dòng)，只選擇當中最新發(fā)布的政策文本，避免同質(zhì)性問(wèn)題；
四是主題截取原則，通過(guò)手動(dòng)篩選方式，對綜合性政策文本中涉及典型示范創(chuàng )建的少部分內容進(jìn)行截取，將其作為專(zhuān)項性政策文本予以補充。

在完成上述政策文本的搜集和篩選后，為進(jìn)一步理順典型治理政策文本的內在邏輯，研究按照典型示范創(chuàng )建推動(dòng)的一般步驟，即開(kāi)展申報征集、全面創(chuàng )建推動(dòng)、出臺實(shí)施方案、有序認定推介四個(gè)主要過(guò)程，對全部政策文本進(jìn)行編號分類(lèi)，具體包括申報征集類(lèi)7份，創(chuàng )建推動(dòng)類(lèi)19份，實(shí)施方案類(lèi)8份，認定推介類(lèi)15份，綜合政策類(lèi)5份，為后續研究提供數據支撐。限于篇幅，文中只呈現了部分鄉村典型治理的政策文本，如表1所示：

表1 2003—2022年我國鄉村典型示范創(chuàng )建的政策文本

(一)開(kāi)放式編碼及其范疇化

開(kāi)放式編碼主要是將原始資料和原始數據逐字逐句地反復閱讀，通過(guò)編碼和標簽化，從中提取初始概念的過(guò)程。在此當中，提煉和賦予概念意義的前提是將原始文本資料揉碎、重組，并根據研究的情景、語(yǔ)義實(shí)現范疇化。在開(kāi)放式編碼之前，本研究先在54份鄉村典型示范政策文本中隨機抽取50份，將之導入Nvivo 11軟件。第一步是對搜集來(lái)的文本內容進(jìn)行初步整理，將其中的政策話(huà)語(yǔ)標簽化，同時(shí)剔除存在語(yǔ)義交叉、模糊的文本段落，合并重復的文本段落；
第二步是反復斟酌和調整初始形成的63個(gè)語(yǔ)義標簽，并在探索開(kāi)放的理念下反復比對，確保初始概念能夠科學(xué)精準地反映政策文本的原有意圖；
第三步，結合典型治理運行過(guò)程的研究主題，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步比對、修正、組合，抽象歸納出47個(gè)初始概念，涵蓋406個(gè)參考點(diǎn)，具體如表2所示；
第四步，根據初始概念之間的關(guān)系內涵以及內在聯(lián)系，再次進(jìn)行組合排列，綜合出15個(gè)副范疇，詳見(jiàn)表3。

表2 鄉村典型示范政策文本的開(kāi)放式編碼分析

續表2

(二)主軸編碼

主軸編碼的實(shí)質(zhì)是開(kāi)放式編碼的進(jìn)一步范疇化，即經(jīng)過(guò)對各個(gè)獨立范疇之間的因果、情景、功能、結構、行動(dòng)、結果等關(guān)系的聯(lián)結分析，尋找概念和范疇之間的潛在脈絡(luò )與互動(dòng)關(guān)系，從而提煉出具有更強統攝和概括力的核心范疇。在秉持開(kāi)放思路的基礎上，本研究首先對已經(jīng)提取出的初始概念和副范疇反復推敲，并將其置于典型治理運行過(guò)程的線(xiàn)索中展開(kāi)分析，實(shí)現經(jīng)驗描述轉向概念重組，初步凝練出主范疇；
其次，根據編碼過(guò)程中的思考備忘錄，對各范疇之間的類(lèi)屬關(guān)系做出調整優(yōu)化，避免范疇之間出現交叉重復或矛盾沖突等情況，確保主軸編碼科學(xué)有效；
最后，在功能性關(guān)系的指向下，進(jìn)一步梳理關(guān)系、抽象概念，最終生成了協(xié)調動(dòng)員、規范執行、目標調適、示范引領(lǐng)以及總結推廣5個(gè)主范疇，具體如表3所示：

表3 鄉村典型示范政策文本的主軸式編碼分析及其內涵界定

(三)選擇性編碼與模型建構

在主軸編碼基礎上開(kāi)展的選擇性編碼，旨在以“故事線(xiàn)”的方式將所有范疇和概念加以系統串聯(lián)，以歸納出提綱挈領(lǐng)和具有高度概括力的核心范疇，構建出研究理論模型。在本研究中，通過(guò)將主范疇回歸到具體的典型示范政策情境下加以整合提煉、驗證解釋?zhuān)M(jìn)一步明確各個(gè)主范疇之間的互動(dòng)關(guān)聯(lián)，提出與典型治理研究主題相關(guān)的理論框架。經(jīng)過(guò)選擇性編碼過(guò)程，核心范疇均指向典型治理運行機制，其中協(xié)調動(dòng)員構成開(kāi)展基層動(dòng)員的組織前提，規范執行提高政策過(guò)程的可操作性與可評價(jià)性，目標調適塑造與提升政策的適應性，示范引領(lǐng)拓展政策影響的廣度和深度，總結推廣促進(jìn)政策經(jīng)驗的擴散流動(dòng)。典型治理運行機制的理論模型框架如圖1所示：

圖1 典型治理運行機制理論模型框架

(四)理論飽和度檢驗

理論飽和度檢驗的判定依據是額外數據不能生成新的范疇或做出新的理論貢獻，即可終止概念編碼和理論抽樣。為進(jìn)行理論飽和度檢驗，本文將前述隨機抽樣的50份鄉村典型示范政策文本外的4份文本導入Nvivo 11軟件，重新開(kāi)展一輪編碼分析與概念化過(guò)程。結果顯示，未發(fā)現有新的概念生成或范疇涌現，同時(shí)編碼結果也未對既有概念之間的關(guān)聯(lián)性產(chǎn)生影響，說(shuō)明此前依據隨機抽樣的鄉村典型示范政策文本所形成的典型治理運行機制理論模型在理論上達到飽和，可以較好解釋典型治理的運行過(guò)程，符合扎根理論的要求。

典型治理遵循一套既有的運行規則和運行邏輯，以在基層治理中有效嵌入國家治理的目標和意圖。圖1所示的理論分析框架基本上呈現了典型治理運行過(guò)程的總體邏輯、作用路徑和各環(huán)節之間的互動(dòng)關(guān)系。事實(shí)上，對典型治理運行機制的分析，難以繞開(kāi)對結構、過(guò)程與功能層面的討論。因為，典型治理之所以具有顯著(zhù)的政策推動(dòng)效能，與治理結構的整合、政策過(guò)程的調適以及擴散功能的拓展密不可分。前述基于政策文本所提煉解析出的五個(gè)主范疇內涵，也是在“結構—過(guò)程—功能”的路徑中相互作用、相互影響，進(jìn)而共同構成刻畫(huà)、驗證與闡釋典型治理運行機制的宏觀(guān)脈絡(luò )與行進(jìn)線(xiàn)索。

(一)協(xié)調動(dòng)員下治理結構的“上下”調和

在基層治理的實(shí)踐場(chǎng)域中，科層制組織形式不僅塑造了國家政策向基層傳導的一般路徑和基層政策場(chǎng)域中“縱強橫弱”的治理結構，同時(shí)也與條塊體制的分割性、低效性和惰性[35]共同引致治理結構中的內生失調問(wèn)題，進(jìn)而影響有限治理資源向有效治理能力的轉化。實(shí)際上，典型治理在運行過(guò)程中，就是通過(guò)國家層面的高位推動(dòng)所形成的協(xié)調動(dòng)員能力，嵌入與調和既有治理結構中不利于關(guān)系協(xié)同、資源整合、力量集中的部分，以達到優(yōu)化治理結構的目的。那么典型治理運行中的協(xié)調動(dòng)員是如何發(fā)揮作用的呢？基于政策文本提煉和經(jīng)驗事實(shí)，可以按照“上”“下”兩個(gè)向度進(jìn)行理解。其中，“上”是指縣級及以上層級的主體間協(xié)同、整合與參與，“下”則是指縣級及以下層級的基層激勵動(dòng)員。值得注意的是，縣級單元作為“上”“下”治理結構的交匯點(diǎn)，既是典型治理開(kāi)展協(xié)同的重要主體，也是典型治理基層激勵的目標對象，發(fā)揮了典型治理運行過(guò)程的結構中樞作用。

從向上協(xié)同的過(guò)程看，典型治理在實(shí)踐場(chǎng)域的運行方式，就是搭建一個(gè)政策間協(xié)同、跨部門(mén)合作與社會(huì )共同參與的整合平臺。這是因為，一項政策開(kāi)展往往涉及對不同資源的整合，涉及跨部門(mén)的協(xié)同合作。但是公共政策領(lǐng)域的最大問(wèn)題在于，資源之間高度切割，部門(mén)之間壁壘高砌。雖然實(shí)踐中推行的地方領(lǐng)導小組機制可以有效增強科層治理中的運動(dòng)性，提高資源動(dòng)員整合的能力[36]，但實(shí)際上缺乏重視的領(lǐng)導小組時(shí)常淪為擺設而無(wú)法有效發(fā)揮協(xié)調動(dòng)員的作用。而促進(jìn)主體間協(xié)同既是典型治理的運行目標，亦是典型治理發(fā)揮作用的實(shí)現路徑。不同于一般治理過(guò)程中建立領(lǐng)導小組所開(kāi)展的平臺整合，典型治理的向上協(xié)同體現了工作目標更為聚焦、組織功能更為健全、任務(wù)設置更受重視的特點(diǎn)。結合具體政策要求可以發(fā)現，示范創(chuàng )建的政策文本一般要求在鄉村示范區或示范點(diǎn)的布局和建設中，設立省級或市級(縣級)的常態(tài)化領(lǐng)導協(xié)調小組或專(zhuān)門(mén)組織機構，專(zhuān)項負責示范點(diǎn)或示范區的創(chuàng )建工作。如《關(guān)于認定第三批國家現代農業(yè)示范區的通知》就明確指出，要“抓緊組建由黨政主要領(lǐng)導牽頭、涉農有關(guān)部門(mén)參與的示范區建設領(lǐng)導小組和專(zhuān)門(mén)機構，負責統籌協(xié)調推進(jìn)示范區建設各項工作”(D-15)。由典型示范領(lǐng)導小組或專(zhuān)門(mén)機構高位推動(dòng)所組建的平臺，事實(shí)上更容易降低政策溝通協(xié)調的成本，并在某種程度上實(shí)現部門(mén)資源與意識的整合。同時(shí)，由于常態(tài)運行的領(lǐng)導小組或專(zhuān)門(mén)平臺的整合性特征，使社會(huì )組織等基層多元主體具有更多進(jìn)入典型治理所建構的政策空間的通道，進(jìn)而減少政策在基層推進(jìn)實(shí)施的阻力，形成政策間有效協(xié)同、部門(mén)間有序合作、社會(huì )力量廣泛參與的良好局面。

從向下動(dòng)員的過(guò)程看，基于高位推動(dòng)下的典型治理，還在嵌入基層的實(shí)際運行過(guò)程中，構建起一套競爭擇優(yōu)的直接或間接的壓力機制與激勵機制，以減少基層治理結構中原有的消極應對和體制惰性等傾向。一方面，典型治理利用在鄉村地區開(kāi)展的示范選拔、典型案例征集等治理手段，構建競爭擇優(yōu)的壓力。比如，《關(guān)于2014年申報創(chuàng )建國家現代農業(yè)示范區的通知》中就明確有設置深入開(kāi)展競爭擇優(yōu)的條件，要求示范區申報必須經(jīng)過(guò)省級統一組織的競爭性選拔(A-05)。競爭性選拔的作用在于，通過(guò)“典型”標簽的差異化和示范區帽子、資源的植入，給予鄉村基層爭取各類(lèi)經(jīng)濟性、社會(huì )性、政治性等稀缺性資源的集體動(dòng)員和“你追我趕”的競爭動(dòng)力[37]，驅動(dòng)具有先發(fā)優(yōu)勢的鄉村地區繼續保持領(lǐng)跑姿態(tài)，鼓勵相對落后地區為競逐有限的典型示范名額投注更多精力開(kāi)展政策執行。另一方面，在基層構建常規橫向績(jì)效考評以外的典型示范競爭壓力，本質(zhì)上是為了激發(fā)基層政府落實(shí)政策意圖的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng )造性，形成正向激勵。如大部分示范創(chuàng )建類(lèi)政策都強調要“強化監測評價(jià)”，在示范創(chuàng )建及其后續管理中“建立能進(jìn)能退、動(dòng)態(tài)管理的激勵機制”(D-09)，“強化結果運用，把示范區納入市縣黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部推進(jìn)鄉村振興實(shí)績(jì)考核內容”(B-01)。在典型治理的資源激勵、政績(jì)激勵等多重激勵以及考核評價(jià)、動(dòng)態(tài)退出等壓力約束下，基層政策主體的開(kāi)拓創(chuàng )新精神更容易獲得鼓勵，首倡精神進(jìn)一步獲得尊重。從某種意義上看，基層政策過(guò)程的推進(jìn)動(dòng)力都得到了直接或間接的激發(fā)。

不容忽視的是，典型治理對上下治理結構的調和，并非是孤立的、單向度的。無(wú)論是向上協(xié)同整合，還是向下動(dòng)員激勵，其本質(zhì)都是典型治理在結構層面的前置性嵌入過(guò)程：通過(guò)典型示范創(chuàng )建，調和上層治理結構中的條塊分割，重構跨域、跨部等多元關(guān)系，建立整體性治理的框架思路；
在動(dòng)員激勵中注入激活結構的內生動(dòng)力，解決既有治理結構中的惰性、低效問(wèn)題；
主體間協(xié)同構成了向基層動(dòng)員的基礎，向基層動(dòng)員則反過(guò)來(lái)構成了向上協(xié)同整合的實(shí)踐動(dòng)因。上下調和過(guò)程均為治理結構優(yōu)化創(chuàng )造了空間，進(jìn)而為典型治理接下來(lái)的運作過(guò)程提供前提條件。

(二)雙向互構中政策過(guò)程的“松緊”調節

模糊政策大量存在于公共管理實(shí)踐當中[38]。對基層而言，宏觀(guān)、模糊且缺乏具體操作細則的國家政策，加深了理解政策的難度，更加劇了政策實(shí)行過(guò)程的不確定性和復雜性，是基層政策落地的嚴重梗阻所在。將典型治理運用于基層政策實(shí)踐的意義在于，以典型示范創(chuàng )建或選拔為契機，釋放出顯著(zhù)的國家治理目標和國家意志的信號[39]，為基層提供政策工作抓手，進(jìn)而調節政策實(shí)施的過(guò)程。具體來(lái)看，典型治理的調節作用主要通過(guò)聚焦鄉村發(fā)展中的具體領(lǐng)域或具體政策內容，實(shí)現兩個(gè)維度的“松緊”調節：一是政策執行中的“緊”，即劃定嚴格的政策剛性邊界，提高政策下沉至基層后的可操作性和規范性；
二是政策目標的“松”，即根據鄉村具體情況和實(shí)踐中涌現的新情況、新問(wèn)題，建構適度寬松的柔性調適空間，增強政策在不同場(chǎng)景中實(shí)施運用的靈活性與適應性。典型治理產(chǎn)生作用的內在機理，就是通過(guò)調節政策剛性邊界和柔性空間之間的“間隙”來(lái)控制適當的“松緊”程度，促進(jìn)“剛柔并濟”及其雙向互構。典型治理恰恰是改變這個(gè)政策過(guò)程“間隙”的“扳手”。

1.以規范執行劃定政策剛性執行邊界。典型治理嵌入基層以后，實(shí)際上對基層的政策過(guò)程提出了更加具體剛性的要求。政策內容的具體化以及政策重點(diǎn)工作、方案措施和預期成效的細化、深化、標準化與規范化，都是典型治理劃定政策剛性邊界作用過(guò)程的體現。如國家層面的政策文本大多強調要“列出示范工作時(shí)間表、路線(xiàn)圖”(B-03)，并進(jìn)一步“以縣(市)為單位，分解量化具體目標任務(wù)”(D-14)，目的在于提供更加容易識別的政策目標，更加容易把握的工作抓手，以及更加明確的政策邊界，避免基層在某些出臺時(shí)間較短、實(shí)踐積累不足的重大鄉村政策實(shí)踐中出現過(guò)分突破，產(chǎn)生不可預期的后果。典型治理的這一作用路徑可以從兩方面來(lái)理解：一方面，典型示范創(chuàng )建行動(dòng)推動(dòng)政策規范化，讓籠統模糊的政策信息具象化、可視化，讓抽象的政策目標具體化[40]，展現清晰明確的政策路徑。另一方面，鄉村示范區或示范點(diǎn)的創(chuàng )建行動(dòng)，更為某一項政策實(shí)施提供可供參照的規范化模板，使其成為基層在政策過(guò)程中模仿、借鑒和學(xué)習的標桿，防范基層出現錯誤解讀政策意圖、偏頗執行政策內容等情況。比如，《關(guān)于公布全國鄉村治理示范村鎮名單的通知》中就指出，創(chuàng )建全國鄉村治理示范村鎮的重要意義之一就在于，“為鄉村有效治理提供不同的模式和樣板”(D-11)。

此外，典型治理不僅以規范執行劃定了政策的剛性邊界，還在其運行過(guò)程中通過(guò)對具體政策績(jì)效所開(kāi)展的深度精準的考核評價(jià)，構建剛性邊界的“防火墻”和“監測網(wǎng)”，使政策邊界更明確更清晰，同時(shí)也更具可評價(jià)性和可測量性。具體的作用過(guò)程表現為，典型治理在嵌入基層的政策過(guò)程中，對某一項鄉村政策的精細化、操作化指南制定的高度重視。在示范創(chuàng )建操作指南的指引下，政策過(guò)程和結果評價(jià)顯然更有章可循、有標準可依，使深入“全面檢查政策落實(shí)情況，督促各地全面推進(jìn)科學(xué)化、精細化管理”(A-07)成為可能。不僅如此，由于典型治理中的示范創(chuàng )建工作相較于全國的政策實(shí)施面更小，因此政策評價(jià)范疇更加聚焦。在鄉村示范區、示范點(diǎn)進(jìn)行小范圍的定期監測、實(shí)地核查與績(jì)效考核工作，不僅工作量大幅減少，還能有效提高對基層考核的效度與精度。以《全國“一村一品”示范村鎮認定監測管理辦法(試行)》(C-02)為例，“一村一品”示范村鎮的創(chuàng )建，實(shí)際上為線(xiàn)上平臺開(kāi)展的動(dòng)態(tài)監測提供了更具識別性的考核瞄準對象。

2.以目標調適構建政策柔性緩沖空間。嚴格執行規范化、標準化的政策，未必能確保好的執行效果。當面對基層復雜的治理任務(wù)以及鄉村地域的巨大環(huán)境差異時(shí)，教條式的政策執行往往容易引致政策僵化，降低政策的靈活性與適用度。而政策適應性恰巧是影響政策效果的關(guān)鍵變量之一[41]。典型治理運作過(guò)程的重要功能及其實(shí)現方式，除了劃定剛性邊界外，還在于規范執行之后所構建的政策過(guò)程目標調適與緩沖機制，即強調“搭建先行先試平臺”(B-02)，“因地制宜……不套模式、不定方式，充分發(fā)揮地方自主性、積極性”(B-09)，以柔性空間沖抵剛性邊界中的不利因素，提高政策的基層適應性。

具體來(lái)看，典型治理在嵌入基層的過(guò)程中，首先具有與政策試點(diǎn)相類(lèi)似的政策創(chuàng )新功能。在鄉村示范區的創(chuàng )建或鄉村典型案例的選取過(guò)程中，典型治理的一般原則就是甄選具有不同發(fā)展特征、不同發(fā)展環(huán)境或處于不同發(fā)展階段的地區作為示范對象，開(kāi)展小范圍的政策先行先試工作。其次，典型治理的作用還體現在破除與消解鄉村重大改革的阻力。受鄉村共同體以及相對封閉的地域環(huán)境觀(guān)念等影響，在鄉村推行改革措施的難度比城市要大。而在典型治理的典型示范先行創(chuàng )建過(guò)程中，政策阻力更容易被典型示范創(chuàng )建中所形成的可見(jiàn)政策效果和良好社會(huì )氛圍紓解，并反過(guò)來(lái)推動(dòng)政策在其他地區的順暢執行。最后，典型治理還創(chuàng )造出容錯糾錯的政策調適空間。鄉村典型和鄉村示范大多為點(diǎn)上探索，政策過(guò)程所產(chǎn)生的影響范圍有限，即便在探索性的示范行動(dòng)中出現偏差，也能在相對柔性的容錯糾錯空間內及時(shí)修正。

總的來(lái)講，無(wú)論是開(kāi)展探索性示范，還是破除改革阻力、創(chuàng )造容錯空間，典型治理構建柔性空間并塑造政策適應性的主要目標，依然是為了避免事關(guān)鄉村的一攬子政策由于前述的規范執行剛性約束而產(chǎn)生目標偏離、執行僵化或水土不服等情況，影響政策實(shí)施進(jìn)程。面臨不斷變遷的政策環(huán)境以及基層實(shí)踐中出現的新情況、新問(wèn)題，典型治理以自我建構的政策空間實(shí)現政策的良性運作：在剛性邊界的風(fēng)險規制與柔性空間的緩沖調適之間頻繁開(kāi)展要素互換與雙向互構，共同發(fā)揮調節政策過(guò)程的作用。

(三)目標塑造對擴散功能的“點(diǎn)面”調控

典型治理運行的核心關(guān)鍵不僅在于示范點(diǎn)內部的良性運作，更重要的是實(shí)現由點(diǎn)及面向外有效擴散輻射。這一作用過(guò)程含有兩層意思：第一，通過(guò)典型示范創(chuàng )建行動(dòng)，在“點(diǎn)”上打造政策實(shí)踐的“模范生”“排頭兵”，以此形成具有特色經(jīng)驗、促成政策共識、被上級政府所認可的典型目標；
第二，以“點(diǎn)”上所塑造的典型目標為載體，激發(fā)政策向外擴散的內外動(dòng)力，在“面”上掀起典型經(jīng)驗的學(xué)習熱潮。不同于法律法規和政策設置等硬性實(shí)現方式，典型示范過(guò)程具有顯著(zhù)軟性功能取向，以發(fā)揮低成本治理的優(yōu)勢[6]。因此，如何塑造典型目標，打通由“點(diǎn)”向“面”的擴散關(guān)節，調控政策擴散的實(shí)際效果，集中體現了典型治理發(fā)揮其軟性特有調控功能的作用路徑。

1.示范引領(lǐng)實(shí)現“點(diǎn)”上集中突圍。在基層創(chuàng )建鄉村示范區、打造鄉村示范點(diǎn)、樹(shù)立鄉村典型榜樣，核心目標是以點(diǎn)促線(xiàn)帶面，增強政策輻射擴散的廣度、深度。如《關(guān)于認定第三批國家現代農業(yè)示范區的通知》中就明確指出：“創(chuàng )建示范區是黨中央、國務(wù)院推進(jìn)中國特色農業(yè)現代化建設的重大舉措，對實(shí)現現代農業(yè)發(fā)展在點(diǎn)上突圍，進(jìn)而帶動(dòng)面上整體推進(jìn)具有重要意義?！?D-15)而典型治理在“點(diǎn)”上的運作，主要分為三個(gè)階段：先期示范點(diǎn)的經(jīng)驗探索和模式形成，中期政策共識的凝聚，后期注意力聚焦與典型目標的生成。

在第一階段，典型治理調控擴散功能的方式，是將鄉村示范區、示范點(diǎn)作為杠桿與支點(diǎn)，撬動(dòng)、整合大量土地、資金、人才等優(yōu)勢資源，匯聚于點(diǎn)上集中使用，以便創(chuàng )造政策實(shí)施的示范樣板，進(jìn)而“為全面深化農業(yè)改革、加快農業(yè)現代化建設探索新途徑、積累新經(jīng)驗”(A-06)，形成具有地方特色的典型示范模式。

第二階段的重點(diǎn)任務(wù)是在已有典型示范經(jīng)驗的基礎上，促成政策層面共識的形成。一方面，典型治理在鄉村示范或鄉村典型的創(chuàng )建中，將貫徹中央有關(guān)“三農”工作的重要指示精神，彰顯中國特色社會(huì )主義的核心價(jià)值取向擺在首要位置，確保政治優(yōu)先理念和政策共識基礎的形成；
另一方面，在鄉村典型示范過(guò)程中強調對政策方向的引領(lǐng)和為重大戰略服務(wù)，進(jìn)一步促進(jìn)基層意識、政府行動(dòng)力和社會(huì )思想的整合統一。

事實(shí)上，領(lǐng)導注意力配置同樣是影響典型目標生成的關(guān)鍵因素，這集中表現為第三階段的運作過(guò)程。國家開(kāi)展鄉村典型示范創(chuàng )建工作，一般劃定有具體的創(chuàng )建時(shí)間范圍，基本為三年到五年。在這個(gè)時(shí)段區間內，與典型示范有關(guān)的人力、財力和權威資源會(huì )向示范區或示范點(diǎn)傾斜，相應地，上級部門(mén)和主要領(lǐng)導的注意力也會(huì )隨之更多配置在典型治理的對象上，以幫助解決在鄉村典型示范創(chuàng )建中需要著(zhù)力解決的突出難點(diǎn)與痛點(diǎn)，增強鄉村可持續發(fā)展和實(shí)現農業(yè)農村現代化的能力。在公共治理領(lǐng)域，上層領(lǐng)導高度重視下的注意力配置，在某種程度上可以提高治理的有效性[42]。典型治理的作用路徑，正是通過(guò)示范引領(lǐng)增加上級對典型示范的注意力，塑造具有極強政策號召力和影響力的典型目標，進(jìn)而吸引其他地區將其作為理解政策動(dòng)向、學(xué)習政策實(shí)績(jì)、跟隨注意力的對象，形成開(kāi)展相應政策行動(dòng)的看齊效應。

2.總結推廣促進(jìn)“面”上經(jīng)驗流動(dòng)。點(diǎn)上突圍所取得的政策效果和塑造的典型目標，將不再局限于示范引領(lǐng)內部或周邊地區的政策促動(dòng)，而是經(jīng)由總結推廣的運行路徑，打造政策示范品牌，吸引非典型示范地區觀(guān)摩學(xué)習，推動(dòng)經(jīng)驗由點(diǎn)及面向外擴散。面上經(jīng)驗推介和地方學(xué)習互動(dòng)是總結推廣的兩種重要實(shí)現形式。但不可否認的是，總結推廣的過(guò)程實(shí)際上就是公共政策擴散的過(guò)程。從公共政策擴散的一般模式看，典型治理推動(dòng)政策經(jīng)驗的擴散，符合已有研究中對自下而上的政策采納和推廣、政策先進(jìn)地區向政策跟進(jìn)地區擴散兩種模式的闡釋[43]。

按照第一種模式的理解，典型治理主要遵循自下而上總結發(fā)展規律、創(chuàng )新成果和經(jīng)驗做法，形成鄉村典型案例向上申報并宣傳推廣的作用過(guò)程。如《關(guān)于開(kāi)展鄉村治理示范村鎮創(chuàng )建工作的通知》就針對示范宣傳推介提出了相應要求：“各地要認真總結示范創(chuàng )建活動(dòng)的好做法，組織電視、網(wǎng)絡(luò )、報刊等媒體廣泛宣傳報道……深入梳理示范村鎮的好經(jīng)驗好模式，加強典型案例的宣傳與推介?！?B-07)在這一作用過(guò)程中，典型治理為政策實(shí)踐與經(jīng)驗之間建立了橋梁，實(shí)現了兩者間的良性互動(dòng)：先關(guān)注到點(diǎn)上突圍中所建構的典型目標，及其在基層政策實(shí)踐中所創(chuàng )新的鄉村發(fā)展體制機制；
接著(zhù)對典型目標業(yè)已取得的政策經(jīng)驗開(kāi)展一般性的規律總結，形成一套具有廣泛適用性的經(jīng)驗模式；
再向上申報提煉的經(jīng)驗模式，為推廣到典型示范之外地區的實(shí)踐做準備；
然后經(jīng)過(guò)內部簡(jiǎn)報、公眾媒體、交流研討、案例推介等不同渠道與口徑開(kāi)展輿論宣傳，展現鄉村示范創(chuàng )建工作的政策亮點(diǎn)，推廣典型治理中涌現的好經(jīng)驗、好做法或新理念、新實(shí)踐；
最后在宣傳推廣中檢驗已有經(jīng)驗做法的科學(xué)性和適用性。

促進(jìn)面上經(jīng)驗流動(dòng)的第二種作用方式，是通過(guò)典型示范區域與非典型示范區域之間的交流互動(dòng)，實(shí)現政策成果轉換為政策學(xué)習借鑒對象?！蛾P(guān)于開(kāi)展2022年農業(yè)現代化示范區創(chuàng )建工作的通知》將之具體明確為“開(kāi)展模式發(fā)布、范例交流、現場(chǎng)觀(guān)摩等活動(dòng)，推廣具有區域特色、可復制可借鑒的模式路徑，示范帶動(dòng)同類(lèi)地區農業(yè)現代化發(fā)展”(B-01)。而該過(guò)程主要作用為在示范創(chuàng )建成效獲得廣泛推廣和報道之后，鄉村示范點(diǎn)迅速成為政策示范的熱門(mén)調研觀(guān)摩目的地。不僅上級部門(mén)會(huì )開(kāi)展頻繁調研工作推動(dòng)政策創(chuàng )新擴散，其他示范點(diǎn)或非示范點(diǎn)也會(huì )主動(dòng)組織參觀(guān)學(xué)習活動(dòng)，并在該類(lèi)政策落實(shí)的過(guò)程中借鑒參照。比如“發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅持矛盾不上交”的“楓橋經(jīng)驗”典型形成以后，就曾掀起全國學(xué)習的熱潮，推動(dòng)相關(guān)政策全面落地與推廣，并啟發(fā)了新時(shí)期堅持群眾路線(xiàn)解決基層矛盾糾紛的政策思路。但值得注意的是，為了產(chǎn)生較好的政策實(shí)踐效果，消除政策擴散中的負面因子，典型治理在推動(dòng)與調控面上經(jīng)驗擴散的過(guò)程中，并不鼓勵跟風(fēng)模仿的行為模式[44]。

(四)集約化與標桿化：典型治理運行機制的兩重邏輯

典型治理遵循上述運行過(guò)程發(fā)揮其治理效用，以補充其他治理工具或治理手段難以起到的推進(jìn)基層政策過(guò)程的治理功能。換句話(huà)說(shuō)，典型治理在基層場(chǎng)域和鄉村治理當中具有顯著(zhù)的工具性?xún)?yōu)勢。然而，要進(jìn)一步發(fā)掘典型治理的顯著(zhù)優(yōu)勢，并深化對其內在作用機理的認識，就需要從總體上把握其運行過(guò)程的邏輯線(xiàn)索，借以厘清典型治理效能形成的深層次原因。通過(guò)對典型治理運行機制中各要素的重新梳理及其行進(jìn)過(guò)程的邏輯串聯(lián)，發(fā)現在典型治理的特殊運作過(guò)程中，各個(gè)要素之間通過(guò)相互作用形成顯著(zhù)的治理合力，并分別映射出內外兩重治理邏輯：向內的集約治理邏輯以及向外的標桿治理邏輯(見(jiàn)表4)。

表4 典型治理運行機制的兩重邏輯

向內的集約治理邏輯，其核心體現為集約化的治理理念。而集約的關(guān)鍵在于整合，在于搭建具有治理合力的平臺，以將紛繁、龐雜、異質(zhì)、分散和涉及面廣的公共事務(wù)集中打包到一個(gè)“籃子”里，“集中力量辦難事”，進(jìn)而形成一個(gè)可操作、具體化的工作抓手，最大限度降低治理成本。典型治理運行中所體現的集約治理邏輯，最大的特征是由外及內開(kāi)展“點(diǎn)”上運作的過(guò)程：搭建常設協(xié)調整合平臺，將鄉村典型示范創(chuàng )建范圍內的復雜事務(wù)統籌打包，開(kāi)展資源整合、部門(mén)協(xié)作，減少因條塊體制分割、低效、惰性所產(chǎn)生的摩擦及溝通問(wèn)題，有效降低治理結構中附著(zhù)的重復工作、推諉扯皮、消極應對所帶來(lái)的高昂治理成本；
構建示范創(chuàng )建區域內清晰明確的剛性治理邊界，釋放具體化、可視化的中央政策信號，剔除其他干擾信息或非核心信息，形成相對集約化的政策抓手，減少政策傳導過(guò)程中出現的基層錯誤解讀、選擇性執行所造成的政策變形與執行偏差，降低不確定性中的治理成本；
塑造示范創(chuàng )建的政策彈性空間，一地一策、因地施策的調適性過(guò)程，相比一策多地更具集約化和靈活性的特征，也更能適應我國由于地域遼闊存在的顯著(zhù)區域差異以及新興技術(shù)應用、社會(huì )關(guān)系變遷和風(fēng)險因素疊加所帶來(lái)的加速演化的內部和外部政策環(huán)境，以盡可能避免政策與實(shí)踐之間的脫節，減少政策不適應所產(chǎn)生的資源浪費和成本附加。

向外的標桿治理邏輯顯然遵循與集約治理邏輯截然不同的運行方式和運行過(guò)程。因為標桿治理的對象主要是示范創(chuàng )建以外的面上區域，實(shí)行的是由示范創(chuàng )建內部到示范創(chuàng )建外部的運行線(xiàn)路。其中，已有的典型示范目標，即標桿的確立是標桿治理邏輯的基礎前提，也是開(kāi)展其治理過(guò)程的運行起點(diǎn)。樣板化是標桿治理的主要運作方式，亦是典型經(jīng)驗向外輸出的重要實(shí)現形式。同時(shí)，也正是由于樣板化過(guò)程中所歸納的可復制、可推廣的“現成”經(jīng)驗模式，在某種程度上降低并規避了治理的風(fēng)險。事實(shí)上，標桿治理的邏輯主要是針對示范區域以外長(cháng)期存在的點(diǎn)、面不均衡以及東、西發(fā)展差異造成的“強者愈強，弱者愈弱”的馬太效應所做出的一種治理安排。這是由于在通常情況下，發(fā)展相對落后的區域，在政策學(xué)習能力方面相對處于劣勢，并存在政策創(chuàng )新或政策實(shí)踐能動(dòng)性較差的消極傾向?！盁o(wú)力創(chuàng )新”“不敢創(chuàng )新”成為這些地區發(fā)展過(guò)程中面臨的現實(shí)困境。標桿治理實(shí)際上就是給這些地區“打樣”，讓它們能夠在較短時(shí)間內通過(guò)模仿、借鑒甚至“依樣畫(huà)葫蘆”等方式，迅速掌握示范創(chuàng )建區域好的做法，形成對政策內在規律的認識，以降低因能力不足或能動(dòng)性較差導致的治理不確定性及風(fēng)險。此外，標桿治理邏輯不僅加速了政策成果的擴散流動(dòng)，同時(shí)還運用標桿樣板在輿論宣傳上的天然優(yōu)勢，借助高層推介鄉村典型案例和示范樣板中的政策經(jīng)驗放大效應，為其他地區提供主動(dòng)式學(xué)習動(dòng)力。與政策試點(diǎn)向外擴散時(shí)的被動(dòng)式推廣相比，主動(dòng)式的標桿學(xué)習顯然更具自主性、互動(dòng)性，經(jīng)驗交換與考察過(guò)程更有針對性，因此在政策遷移和政策擴散過(guò)程中也相應具有更低的治理風(fēng)險。

以上研究發(fā)現，協(xié)調動(dòng)員、規范執行、目標調適、示范引領(lǐng)、總結推廣共同型構了典型治理的運行機制。它們經(jīng)由科層制系統的層層傳導、點(diǎn)與面之間的動(dòng)態(tài)運作，在結構、過(guò)程和功能層面實(shí)現了對基層政策的有序推進(jìn)，呈現了典型治理特有的運行規則和作用機理。協(xié)調動(dòng)員通過(guò)高位推動(dòng)，促進(jìn)了主體協(xié)同和基層動(dòng)員，調和了不利于基層政策實(shí)施的治理結構，形成了典型治理的組織基礎和實(shí)踐條件；
規范執行減少了基層政策實(shí)施過(guò)程中的信息模糊、降低了偏離風(fēng)險；
目標調適則以柔性空間提升政策適應性的方式，解決了政策推行中普遍存在的高治理成本難題，為在廣大鄉村地區開(kāi)展廣泛政策實(shí)踐和以點(diǎn)帶面、正向擴散的示范引領(lǐng)提供了“點(diǎn)”上的集約治理經(jīng)驗；
示范引領(lǐng)利用“點(diǎn)”上塑造的典型目標，為總結推廣過(guò)程的面上經(jīng)驗流動(dòng)提供參照，增強了標桿驅動(dòng)下基層主體的主動(dòng)性和能動(dòng)性，并有效降低了政策擴散中存在的不確定性治理風(fēng)險。典型治理運行機制中各要素之間的相互關(guān)系和作用機理，可以進(jìn)一步從集約化和標桿化的治理邏輯中進(jìn)行理解：統籌化平臺的搭建，是典型治理基層運作的先決性組織結構條件；
在此基礎上，外部結構的調適為示范創(chuàng )建“點(diǎn)”上的內在集約化治理過(guò)程創(chuàng )造了可能；
集約治理所形成的點(diǎn)上政策成果繼續向面上輸出拓展，構成標桿治理的實(shí)踐樣板，激活了面上加速政策學(xué)習擴散的動(dòng)力；
標桿治理的面上經(jīng)驗成果，則持續為集約化的點(diǎn)上治理提供適時(shí)的情況反饋。

與一般研究得到的結論不同的是，本文通過(guò)對典型治理運行機制及其邏輯的分析，揭示出在典型治理中推進(jìn)政策執行的基本實(shí)現路徑依然是深嵌于科層制當中的。雖然諸多研究認為，典型治理具有運動(dòng)式和超越科層的特征，但典型治理無(wú)論是在其運行過(guò)程還是實(shí)踐邏輯上，無(wú)論是在體制內外動(dòng)員協(xié)調或整合資源，還是依靠官僚層級開(kāi)展示范引領(lǐng)與政策擴散，都不能完全擺脫對科層制的體制依賴(lài)，更無(wú)法達到超越科層的實(shí)踐效果。實(shí)際上，典型治理在基層的運行過(guò)程，不是“超越科層”而是“適應科層”，比如通過(guò)典型示范創(chuàng )建來(lái)改變領(lǐng)導注意力配置，進(jìn)而紓解漫長(cháng)科層制鏈條所產(chǎn)生的注意力分散和資源層層散耗等問(wèn)題。同樣，由于典型治理并未完全實(shí)現對科層制的突破，也就意味著(zhù)典型治理在實(shí)踐中仍面臨“科層失靈”的組織難題，以及由此所產(chǎn)生的一系列負面衍生效應。

因此，雖然不可否認典型治理在推進(jìn)基層政策執行上具有不可替代的工具性?xún)?yōu)勢，但又不得不注意到，典型治理在鄉村振興實(shí)踐中潛藏的巨大風(fēng)險隱患：比如典型示范極易成為基層形式主義“盆景”的溫床，出現基層扭曲政績(jì)觀(guān)下的人造“樣板化”典型[45]或弄虛作假“造景”式的“速成典型”[46]；
再如典型復制推廣的現實(shí)條件十分苛刻，尤其是當資源支持、注意力配置或基層主體治理能力與典型示范存在差距時(shí)，開(kāi)展示范引領(lǐng)和政策擴散創(chuàng )新的效果將大打折扣。如何在新時(shí)期全面推進(jìn)鄉村振興戰略中有效發(fā)揮典型治理的正向優(yōu)勢，同時(shí)防范既有的潛在治理風(fēng)險，有待在理論和實(shí)踐中開(kāi)展進(jìn)一步探索、總結與驗證。

注釋?zhuān)?/p>

① 政策文本的檢索截至2022年5月18日，此后新出臺的典型示范政策未收錄在本研究?jì)取?/p>