摘要：介紹中國的鍋爐壓力容器等特種設備安全監察法規體系現狀，存在問(wèn)題的分析，完善立法的探討。1、法規體系現狀鍋爐、壓力容器、壓力管道作為承壓的特種設備，一旦發(fā)生爆炸或泄漏，往往并發(fā)火災、中毒等災難性事下面是小編為大家整理的2023年公安機關(guān)督察條例【五篇】,供大家參考。
公安機關(guān)督察條例范文第1篇
摘要：介紹中國的鍋爐壓力容器等特種設備安全監察法規體系現狀，存在問(wèn)題的分析，完善立法的探討。
1、法規體系現狀
鍋爐、壓力容器、壓力管道作為承壓的特種設備，一旦發(fā)生爆炸或泄漏，往往并發(fā)火災、中毒等災難性事故；
電梯、起重機械、客運架空索道、游藝機和游樂(lè )設施、廠(chǎng)內機動(dòng)車(chē)輛作為載人的特種設備，一旦運轉失靈，往往會(huì )造成人身傷害事故；
防爆電氣是在具有爆炸危險場(chǎng)所中使用的特種設備，一旦失控，往往造成場(chǎng)所爆炸等破壞性事故。
由于鍋爐壓力容器等特種設備具有發(fā)生爆炸或泄漏、造成人身傷害事故的危險性，世界上各主要工業(yè)發(fā)達國家一般都制定有專(zhuān)門(mén)的法律、建立了完善的法規體系進(jìn)行規范和管理。
中國目前還沒(méi)有特種設備的專(zhuān)門(mén)法律。
對于鍋爐壓力容器等承壓特種設備的安全法制，我國目前主要是依據1982年2月6日國務(wù)院頒布的《鍋爐壓力容器安全監察暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》）。
《暫行條例》的頒布對于我國建立鍋爐壓力容器等承壓特種設備安全監察制度確立了依據。為貫徹落實(shí)《暫行條例》的實(shí)施，鍋爐壓力容器安全監察局根據《暫行條例》第二十三條授權規定，制訂了《〈鍋爐壓力容器安全監察暫行條例〉實(shí)施細則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細則》），由原勞動(dòng)人事部于1982年8月7日頒發(fā)。以后陸續頒發(fā)了有關(guān)的部門(mén)規章、規范性文件。此外省、自治區、直轄市人大先后頒布了有關(guān)的地方性法規。建立了我國的鍋爐壓力容器等承壓特種設備安全監察制度，形成了“法規----部門(mén)規章及規范性文件----相關(guān)標準及技術(shù)規定、要求”三個(gè)層次的法規體系結構：
第一層次：法規及法規性文件
(1)行政法規：國務(wù)院頒布的條例
《鍋爐壓力容器安全監察暫行條例》。
(2)法規性文件：《〈鍋爐壓力容器安全監察暫行條例〉實(shí)施細則》（注：關(guān)于《實(shí)施細則》的歸類(lèi)屬性，筆者認為，應屬于國務(wù)院條例授權頒發(fā)的法規性文件）
(3)地方性法規：省、自治區、直轄市人大通過(guò)的條例
根據憲法，省、自治區、直轄市人大及其常委會(huì )可以制定地方性法規，目前已有27個(gè)省、自治區、直轄市制定了勞動(dòng)保護條例、勞動(dòng)保護監察條例、勞動(dòng)安全監察條例等，其中21個(gè)條例中有與鍋爐壓力容器等特種設備相關(guān)的規定。
第二層次：部門(mén)規章及規范性文件
這部分內容是監察制度的主要內涵。
(1)部門(mén)規章：以部門(mén)首長(cháng)簽署命令予以公布的并經(jīng)過(guò)一定方式向社會(huì )公告的“辦法”、“規定”，目前以“令”形式的承壓特種設備類(lèi)“部門(mén)規章”已有三個(gè)，即《鍋爐壓力容器壓力管道設備事故處理規定》（1997年7月18日勞動(dòng)部令第8號）、《小型和常壓熱水鍋爐安全監察規定》（20__年6月15日國家質(zhì)量技術(shù)監督局令第11號）、《特種設備質(zhì)量監督與安全監察規定》（20__年6月29日國家質(zhì)量技術(shù)監督局令第13號）。
(2)規范性文件：以部門(mén)文件形式發(fā)出的“監督管理規定”、“安全技術(shù)監察規程”、“技術(shù)檢驗規則”等，目前已有38個(gè)，其中監督管理規定、辦法類(lèi)24個(gè)；
安全監察規程類(lèi)8個(gè)；
技術(shù)檢驗規則類(lèi)6個(gè)，（詳見(jiàn)下列目錄）。
①監督管理規定、辦法類(lèi)：
----進(jìn)出口鍋爐壓力容器監督管理辦法
----進(jìn)口鍋爐壓力容器安全質(zhì)量許可制度實(shí)施辦法
----鍋爐壓力容器安全監察鋼印管理規則
----鍋爐壓力容器檢驗所章程
----鍋爐壓力容器檢驗機構資格認可規則
----鍋爐壓力容器檢驗單位監督考核辦法
----鍋爐壓力容器壓力管道及特種設備檢驗人員資格考核規則
----鍋爐壓力容器無(wú)損檢測人員資格考核規則
----鍋爐壓力容器焊接人員資格考核規則
----鍋爐司爐工人安全技術(shù)考核管理辦法
----鍋爐使用登記辦法
----鍋爐房安全管理規則
----鍋爐水處理監督管理規則
----壓力容器使用登記管理規則
----壓力容器設計資格管理與監督規則
----壓力容器制造資格認可與管理規則
----醫用氧艙安全管理規定
----壓力管道安全管理與監察規定
----壓力管道設計單位資格認證與管理辦法
----壓力管道元件制造單位安全注冊與管理辦法
----壓力管道元件制造單位安全注冊與壓力管道安裝許可證評審機構資格認可與管理辦法
----壓力管道元件制造單位安全注冊與壓力管道安裝許可證評審人員考核注冊與管理辦法
----壓力管道元件型式試驗機構資格認可與管理辦法
----壓力管道安裝單位資格認可實(shí)施細則
②安全監察規程類(lèi)：
----蒸汽鍋爐安全技術(shù)監察規程
----熱水鍋爐安全技術(shù)監察規程
----有機熱載體爐安全技術(shù)監察規程
----壓力容器安全技術(shù)監察規程
----超高壓容器安全技術(shù)監察規程
----氣瓶安全監察規程
----溶解乙炔氣瓶安全監察規程
----液化氣體汽車(chē)罐車(chē)安全監察規程
③技術(shù)檢驗規則類(lèi)：
----鍋爐產(chǎn)品安全質(zhì)量監督檢驗規則
----鍋爐定期檢驗規則
----鍋爐化學(xué)清洗規則
----在用壓力容器檢驗規程
----壓力容器產(chǎn)品安全質(zhì)量監督檢驗規則
----氣瓶產(chǎn)品安全質(zhì)量監督檢驗規則
第三層次：相關(guān)標準及技術(shù)規定、要求
(1)相關(guān)標準：是指一系列與鍋爐壓力容器有關(guān)的國家及行業(yè)標準。擇其主要的相關(guān)標準，列有：
----GB150－1998《鋼制壓力容器》
----GB1576－1996《低壓鍋爐水質(zhì)》
----GB12241－89《安全閥一般要求》
----GB9222－88《水管鍋爐受壓元件強度計算》
----GB/T16508－1996《鍋殼式鍋爐受壓元件強度計算》
----GB3323《鋼熔化焊對接接頭射線(xiàn)照相和質(zhì)量分級》
----GB11345《鋼焊縫手工超聲波探傷方法和探傷結果分級》
----JB1152《鍋爐和鋼制壓力容器對接焊縫超聲波探傷》
----JB4730《壓力容器無(wú)損探傷》
----JB1609《鍋爐鍋筒制造技術(shù)條件》
----JB1613《鍋爐受壓元件焊接技術(shù)條件》
----DL612－1996《 電力工業(yè)鍋爐壓力容器監察規程》
----JBJ27－96《工業(yè)鍋爐安裝工程施工及驗收規范》
----GB5306《特種作業(yè)人員安全技術(shù)考核管理規則》
……
(2)相關(guān)技術(shù)規定、要求，是指有關(guān)部門(mén)及鍋爐壓力容器安全監察局為貫徹落實(shí)法規的
實(shí)施，提出了一些具體的技術(shù)規定、條件和要求，主要有：
----《鍋爐壓力容器檢驗員考核大綱》（勞鍋局字〔1989〕14號）
----《鍋爐壓力容器檢驗機構〈檢驗工作質(zhì)量保證手冊〉編寫(xiě)導則》(勞鍋局字[1989]46號)
----《電力工業(yè)鍋爐壓力容器安全監察規定》（電安生〔1994〕257號）
----《關(guān)于公布〈鍋爐制造許可證條件〉的通知》（勞安鍋局字〔1995〕52號）
----《關(guān)于公布〈A、B級鍋爐制造許可證審查要點(diǎn)〉的通知》(勞安鍋局[1995]68號)
----《關(guān)于在用鍋爐壓力容器安全閥校驗的若干意見(jiàn)》（勞辦鍋字〔1992〕18號）
----《工業(yè)鍋爐T型接頭對接焊縫超聲波探傷規定》（質(zhì)技監鍋字〔1998〕10號）
----《關(guān)于進(jìn)一步做好鍋爐安裝質(zhì)量監督檢驗的通知》(質(zhì)技監局鍋發(fā)[1999]162號)
……
2存在問(wèn)題分析
盡管上述法規體系、制度的建立，對改善我國鍋爐壓力容器壓力管道等特種設備安全狀況起到了決定性作用，但仍存在著(zhù)一些亟待解決的問(wèn)題和需要完善的內容。
2.1監察制度缺少專(zhuān)門(mén)法律的支撐
與國際上情況相比，我國的鍋爐壓力容器等特種設備法規體系中在法律層次上存在差距。
鑒于鍋爐壓力容器等特種設備具有危險性的特點(diǎn)，國際上一些發(fā)達的國家對特種設備的管理有專(zhuān)門(mén)的法律。而我國的特種設備法規體系中目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律文本或明確的法律條款。
根據國務(wù)院三定方案，對于特種設備的監察管理，增加了壓力管道、電梯、起重機械、廠(chǎng)內機動(dòng)車(chē)輛、架空索道、游藝機和游樂(lè )設施、防爆電器等方面的內容，而對這些設備安全監察制度的建立，則缺少法律、法規的支撐。由于監察內容發(fā)生了變化，有必要制定一部專(zhuān)門(mén)的法律進(jìn)行規范和調整。
2.2現行的《暫行條例》已不適應新的管理體制和經(jīng)濟環(huán)境
《暫行條例》是1982年頒發(fā)的，至今已實(shí)施了18年，《暫行條例》頒發(fā)后已經(jīng)歷了四次機構調整，主體關(guān)系已發(fā)生了變化；
有必要通過(guò)立法，明確各方面的法律責任。
由于目前經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，《暫行條例》有些內容已不適應新的經(jīng)濟體制，對于特種設備事故的處理、處罰措施缺少明確的規定。
2.3部門(mén)規章不健全
作為法規體系重要組成部分的“部門(mén)規章”內容不健全，目前，除了《鍋爐壓力容器壓力管道設備事故處理規定》（1997年7月18日勞動(dòng)部令第8號）、《小型和常壓熱水鍋爐安全監察規定》（20__年6月15日國家質(zhì)量技術(shù)監督局令第11號）、《特種設備質(zhì)量監督與安全監察規定》（20__年6月29日國家質(zhì)量技術(shù)監督局令第13號）以外，其他承壓與特種設備監察管理規定、辦法，都不是以“部門(mén)規章”形式由部門(mén)首長(cháng)簽署命令予以公布，而是以“部門(mén)文件”形式發(fā)出的。
2.4標準體系不完整
與國際標準和國外先進(jìn)國家的標準相比，我國的鍋爐壓力容器標準體系尚不完整，目前還沒(méi)有將鍋爐和壓力容器納入同一標準體系，因此存在鍋爐相關(guān)標準和壓力容器相關(guān)標準（如相關(guān)的材料標準、焊接工藝評定標準及無(wú)損檢測標準）不統一、不協(xié)調的問(wèn)題。
2.5亟待明確規章及規范性文件的主體關(guān)系
現行的規章及規范性文件多數是在1998年政府機構改革前制定的，這些文件的執行主體大多是勞動(dòng)行政部門(mén)，機構改革、職能調整后，主體關(guān)系發(fā)生了變化，應對這些規章及規范性文件進(jìn)行修改，明確各方面的主體關(guān)系。
3立法探討
在鍋爐壓力容器等特種設備立法方面，完善的法規體系結構層次應該是：“法律----行政法規----部門(mén)規章及規范性文件----相關(guān)標準及技術(shù)規定、要求”四個(gè)層次的法規體系結構。
3.1立法的可能性
關(guān)于法律的確立。在今年三月份召開(kāi)的九屆人大三次會(huì )議上，有近200名人大代表提出了6項關(guān)于制定《特種設備安全法》的議案。由于鍋爐壓力容器等特種設備具有發(fā)生事故、造成社會(huì )生產(chǎn)和國民經(jīng)濟遭受破壞人民生命財產(chǎn)蒙受損失的危險，人大代表們提議制定《中華人民共和國特種設備安全法》，以便強化政府對特種設備的監察和管理，確定安全監察機構的監督職能，規范鍋爐壓力容器等特種設備的設計、制造、安裝、使用、檢驗、修理、改造及進(jìn)出口等環(huán)節的行為，明確各方面的責任，明確違法處罰原則，從而遏制惡性事故的發(fā)生、達到降低事故率的目的，有效地保護國家和人民的財產(chǎn)和生命安全，更好地體現社會(huì )主義的優(yōu)越性。
人大代表能夠提出關(guān)于特種設備立法的議案，說(shuō)明對這類(lèi)設備安全監察工作的重要性得到認可，也說(shuō)明社會(huì )各界對特種設備安全法制的要求日益增強，渴望盡快有一部專(zhuān)門(mén)法律進(jìn)行規范和調整。特種設備的立法能夠取得社會(huì )各方面的支持。相信這一點(diǎn)將會(huì )引起有關(guān)部門(mén)的重視。
《暫行條例》的頒布對于我國建立鍋爐壓力容器安全監察制度確立了依據，《暫行條例》的執行對改善我國鍋爐壓力容器安全狀況起到了決定性作用。為特種設備的立法打下了良好的基礎。
特種設備的立法，具有廣泛的國際基礎和較好的立法環(huán)境，有可借鑒的成功經(jīng)驗和基本內容；
另一方面，完善立法，建立法規制度，是加入WTO的要求，使特種設備的質(zhì)量監督和安全監察工作與國際接軌，符合國際慣例。
因此，應該繼續努力爭取設立《特種設備安全法》。
3.2修訂《暫行條例》
應該盡快對《暫行條例》內容進(jìn)行全面修訂，使之符合市場(chǎng)經(jīng)濟體制的要求；
按照機構改革三定方案，明確的執法主體關(guān)系及各方面的責任；
增加壓力管道、小型鍋爐和常壓鍋爐的監察內容；
增加進(jìn)出口的有關(guān)內容；
增加有關(guān)罰則。
3.3制定《特種設備質(zhì)量監督與安全監察條例》
根據國務(wù)院三定方案確定的職能，全面宣傳貫徹《特種設備質(zhì)量監督與安全監察規定》，加強對電梯、起重機械、廠(chǎng)內機動(dòng)車(chē)輛、架空索道、游藝機和游樂(lè )設施、防爆電器等的監督管理，俟條件成熟，制定《特種設備質(zhì)量監督與安全監察條例》，并完善配套的行政規章、技術(shù)規程和國家標準。
3.4進(jìn)一步完善依法行政的規章制度
按照《立法法》第七十一條、第七十五條、第七十六條、第七十七條有關(guān)規定，國務(wù)院各部、委、署和具有行政管理 職能的直屬機構，可以根據法律和國務(wù)院的行政法規、決定、命令，在本部門(mén)的權限范圍內，制定規章。部門(mén)規章應當經(jīng)部務(wù)會(huì )議或局務(wù)會(huì )議決定并由部門(mén)首長(cháng)簽署命令予以公布。部門(mén)規章簽署公布后，及時(shí)在國務(wù)院公報或者部門(mén)公報和在全國范圍內發(fā)行的報紙上刊登。在公報上刊登的文本為標準文本。
按照《行政處罰法》第十二條規定：國務(wù)院部、委員會(huì )制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內作出具體規定。
尚未制定法律、行政法規的，前款規定的國務(wù)院部、委員會(huì )制定的規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務(wù)院規定。
國務(wù)院可以授權具有行政處罰權的直屬機構依照本條第一款、第二款的規定，規定行政處罰。
根據上述規定，應進(jìn)一步完善依法行政的規章制度，凡涉及行政執法、行政處罰以及行政管理性?xún)热葺^突出的鍋爐壓力容器等特種設備安全監察規定、辦法，均應以“部門(mén)規章”的形式予以公布。而對于目前已經(jīng)有的、以“部門(mén)文件”形式下發(fā)的監察規定、辦法，應盡快予以修訂和完善，并進(jìn)行分類(lèi)，屬于“部門(mén)規章”的規定、辦法，應按《立法法》的規定予以公布。
此外，在法規體系的“部門(mén)規章及規范性文件”層次中擬增加有關(guān)的內容，諸如：《安全監察行政執法若干規定》、《安全監察人員管理辦法》、《檢驗機構管理辦法》、《鍋爐制造資格管理辦法》、《鍋爐安裝監督管理規定》、《壓力管道使用登記管理辦法》、《液化氣體鐵路罐車(chē)安全監察規程》、《壓力管道安全監察規程》、《壓力管道安裝監督檢驗規則》、《在用壓力管道檢驗規程》、《鍋爐壓力容器壓力管道安全閥校驗規則》等等。
公安機關(guān)督察條例范文第2篇
一、體制上的創(chuàng )新
新頒布的《條令》在監督體制上有了新的創(chuàng )新，在《條令》第六條規定中明確指出：“監察機關(guān)派駐同級公安機關(guān)監察機構可以調查下一級監察機關(guān)派駐同級公安機關(guān)監察機構管轄范圍內的違法違紀案件，必要時(shí)也可以調查所轄各級監察機關(guān)派駐同級公安機關(guān)監察機構管轄范圍內的違法違紀案件?！薄氨O察機關(guān)派駐同級公安機關(guān)監察機構經(jīng)派出它的監察機關(guān)批準，可以調查下一級公安機關(guān)領(lǐng)導人員的違法違紀案件?！边@是加強公安系統管理的一項重大創(chuàng )新舉措，既解決了長(cháng)期制約公安監督工作的瓶頸問(wèn)題，又延伸了公安監督工作的觸角，拓寬了監督領(lǐng)域。
那么《條令》為何賦予上級公安機關(guān)的監察部門(mén)對下級公安機關(guān)特別是領(lǐng)導干部違法違紀案件的調查權限時(shí)，我個(gè)人認為，此項規定基于兩點(diǎn)考慮：一方面，《行政監察法》第十七條規定“上級監察機關(guān)可以辦理下一級監察機關(guān)管轄范圍內的監察事項；
必要時(shí)也可以辦理所轄各級監察機關(guān)管轄范圍內的監察事項”。這就為“下查一級”的規定提供了重要依據。另一方面，公安機關(guān)是擁有行政執法和刑事司法權的執法隊伍，對其管理和監督應嚴于其他的行政機關(guān)及其公務(wù)員。
二、對危害行為加大處分力度
通過(guò)學(xué)習，可以看出這次《條令》對公安機關(guān)內部管理作出了明確的規定，同時(shí)嚴明了執法執勤紀律，如第七條首先針對危害特別嚴重的行為，設定了“高壓線(xiàn)”，即凡是有第七條規定行為之一的，一律給予開(kāi)除處分。第八條至第十四條和第十七條、第十八條設置了32種行為，并明確規定有行為之一的起點(diǎn)就是記過(guò)處分，最高至開(kāi)除處分?！缎姓C關(guān)公務(wù)員處分條例》第三十二條規定：“參與的，給予警告或者記過(guò)處分；
情節較重的，給予記大過(guò)或者降級處分；
情節嚴重的，給予撤職或者開(kāi)除處分”?！稐l令》規定：“參與的，依照《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》第三十二條規定從重處分”。
公安機關(guān)督察條例范文第3篇
其主要職能有：根據南寧市江南區機構編制委員會(huì )《關(guān)于成立江南區安全生產(chǎn)監察大隊的通知》（江編［2013］18號）（江編［2013］18號）要求，江南區安全生產(chǎn)監察大隊主要行使以下公共事務(wù)管理職能：受城區安全生產(chǎn)監督管理局委托行使安全生產(chǎn)監督檢查職能，依法對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位貫徹實(shí)施安全生產(chǎn)方面的法律、法規、規章、政策以及有關(guān)安全生產(chǎn)規程和安全技術(shù)標準的情況、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)進(jìn)行監督檢查。受理安全生產(chǎn)方面的舉報和投訴；
受安全生產(chǎn)監督管理局委托查處不具備安全生產(chǎn)基本條件生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，依法對各類(lèi)安全生產(chǎn)違法行為進(jìn)行調查、取證，并按相關(guān)處罰辦法提出處罰意見(jiàn)；
負責安全生產(chǎn)行政執法分析和統計上報工作。協(xié)助調查和處理安全生產(chǎn)事故，協(xié)助開(kāi)展安全生產(chǎn)事故應急救援和安全生產(chǎn)宣傳教育工作。
依照江南區安全生產(chǎn)監察大隊主要職能，下列法規對江南區安全生產(chǎn)監察大隊的公共事務(wù)管理職能進(jìn)行了授權。
（一）《中國人民共和國安全生產(chǎn)法》第五十九條。
（二）《中國人民共和國安全生產(chǎn)法》第六十二條。
（三）《中國人民共和國安全生產(chǎn)法》第八十二條。
（四）《職業(yè)病防治法》第六十三條。
（五）《危險化學(xué)品安全管理條例》(國務(wù)院令第344號） 第七條。
（六）《煙花爆竹安全管理條例》(國務(wù)院令第455號）第四條。
(七）《易制毒化學(xué)品管理條例》(國務(wù)院令第445號）第三十二條。
公安機關(guān)督察條例范文第4篇
【關(guān)鍵詞】私人;警察任務(wù);法律身份;政府規制;司法救濟
依據傳統的行政法學(xué)理論可知,警察任務(wù)是專(zhuān)屬于國家的職能,必須由警察機關(guān)親自執行,私人不得染指。然而,近些年來(lái),外國行政法制的實(shí)踐表明:私人正以靈活多樣的形式參與到各種警察任務(wù)的執行之中。[1]在我國,除私人承包特定區域的治安巡邏任務(wù)外,招錄治安輔助人員及交通協(xié)管員協(xié)助人民警察從事治安及交通管理工作,成立民營(yíng)消防隊提供消防服務(wù),鼓勵公民拍攝交通違章并向公安機關(guān)提供相關(guān)的證據,吸收民間社會(huì )力量參與戒毒及社區矯正等“更多依靠民間機構,更少依賴(lài)政府來(lái)滿(mǎn)足民眾需求”[2]的民營(yíng)化舉措正在當下警察任務(wù)執行的過(guò)程中得到廣泛推行。雖然這些改革具備相應的法理基礎和社會(huì )現實(shí)需要,但仍有必要將這一新形式的警務(wù)改革及時(shí)納入行政法治的軌道。[3]正如有的學(xué)者所言:“真正的民營(yíng)化政府責任是不能被轉移的,所轉移的只是透過(guò)民間功能所表現出來(lái)的績(jì)效;且真正的民營(yíng)化并不會(huì )造成政府角色的消失,而只是減少而已。民營(yíng)化的成功,是建立在一個(gè)健全的政府功能基礎上的”.[4]因此,在私人參與執行警察任務(wù)改革的過(guò)程中,作為主導者的公安機關(guān)必須努力扮演好多重角色,合理地運用多種規制手段對私人進(jìn)行有效的監督和控制,進(jìn)而確保民眾的基本權益不因私人執行警察任務(wù)而受到損害?；谶@一考慮,筆者通過(guò)對私人參與執行警察任務(wù)的法律身份、政府規制及司法救濟的研究,試圖從組織法、行為法及救濟法的三重維度構建私人參與執行警察任務(wù)的行政法規制體系,希望能夠對處于爭議之中的私人參與執行警察任務(wù)的推行有所助益。
一、私人參與執行警察任務(wù)的法律身份
從我國目前的實(shí)踐看,私人參與執行警察任務(wù)的最大困惑是“身份”問(wèn)題。[5]特別是種類(lèi)多樣、名稱(chēng)各異的輔助警察,幾乎參與執行了所有的警察任務(wù),但其法律地位卻始終沒(méi)有明確。這種狀況不僅無(wú)助于私人更好地參與執行警察任務(wù),而且還極易引發(fā)輔警濫用權力侵害民眾合法權益以及輔警自身執行任務(wù)遭遇侵權的惡果。因此,在考察行政任務(wù)民營(yíng)化實(shí)踐的基礎上系統梳理私人參與執行警察任務(wù)的法律身份就很有必要。法律身份的確定能夠清晰地展現私人在執行警察任務(wù)過(guò)程中形成的各種法律關(guān)系,進(jìn)而通過(guò)完善行政組織法制為私人參與執行警察任務(wù)的推行提供保障。
由于私人參與執行警察任務(wù)是一個(gè)新興的課題,私人參與的具體方式也處于探索之中,因此有關(guān)私人參與執行警察任務(wù)法律身份的研究成果比較少見(jiàn)。我國臺灣地區學(xué)者李震山曾以參與依據為標準,將私人參與執行警察任務(wù)的情形分為基于緊急狀況、本于法令之義務(wù)、出于自愿及依據契約等4種情形,對確定私人參與執行警察任務(wù)的法律身份具有啟示作用。[6] 除此之外,其他有關(guān)私人參與經(jīng)濟行政、給付行政法律地位以及利用私人完成行政任務(wù)可能性的一般探討也具有參考價(jià)值。例如,德國學(xué)者施利斯基在分析私人參與完成經(jīng)濟行政任務(wù)的方式時(shí),就將其形態(tài)分為被授權人、行政協(xié)助人、服務(wù)于國家的私人、被委托人及混合形式5種。[7]我國臺灣地區學(xué)者詹中原將私人參與公共事務(wù)的法律身份分為自動(dòng)從事公益事務(wù)之人、行政助手、行政委托3種;[8]而我國臺灣地區學(xué)者程明修在分析利用私人完成行政任務(wù)時(shí),則提出存在行政之替代執行者、對私人人員或物資的納用、行政受托人、行政助手4種可能的情形。[9]
以上學(xué)者的有關(guān)論述雖然表述不盡一致,但在私人參與執行行政任務(wù)中的具體角色定位上卻并無(wú)明顯分歧。例如,施利斯基所說(shuō)的“被委托人”與通常意義上的公權力委托行使并不相同,前者指的是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的輔助機構,負責特定的監督任務(wù),并不行使任何國家職能,但受到企業(yè)的約束,完全是一個(gè)私法上的組織機構。其實(shí),在德國環(huán)境法中存在大量“環(huán)境保護受托組織”,它們“系依法設立于事業(yè)、企業(yè)之內部單位,為事業(yè)之所屬員工,具有 環(huán)保專(zhuān)業(yè)之相關(guān)知識,非受行政機關(guān)委托或授權,故不屬于行政機關(guān)之員額”.[10]這類(lèi)情形實(shí)際上與程明修所說(shuō)的“行政之替代執行者”相似。同時(shí)需要指出的是,我國臺灣地區“行政法”中的“委托私人行使公權力”與祖國大陸行政法中的行政委托并不相同:后者是一個(gè)與行政授權(法律、法規授權)相對應的概念,二者的區別主要在于是否發(fā)生行政主體資格的轉移;前者的委托既可以直接依據法律規定產(chǎn)生,也可以基于法律規定的授權以行政處分或行政契約的方式產(chǎn)生,但結果都是受委托人以自己的名義獨立完成任務(wù)。[11]結合祖國大陸私人參與執行警察任務(wù)改革的實(shí)踐,筆者認為,私人參與執行警察任務(wù)的法律身份主要有如下4種情形。
(一)以被授權者的身份
在我國,私人以被授權者的身份獨立執行警察任務(wù)的情形并不多見(jiàn)。究其原因,主要在于警察任務(wù)一直被視為屬于國家的核心任務(wù),必須由人民警察親自承擔。不過(guò),機長(cháng)和船長(cháng)是兩個(gè)比較典型的例外情形?！吨腥A人民共和國民用航空法》第46條規定:“飛行中,對于任何破壞民用航空器、擾亂民用航空器內秩序、危害民用航空器所載人員或者財產(chǎn)安全以及其他危及飛行安全的行為,在保證安全的前提下,機長(cháng)有權采取必要的適當措施”.《中華人民共和國民用航空安全保衛條例》第22條規定:“航空器在飛行中的安全保衛工作由機長(cháng)統一負責”.該條例第23條規定:“機長(cháng)在執行職務(wù)時(shí),可以行使下列權力:(1)在航空器起飛前,發(fā)現有關(guān)方面對航空器未采取本條例規定的安全措施的,拒絕起飛;(2)在航空器飛行中,對擾亂航空器內秩序,干擾機組人員正常工作而不聽(tīng)勸阻的人,采取必要的管束措施;(3)在航空器飛行中,對劫持、破壞航空器或者其他危及安全的行為,采取必要的措施;(4)在航空器飛行中遇到特殊情況時(shí),對航空器的處置作最后決定”.根據上述規定,作為私人的機長(cháng)實(shí)際上被法律、法規直接賦予了執行航空器內危險防止任務(wù)的權力。也就是說(shuō),機長(cháng)根據法律、法規的授權能夠在飛機上“自由裁量”行使警察權。2011年6月發(fā)生在云南省昆明市機場(chǎng)的“3名乘客被南航機長(cháng)‘趕下’飛機事件”[12]就與機長(cháng)警察權的行使有關(guān)。與此相類(lèi)似的還有船長(cháng)在船舶行駛過(guò)程中享有的各種警察處置權。例如,《中華人民共和國海商法》第36條規定:“為保障在船人員和船舶的安全,船長(cháng)有權對在船上進(jìn)行違法、犯罪活動(dòng)的人采取禁閉或者其他必要措施,并防止其隱匿、毀滅、偽造證據”.可見(jiàn),作為私人的船長(cháng)根據法律的直接授權同樣可以行使警察權。
雖然目前我國法律、法規直接授權私人行使警察權的規定還不多見(jiàn),但隨著(zhù)私人參與執行警察任務(wù)改革的不斷推進(jìn),特別是在警察任務(wù)日益增多與警力嚴重不足的矛盾日益凸顯時(shí),將警察任務(wù)中的某些純粹服務(wù)性、技術(shù)性、輔事務(wù)分離出去交由更具實(shí)力的私人執行不失為一種有益的嘗試。例如,面對形勢嚴峻的吸毒現狀,僅靠公安機關(guān)的力量顯然無(wú)法完成強制戒毒任務(wù),必須發(fā)動(dòng)社會(huì )力量廣泛參與。為此,《中華人民共和國禁毒法》確立了嶄新的社區戒毒模式。國務(wù)院還專(zhuān)門(mén)了《戒毒條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)?！稐l例》第2條第2款規定了“自愿戒毒、社區戒毒、強制隔離戒毒、社區康復等多種措施”并舉的戒毒工作模式?！稐l例》第15條規定:“鄉(鎮)人民政府、城市街道辦事處應當根據工作需要成立社區戒毒工作領(lǐng)導小組,配備社區戒毒專(zhuān)職工作人員,制定社區戒毒工作計劃,落實(shí)社區戒毒措施”.《條例》第21條規定:“社區戒毒人員拒絕接受社區戒毒,在社區戒毒期間又吸食、注射,以及嚴重違反社區戒毒協(xié)議的,社區戒毒專(zhuān)職工作人員應當及時(shí)向當地公安機關(guān)報告”.這些規定明確了“禁毒社工”的法律地位,為私人參與執行禁毒任務(wù)提供了充分的法律保障。對于類(lèi)似外來(lái)人口居住證辦理、道路交通安全講習、防詐騙宣傳、消防知識宣講、鄰里瑣碎糾紛調解等與警察強制權無(wú)關(guān)的服務(wù)性警察事務(wù),今后完全可以通過(guò)法律、法規乃至規章授權的方式直接轉交私人執行。[13]
(二)以被委托者的身份
行政委托是私人參與執行警察任務(wù)的重要方式之一。不過(guò),在我國當下的實(shí)踐中,行政委托卻呈現出諸多亂象,特別是將警察權隨意委托給輔助警察行使之后,暴露出大量公權力肆意侵犯民眾私權利的惡性事件。為此,有學(xué)者提出,對于行政委托,我國需要的不是實(shí)踐中的積極推進(jìn)、理論上的提倡論證;相反,我國需要的是實(shí)踐中的適當收縮和明確界限以及理論上的正本清源。[14]根據《中華人民共和國人民警察法》第7條的規定,人民警察所行使的具有強制性的公權力主要包括行政處罰權和行政強制措施權。在實(shí)踐中,侵犯民眾私權利的事件也集中體現在上述兩類(lèi)公權力的行使上。因此,對這兩類(lèi)具有國家暴力色彩的警察權力應當禁止委托給私人行使。事實(shí)上,《中華人民共和國行政處罰法》第18條和《中華人民共和國行政強制法》第17條均對委托行使權力作了嚴格的限制,尤其是對后者限制更嚴。法律不僅規定行政強制措施權“不得委托”,而且還規定“應當由行政機關(guān)具備資格的行政執法人員實(shí)施,其他人員不得實(shí)施”.[15]至于調查、檢查等其他警察權力能否委托實(shí)施以及如何委托,我國目前并無(wú)統一的法律規定。不過(guò),從我國第一部行政程序地方規章--《湖南省行政程序規定》--有關(guān)行政委托的規定看,似乎也存在嚴格限制的傾向。[16]
由于按照祖國大陸行政法學(xué)界的通說(shuō),行政委托并不發(fā)生行政主體資格的轉移,被委托者實(shí)施行為的一切法律后果都由委托機關(guān)承擔,因此,在遵守法律優(yōu)位原則的同時(shí),完全可以將某些警察任務(wù)事項委托給私人行使。例如,違章停車(chē)的拍照取證任務(wù)、非機動(dòng)車(chē)牌照的檢查任務(wù)、養犬證照的檢查任務(wù)等相對較弱的警察權事項完全可以委托給輔助警察行使。這些警察事務(wù)具有工作量大、不涉及人身自由、非屬行政執法最終處理決定等共同點(diǎn),具有實(shí)行功能民營(yíng)化的可能性。又如,一些地方進(jìn)行的治安承包改革嘗試也可以歸納為廣義的行政委托范疇之中,無(wú)論是純粹的路面巡邏還是巡邏過(guò)程中必要的盤(pán)問(wèn),都可以通過(guò)簽訂治安承包協(xié)議的方式委托給承包人行使。當然,警察任務(wù)的委托目前存在的最大問(wèn)題還在于法律依據不足,畢竟通過(guò)內部規范性文件的形式進(jìn)行委托不僅無(wú)法讓民眾知悉,而且也無(wú)法解決相應法律責任的承擔問(wèn)題。為此,加快有關(guān)地方規章制定工作的步伐迫在眉睫。
(三)以行政助手的身份
行政助手是私人參與執行警察任務(wù)最重要的方式,也是爭議最小的一種方式。究其原因,行政助手相當于行政機關(guān)手足的延伸,其完全是在行政機關(guān)的直接指揮監督下協(xié)助行政機關(guān)執行行政任務(wù)。因此,作為行政助手的私人并不具有獨立的法律地位,其在從事行政任務(wù)時(shí),也不發(fā)生公權力的轉移問(wèn)題。警察行政領(lǐng)域存在非常廣闊的行政助手使用空間,如在上下班高峰時(shí)段交通協(xié)管員在交通警察的指揮下協(xié)助疏導交通、糾正行人及非機動(dòng)車(chē)違章,警察在處理完交通事故之后民間拖吊從業(yè)者代為拖吊事故車(chē)輛,等等。就當前各類(lèi)輔助警察實(shí)際從事的工作而言,絕大部分都是這種行政助手性質(zhì)的任務(wù)。
由于行政助手是一種參與程度最淺的民營(yíng)化方式,因此行政機關(guān)完全可以通過(guò)制定規范性文 件的形式明確私人作為行政助手的身份。當下各地紛紛制定的有關(guān)交通協(xié)管員的管理規定就是例證。例如,《安徽省公安機關(guān)交通協(xié)管員管理暫行辦法》第2條將交通協(xié)管員定位為“協(xié)助交通民警從事疏導交通、維護交通秩序的專(zhuān)職人員”,第7條規定交通協(xié)管員“不具有道路交通管理執法權,須在交通民警帶領(lǐng)下執行職責”.《云南省公安交通協(xié)管員管理試行辦法》第1條將交通協(xié)管員定位為“協(xié)助公安交通管理的人員,在公安交通民警的帶領(lǐng)下開(kāi)展工作,不具備執法主體地位”,第4條規定交通協(xié)管員的任務(wù)是“協(xié)助公安交通管理部門(mén)維護道路交通秩序和道路治安秩序,宣傳交通安全法規,保障交通安全”.《陜西省交通協(xié)管員管理暫行辦法》第2條規定交通協(xié)管員“是道路交通管理工作的一支重要輔助力量”.從這些規定看,實(shí)踐中的交通協(xié)管員都是作為行政助手參與執行道路交通管理任務(wù)的。我國第一部專(zhuān)門(mén)規范輔助警察的地方政府規章---《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》---第5條將警務(wù)輔助人員定位為“人民警察的助手”,在公安機關(guān)及人民警察的統一指揮和監督下履行職責,其依法履行職責的法律后果由公安機關(guān)承擔。這一立法在國內率先以規章的形式對治安輔助人員、交通協(xié)管員、文員等警務(wù)輔助人員的行政助手地位作了明確的規定,值得在我國其他地區進(jìn)一步推廣。
(四)以私法主體的身份
私人除了以被授權者、被委托者和行政助手的身份參與執行警察任務(wù)以外,還可能以純粹的私法主體身份參與相應警察任務(wù)的執行。誠如我國臺灣地區學(xué)者李震山所言:“私人或民間組織,除法令有特別規定者外,皆可基于自助心理或社會(huì )責任意識,自愿貢獻心力,參與警察任務(wù)之執行,此類(lèi)自發(fā)性組織或個(gè)人,既不必受法律組織形態(tài)之限制,人事經(jīng)費上又不受民意機關(guān)與外在壓力影響,并可以選擇政府力有未逮之任務(wù),加以協(xié)助,其所提供服務(wù),必會(huì )受到尊重與支持。政府除不斷激發(fā)人民參與警察任務(wù)執行之社會(huì )責任意識之同時(shí),應有義務(wù)提供良好的法令,以解決因私人自愿參與警察工作所衍生之法律問(wèn)題”.[17]站在功能主義的立場(chǎng)上看,私人無(wú)論是基于自衛“被動(dòng)”還是基于公益“主動(dòng)”參與危險防止或犯罪追緝等活動(dòng),都能夠減輕國家本應承擔的警察任務(wù)。
在祖國大陸私人參與執行警察任務(wù)的實(shí)踐中,事實(shí)上就存在著(zhù)大量私人以普通私法主體身份參與執行警察任務(wù)的實(shí)例。例如,一些地方出現的“民營(yíng)消防隊”,大多是由私人投資成立并按照企業(yè)模式運營(yíng)的。這些民營(yíng)消防隊與當下很多民辦養老院、民辦學(xué)校一樣,緩解了政府的諸多壓力,滿(mǎn)足了普通民眾的需求。當然,對于農村偏遠地區的民營(yíng)消防隊,政府應當加大扶持力度,確保消防服務(wù)均等化的實(shí)現。又如,企業(yè)內部設立的護廠(chǎng)隊、學(xué)校內部設立的護校隊對于各自單位的安全防范工作都起到重要的作用。這種自發(fā)形成的護廠(chǎng)隊、護校隊與公安機關(guān)之間并沒(méi)有形成授權或委托關(guān)系,也不是在公安機關(guān)的指揮下工作,完全是普通的私法主體。此外,各類(lèi)志愿者在提供治安信息、扭送違法犯罪分子、疏導道路交通、參與搶險救災、大型活動(dòng)安全保衛等警察任務(wù)的執行方面也發(fā)揮了重要的作用。雖然志愿者出于志愿參與執行各種警察任務(wù),但公安機關(guān)也應當從多方面對志愿者的志愿服務(wù)行為進(jìn)行規范和引導,進(jìn)而在激發(fā)民眾出于公益積極參與執行警察任務(wù)的同時(shí),也能夠保障參與執行警察任務(wù)志愿者的合法權益。
二、私人參與執行警察任務(wù)的政府規制
私人參與執行警察任務(wù)之后,公安機關(guān)并非可以推脫一切責任而撒手不管;相反,為了維護民眾的合法權益不因私人參與執行警察任務(wù)而遭受額外的侵害,公安機關(guān)仍應肩負監督之責。也就是說(shuō),私人參與執行警察任務(wù)不但沒(méi)有減輕公安機關(guān)的職責,反而要求公安機關(guān)承擔決策者、監督者、談判者等角色應該承擔的職責。
事實(shí)上,私人參與執行警察任務(wù)之后政府規制的理論基礎正是“國家的擔保責任”.相對國家的執行責任而言,擔保責任是指“特定任務(wù)雖由國家或其他公法人以外之私人與社會(huì )執行之,但國家或其他公法人必須擔保私人與社會(huì )執行任務(wù)之合法性,尤其是積極促其符合一定公益與實(shí)現公共福祉之責任”.[18]也就是說(shuō),國家的擔保責任意味著(zhù)一種官與民的合作。國家通過(guò)大致的條件設定以及相關(guān)結構性的要求而影響私人,促使與公共福祉有關(guān)的目標能夠得到落實(shí),但國家并不親自實(shí)施?！皣业恼{控工具,除設定法律之框架以外,尚有咨詢(xún)、提供財政誘因、持續性的觀(guān)察與監督等;控制、觀(guān)察、助長(cháng)與咨詢(xún),系常見(jiàn)的國家擔保責任的政策手段?！雹瀃19]警察任務(wù)的民營(yíng)化改革既要追求效率,又要追求公平。這既是警察任務(wù)民營(yíng)化改革的目標,也是政府對其進(jìn)行規制的正當性基礎。雖然運用市場(chǎng)的力量可以改善公共部門(mén)的績(jì)效,但市場(chǎng)畢竟不能取代政府。這突出表現在公共部門(mén)的“公共性”上。民營(yíng)化雖然是公共部門(mén)治理的重要工具,但它與治理一樣存在內在的缺陷---不強調公平和公正。[20]可見(jiàn),在后民營(yíng)化階段,為了防止私人部門(mén)片面追求經(jīng)濟效益的最大化而損害普通民眾的權益,政府應當采取相應的措施對其進(jìn)行規制。從這種意義上講,民營(yíng)化在現代憲法國家中“絕非為國家放棄對于民營(yíng)化領(lǐng)域之管制與監督,毋寧僅只涉及管制理論基礎與方式之改變,即所謂‘管制革新’之問(wèn)題”.[21]
雖然規定國家擔保責任的目的在于維護公共利益,但其內涵卻隨著(zhù)民營(yíng)化涉及的任務(wù)領(lǐng)域的不同而有所不同。我國臺灣地區學(xué)者許宗力曾經(jīng)歸納出5項后民營(yíng)化階段國家管制義務(wù)的內容:給付不中斷的擔保義務(wù)、維持與促進(jìn)競爭的擔保義務(wù)、持續性的合理價(jià)格與一定給付品質(zhì)的擔保義務(wù)、既有員工的安置擔保義務(wù)以及人權保障義務(wù)與國家賠償責任之承擔。[22]觀(guān)論者的表述,好像是以公用事業(yè)的民營(yíng)化為例得出的基本結論。筆者在研究公交特許經(jīng)營(yíng)后的政府規制革新時(shí),也曾提出依據公交特許經(jīng)營(yíng)自身的發(fā)展流程,應當依次解決好市場(chǎng)準入規制、特許經(jīng)營(yíng)合同規制、價(jià)格規制、質(zhì)量規制以及市場(chǎng)退出規制等5個(gè)環(huán)節的問(wèn)題。[23]就筆者研究的私人參與執行警察任務(wù)而言,由于具體種類(lèi)繁多,公安機關(guān)在監督重點(diǎn)上也存在差異,如對民營(yíng)消防隊需要給予財政扶持、對民間拖吊從業(yè)者需要進(jìn)行價(jià)格管制等,因此,從總體上講,在私人參與執行警察任務(wù)的過(guò)程中,政府(主要是其公安機關(guān))的規制責任集中體現在準入監督和行為監督兩個(gè)方面。
(一)準入監督
由于民營(yíng)化實(shí)際上是一個(gè)公共部門(mén)在市場(chǎng)上挑選合適的私人參與執行公共行政任務(wù)的過(guò)程,[24]因此,準入資格監督是私人在參與執行警察任務(wù)時(shí)政府實(shí)施規制的首要環(huán)節。面對形形的私人,作為私人參與執行警察任務(wù)組織者的公安機關(guān),就必須嚴格按照相應的實(shí)體條件和公開(kāi)的遴選程序進(jìn)行審慎選擇,盡可能吸收條件最優(yōu)者參與執行警察任務(wù)。與其他公共行政領(lǐng)域不同,警察任務(wù)屬于傳統國家的核心職能,具有一定的強制性和保密性。如果不能切實(shí)把好準入關(guān),讓一些素質(zhì)低劣的私人參與執 行警察任務(wù),那么既會(huì )增大民眾權益遭受不法侵害的可能性,又會(huì )敗壞公安機關(guān)的形象甚至危及公安事業(yè)的健康發(fā)展。
正是基于對輔助警察隊伍素質(zhì)的重視,公安部一直強調要嚴把進(jìn)人關(guān)。2004年9月3日,公安部發(fā)出通知,要求各級公安機關(guān)一律不得從社會(huì )上招聘治安員,對于已招聘的治安員要逐步清退。2008年4月30日,公安部印發(fā)《關(guān)于加強交通協(xié)管員隊伍建設的指導意見(jiàn)》,要求從嚴把握交通協(xié)管員的招聘錄用條件。招聘交通協(xié)管員,要經(jīng)縣級以上人民政府批準,面向社會(huì )公開(kāi)招考,擇優(yōu)聘用。招聘對象應當具備以下基本條件:身體健康;思想品德良好,無(wú)違法犯罪記錄;初中畢業(yè)以上文化程度,年齡在18周歲至50周歲之間;具有一定的交通管理法律、法規和基礎業(yè)務(wù)知識;原則上會(huì )講普通話(huà)。聘用交通協(xié)管員,要按照《中華人民共和國勞動(dòng)法》等法律的有關(guān)規定與被聘用者簽訂聘用合同。公安部的多次整頓也體現了對輔助警察參與執行警察任務(wù)進(jìn)行科學(xué)化、規范化、制度化管理的現實(shí)要求。
從目前輔助警察招錄的實(shí)踐看,雖然各地公安機關(guān)都作了一些相應的規定,但相互之間的差別非常明顯。以輔助警察的招錄為例,浙江省杭州市公安局余杭區分局2007年為招考30名巡邏輔助警察專(zhuān)門(mén)了招考簡(jiǎn)章,對招考范圍、報考條件、招考辦法和程序作出了十分詳盡的規定,并且特別強調招考工作要貫徹“公開(kāi)、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則,按考生“自愿報名、體能測試、筆試、面試、體檢、考核、錄用”等程序進(jìn)行。如此詳細的實(shí)體和程序規定與人民警察的招錄幾乎等同。江蘇省灌南縣公安局2010年為招收600名輔助警察,也了招錄簡(jiǎn)章,但其規定極為簡(jiǎn)單,尤其是其招錄程序幾乎無(wú)任何可操作性,根本無(wú)法體現公開(kāi)、公平、公正的基本原則。誠如我國臺灣地區學(xué)者許宗力所言:“如果立法者設有關(guān)于相對人資格、條件之規定,行政機關(guān)固應遵守,即便無(wú)相關(guān)規定,以維護公益為己任的行政機關(guān)仍有義務(wù)選擇一個(gè)對任務(wù)執行而言,在能力、組織、財務(wù)與信用等各方面均具備最佳條件的相對人。要找出這位‘最適’的相對人,就有賴(lài)一套適當的選定程序。選擇相對人至為重要,倘所托非人,而使民營(yíng)化不幸淪為‘政府卸責",乃至’‘、’利益輸送‘的代名詞,則推動(dòng)民營(yíng)化將是未蒙其利反先受其害了”.[25]
從總體上講,準入監督包括實(shí)體和程序兩個(gè)方面。其中,實(shí)體方面是對參與執行警察任務(wù)的私人的資格審查,它又可以進(jìn)一步細分為積極和消極兩個(gè)方面。積極的方面是從正面列舉私人參與執行警察任務(wù)應當具備的年齡、文化、身體、品行、技能等條件;消極的方面是從反面列舉不能參與執行警察任務(wù)的限制性條件,如有違法犯罪的記錄、有吸毒的經(jīng)歷、有直系或旁系親屬正在服刑等。之所以要參考人民警察的招錄標準來(lái)設置輔助警察的準入資格是因為警察任務(wù)具有特殊性。程序方面主要體現為通過(guò)公開(kāi)、公平、競爭、擇優(yōu)的方式選擇合適的私人參與執行警察任務(wù)。對于治安承包、清障施救等借助市場(chǎng)化優(yōu)勢提高公共服務(wù)質(zhì)量的改革而言,治安承包人、清障施救業(yè)者的選擇更需要借助公開(kāi)招標的正當程序來(lái)完成。
由于準入監督在私人參與執行警察任務(wù)監督體系中居于基礎性地位,因此應當通過(guò)制定相關(guān)的法律規范及時(shí)將準入監督的內容記載下來(lái),確保以正當法律程序推進(jìn)私人參與執行警察任務(wù)的改革。其中,信息的及時(shí)公開(kāi)、意見(jiàn)的廣泛聽(tīng)取和理由的充分說(shuō)明是確保準入監督發(fā)揮實(shí)效的重要程序性制度。作為私人參與執行警察任務(wù)的主導者,公安機關(guān)在民營(yíng)化的準備、實(shí)施及善后等階段都應當及時(shí)向社會(huì )最大限度地公布相關(guān)信息,以便普通民眾知悉私人參與執行警察任務(wù)的意圖和具體方案,并在民營(yíng)化的過(guò)程中充分表達各種意見(jiàn),進(jìn)而提升私人參與執行警察任務(wù)決策的科學(xué)性、民主性和可接受性;否則,就可能導致“公權力遁入私法”或“警察任務(wù)轉嫁”等諸多弊端出現。[26]我國臺灣地區“行政程序法”第16條規定:“行政機關(guān)得依法規將其權限一部分,委托民間團體或個(gè)人辦理。前項情形,應將委托事項及法規依據公告之,并刊登政府公報或新聞紙”.《湖南省行政程序規定》第21條第2款也規定:“委托行政機關(guān)應當將受委托的組織和受委托的事項向社會(huì )公布”.令人擔心的是,目前很多私人參與執行警察任務(wù)的改革還沒(méi)有被民眾廣泛知悉,這種“只做不說(shuō)”的狀況終究難逃民主性、正當性的拷問(wèn)。因此,加強私人參與執行警察任務(wù)專(zhuān)門(mén)立法、明確私人參與不同類(lèi)型警察任務(wù)執行的準入條件就變得相當急迫。[27]
(二)行為監督
私人參與執行警察任務(wù)的實(shí)質(zhì)在于公私合作共同完成警察任務(wù)。國家的警察機關(guān)具有豐富的人力、物力資源,尤其勝任高體力、高智力的警察活動(dòng);民間力量則具有技術(shù)優(yōu)勢、人力優(yōu)勢,尤其適合從事服務(wù)性、技術(shù)性、輔警察事務(wù)。因此,在把好準入關(guān)后,針對私人履職行為的監督就成為最重要、最經(jīng)常性的監督。由于私人參與執行警察任務(wù)的方式不同,因此對私人行為的監督重點(diǎn)和控制密度也存在差異。一般而言,對私人行為的控制密度與私人參與強度及事務(wù)本身烈度成正比:私人參與程度越強或參與事務(wù)影響民眾權利越明顯,其行為就越要受到嚴格控制;私人參與程度越低或參與事務(wù)影響民眾權利越輕微,其行為所受控制就越要寬松。例如,私人以被授權者或被委托者身份參與執行警察任務(wù)時(shí),公安機關(guān)對其需要采取高密度的監督措施;私人以行政助手或純粹私法主體身份參與執行警察任務(wù)時(shí),公安機關(guān)對其就沒(méi)有必要采取高密度的監督措施。特別是作為行政機關(guān)手足延伸的行政助手,由于其幾乎完全是在人民警察的直接指揮下從事相應的輔警察工作,因此最易受到直接監督。相比之下,在被授權和被委托執行警察任務(wù)的情況下,由于人民警察不可能時(shí)時(shí)在場(chǎng),因此需要靈活運用靜態(tài)監督與動(dòng)態(tài)監督相結合的策略。其中,靜態(tài)監督是指公安機關(guān)應要求受托者向其提供與執行業(yè)務(wù)相關(guān)的書(shū)面材料,動(dòng)態(tài)監督是指公安機關(guān)到場(chǎng)視察、進(jìn)行抽檢、對第三人進(jìn)行訪(fǎng)談或在必要時(shí)指揮受托人執行業(yè)務(wù)。[28]
在行政任務(wù)民營(yíng)化的理論譜系中,行為監督可進(jìn)一步分為專(zhuān)業(yè)監督(合目的性監督)和法律監督(合法性監督)兩大類(lèi)?！八^專(zhuān)業(yè)監督系指,受委托之私人縱使未違反法律或法律之授權規定,但其執行公權力有違行政目的時(shí)(如違反委托契約上之合意),委托之行政主體若認為違反情節重大且影響公共利益者,甚至于得終止該業(yè)務(wù)委托民間辦理;在法律監督方面,則由委托之行政主體經(jīng)常性監督受委托私人,于執行受委托業(yè)務(wù)時(shí)有無(wú)逸出法律規定或法律之授權?！盵29]由于行政委托是實(shí)踐中經(jīng)常出現的私人參與執行警察任務(wù)的方式,且公私雙方之間往往都簽有明確的委托契約,因此依據契約的監督應當成為行為監督的主要模式。同時(shí),如同民營(yíng)化決策需要廣泛的民眾參與一樣,民營(yíng)化之后的監督也不能排除民眾的參與。某項警察任務(wù)交由私人執行,究竟服務(wù)質(zhì)量有無(wú)提升、社會(huì )安全感有無(wú)增加、權益有無(wú)遭受侵犯,普通民眾最有發(fā)言權?？梢?jiàn),除了依據契約監督之外,在行為監督方面還必須建立民眾參與其中的績(jì)效監督。以下將分別就行為監督中的契約監督模式和績(jì)效監督模式略作論述,借此能夠管窺現代行政行為法如何應對私人參與執行警察任務(wù)的興起所帶來(lái)的挑戰。
英國有學(xué)者指出:“在一個(gè)混合式行政的時(shí)代,在一個(gè)對公權力和私權力的創(chuàng )造性相互作用極其依賴(lài)的時(shí)代,合同乃行政法之核心”.[30]在參與執行特定警察任務(wù)的私人遴選出來(lái)以后,公安機關(guān)就必須與其簽訂條文詳盡的委托合同,以明確私人承擔警察任務(wù)的事項范圍、受托私人與委托機關(guān)之間的權利義務(wù)關(guān)系、委托機關(guān)對受委托私人的監督、違約責任分擔及合同爭議的解決等。在合同中約定雙方的權利義務(wù)及監督措施,能夠避免警察任務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中不必要的爭執,降低公私合作可能引發(fā)的各種風(fēng)險。從我國公用事業(yè)等其他領(lǐng)域民營(yíng)化改革的經(jīng)驗教訓看,行政機關(guān)缺乏合同意識是一個(gè)帶有普遍性的問(wèn)題。在一個(gè)公私合作全面推進(jìn)的時(shí)代,行政機關(guān)應該改變動(dòng)輒采用命令控制型規制手段的習慣做法,學(xué)會(huì )采用談判簽約的方式實(shí)現對民間合作者的控制。以時(shí)下比較盛行的治安承包改革為例,承包合同的簽訂及落實(shí)就是私人參與履行治安防范任務(wù)的關(guān)鍵。在引起媒體廣泛關(guān)注的“湖南邵東治安承包改革事件”中,雖然湖南省邵東縣公安機關(guān)將城區夜間治安巡邏任務(wù)“整體”承包給保安公司的做法值得商榷,但這項改革是通過(guò)公開(kāi)招標的方式進(jìn)行的,并且雙方還簽訂了包括承包區間、事務(wù)內容、承包費用、承包期間、獎懲規則等條款在內的較為規范的夜間治安巡邏協(xié)議書(shū),因而是符合私人參與執行警察任務(wù)契約監督模式要求的。[31]
美國學(xué)者薩瓦斯指出:“嚴格的監測很有必要,但可能會(huì )流于微觀(guān)控制或管理;過(guò)于松散的監測則會(huì )導致服務(wù)質(zhì)量的下降。兩者之間須保持適度平衡”.[32]在民營(yíng)化改革推行之后,如何確保警察任務(wù)的公共性不至因私人參與執行而喪失,就成為政府規制的基本目標。除保留必要的命令控制型和激勵協(xié)商型規制手段監督私人執行警察任務(wù)之外,應當大力倡導可量化指標的績(jì)效監督模式,通過(guò)行業(yè)標準的設定和操作規程的規范化提升私人參與執行警察任務(wù)的質(zhì)量。以我國當下較為混亂的民間力量參與道路清障施救任務(wù)執行為例,針對收費不合理、行業(yè)標準模糊、監管不到位等突出問(wèn)題,一些地方的公安機關(guān)交通管理部門(mén)進(jìn)行了積極的探索。例如,湖北省為了規范高速公路清障施救服務(wù)工作,滿(mǎn)足廣大司乘人員對高速公路清障施救服務(wù)的需求,專(zhuān)門(mén)制定了內容非常詳盡的《高速公路清障施救服務(wù)標準和規程(試行)》,分別就清障施救服務(wù)形象標準、清障施救服務(wù)信息公布、清障施救服務(wù)操作規程、清障施救服務(wù)規范、清障施救服務(wù)監督管理等事項作了極具可操作性的規定,從而為績(jì)效監督模式的推行提供了科學(xué)而全面的評估標準。在未來(lái)私人參與執行警察任務(wù)的后續政府規制中,類(lèi)似的績(jì)效評估手段無(wú)疑值得進(jìn)一步推廣。
三、私人參與執行警察任務(wù)的司法救濟
雖然“司法審查的通病是為人熟知的”,[33]但私人參與執行警察任務(wù)之后同樣會(huì )出現更多新類(lèi)型的法律關(guān)系,與此有關(guān)的糾紛究竟是通過(guò)行政訴訟還是通過(guò)民事訴訟尋求救濟似乎是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。有學(xué)者指出:“……以私法實(shí)現行政目的的方式目前還是游走于公、私法的邊緣,成為公、私法都不能盡心照顧的’流浪兒‘,因此應將在這類(lèi)行政活動(dòng)中引起的爭議通過(guò)立法全部納入行政訴訟,以防止行政’遁入私法‘而失去監督”.[34]對此,也有學(xué)者提出了不同的看法,認為“解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于為相對人提供一定的司法救濟途徑,而并不意味著(zhù)對于所有的相關(guān)爭議都應當通過(guò)行政訴訟途徑得到解決”.[35]就我國當下正在試行的私人參與執行警察任務(wù)而言,也存在不少爭議,如輔助警察因待遇、退出問(wèn)題與公安機關(guān)發(fā)生的爭議,南航機長(cháng)驅逐乘客引發(fā)的機長(cháng)強制權濫用的爭議等。不過(guò),這些爭議都沒(méi)有訴諸司法機關(guān)。其實(shí),在我國公用事業(yè)、社會(huì )保障等其他行政領(lǐng)域民營(yíng)化的過(guò)程中,也沒(méi)有出現過(guò)類(lèi)似西方國家的司法實(shí)踐。無(wú)論是從當前祖國大陸行政審判司法政策的調整看,還是從私人參與執行警察任務(wù)形成的多元化法律關(guān)系上看,伴隨私人參與執行警察任務(wù)而來(lái)的糾紛確實(shí)不太可能全部納入行政訴訟救濟的范圍。
值得關(guān)注的是,我國臺灣地區行政法學(xué)者在對這一問(wèn)題的討論中卻形成了較為一致的看法。例如,李建良教授在分析民間拖吊從業(yè)者在執行違規車(chē)輛拖吊及保管所生損害的國家賠償責任時(shí)曾指出,一般民眾將難以理解,同樣是對車(chē)輛的拖吊,為何由行政機關(guān)的人員自行實(shí)施拖吊并且發(fā)生損害,國家就負賠償責任,而委由民間從業(yè)者實(shí)施拖吊并且發(fā)生損害國家就不負賠償責任。他認為,“公權力行使”是國家賠償制度規范的重點(diǎn)。國家賠償責任的成立,是以公權力行使的存在為前提條件的。即使行政機關(guān)將拖吊措施的實(shí)施以私法契約交由民間從業(yè)者為之,也不會(huì )改變其屬于公權力的本質(zhì)。因此,他得出這樣一個(gè)結論:“凡屬行使公權力性質(zhì)之公法行為,不論系由國家機關(guān)之人員為之,或系交由私人行使,不問(wèn)交付任務(wù)之形式或程度如何,國家均應負國家賠償責任;反之,非屬公法性質(zhì)之國家行為,縱令系由最狹義之公務(wù)員所為,亦無(wú)成立國家賠償責任之余地,如此解釋?xiě)^符合’國家賠償法‘之規范意旨”.[36]李東穎先生在研究以行政委托方式委托民間從業(yè)者執行警察機關(guān)危害防止任務(wù)應否建構有實(shí)效的權利救濟管道時(shí)也表達了類(lèi)似的見(jiàn)解。他認為:“國家賠償責任是一種因行使公權力行為而引起的責任,國家應否負責并非取決于執行任務(wù)之人的法律地位,對于國家賠償請求權來(lái)說(shuō),具決定性的毋寧是:執行任務(wù)的人是否行使公權力。在行政委托的情形,因私部門(mén)受?chē)椅袌绦行姓蝿?wù),其于執行任務(wù)時(shí)亦得獨立行使國家所賦予的公權力,此時(shí)若造成第三人權利的損害,國家必須負賠償責任”.[37]此外,許宗力教授在歸納后民營(yíng)化階段國家的管制義務(wù)時(shí)也認為除民辦民營(yíng)模式外,其他任何形式的民營(yíng)化項目致第三人權利受損的,都必須由國家負賠償責任。[38]
筆者認為,我國臺灣地區學(xué)者的上述研究成果頗具啟示意義。就目前祖國大陸所進(jìn)行的私人參與執行警察任務(wù)的改革而言,無(wú)論私人是作為被授權者、被委托者還是作為行政助手,只要涉及警察公共權力的行使,就應當由國家承擔最終的賠償責任,相應的糾紛自然需要通過(guò)行政訴訟的途徑尋求救濟?？紤]到行政委托和行政助手是未來(lái)兩種最主要的私人參與執行警察任務(wù)的方式,按照目前主流的學(xué)說(shuō),前者并不發(fā)生主體資格的轉移,后者只是在警察的直接指揮下協(xié)助執行任務(wù),更不會(huì )發(fā)生主體資格的任何轉移。至于作為私法主體的私人參與執行警察任務(wù),有時(shí)(如充當交通志愿者時(shí))可能是作為行政助手身份出現的,因此造成損害的自然按照國家賠償處理;有時(shí)(如充當民營(yíng)消防員時(shí))則是純粹的私法上的主體,因此造成損害的則應按照民事賠償處理。當然,這些理論上的歸納都是以私人執行者與第三人之間發(fā)生的爭議作為預設前提的。至于參與執行警察任務(wù)的私人與公安機關(guān)之間的爭議則比較復雜,需要視具體情況而定。例如,私人執行者與公安機關(guān)之間因為委托合同而產(chǎn)生的爭議或因政府的財政扶持不到位而引發(fā)的爭議,屬于典型的行政爭議可以納入行政訴訟的范圍;至于私人執行者與公安機關(guān)之間因人事管 理或處分問(wèn)題而發(fā)生的爭議,則不屬于目前行政訴訟的受案范圍?？梢?jiàn),在私人參與執行警察任務(wù)所表現出的多重法律關(guān)系中,行政訴訟和民事訴訟兩種司法救濟手段應當相互匹配,共同為妥善處理不同主體之間的相應糾紛提供有效的對策。
【作者簡(jiǎn)介】
章志遠,蘇州大學(xué)法學(xué)院教授。
【注釋】
[1]例如,美國的囚犯外包就是公共領(lǐng)域服務(wù)外包給私人公司的典型事例。目前,美國有100家私人監獄公司替政府關(guān)押了12.8萬(wàn)名囚犯。參見(jiàn)羅敏夏:《私人監獄公司:靠囚犯也能掙錢(qián)》,《南方周末》2012年8月30日。德國通過(guò)采用特許制度實(shí)現“通過(guò)私人的警察行政”,即使在典型的警察權力行政領(lǐng)域,特許也得到了應用。參見(jiàn)[日]米丸恒治:《私人行政》,洪英等譯,中國人民大學(xué)出版社2010年版,第175頁(yè)。
[2]E.S.Savas,Privatization:The Key to Better Government,Chatham,NJ:Chatham House,1987,p.3.
[3]參見(jiàn)章志遠:《私人參與執行警察任務(wù)的法理基礎》,《法學(xué)研究》2011年第6期。
[4]參見(jiàn)詹中原:《民營(yíng)化政策---公共行政理論與實(shí)務(wù)之分析》,臺灣五南圖書(shū)出版公司1993年版,第10-11頁(yè)。
[5]參見(jiàn)張伯晉:《我國協(xié)警制度成法律盲區 工資微薄身份尷尬》,《檢察日報》2010年12月10日。
[6]參見(jiàn)李震山:《私人參與警察任務(wù)執行之法律觀(guān)》,《警政學(xué)報》1990年第1期。
[7]參見(jiàn)[德]烏茨·施利斯基:《經(jīng)濟公法》,喻文光譯,法律出版社2006年版,第147-150頁(yè)。
[8]參見(jiàn)詹中原:《民營(yíng)化政策---公共行政理論與實(shí)務(wù)之分析》,臺灣五南圖書(shū)出版公司1993年版,第74-76頁(yè)。
[9]參見(jiàn)程明修:《行政法之行為與法律關(guān)系理論》,臺灣新學(xué)林出版股份有限公司2005年版,第426-433頁(yè)。
? [10]程慈陽(yáng):《合作原則之具體化---環(huán)境受托組織法制化之研究》,臺灣元照出版有限公司2006年版,第8頁(yè)。
[11]瑡參見(jiàn)林金榮:《委托私人行使公權力之理論與實(shí)際》,《法令月刊》1989年第5期。
[12]參見(jiàn)葉鋒等:《乘客被機長(cháng)“趕下”飛機:維護安全還是?》,/rollnews/2011-06/12/content_1134034687.htm,2012-09-12.
[13]在祖國大陸的行政法上,“行政授權”是個(gè)頗具爭議性的概念。爭議的焦點(diǎn)有兩個(gè):(1)作為授權的規范依據是僅指法律、法規還是包括規章在內?(2)行政授權是僅指法律、法規(或者規章)的直接規定還是包括行政機關(guān)依據上述規范進(jìn)行的授權在內?筆者認為,伴隨著(zhù)社會(huì )管理創(chuàng )新的不斷推進(jìn),特別是警力不足問(wèn)題的日漸嚴重,應當大膽地進(jìn)行警務(wù)改革,充分利用民間的力量來(lái)完成大量服務(wù)性警察任務(wù)。無(wú)論堅持何種授權觀(guān)點(diǎn),最重要的還是警察機關(guān)角色的轉變。有關(guān)祖國大陸行政授權概念的爭論及重構嘗試,可參見(jiàn)耿寶建:《行政授權新論---走出理論與現實(shí)困境的一種認知嘗試》,《法學(xué)》2006年第4期。
[14]參見(jiàn)王天華:《行政委托與公權力行使---我國行政委托理論與實(shí)踐的反思》,《行政法學(xué)研究》2008年第4期。
[15]在實(shí)踐中,很多規范性文件都存在“違法委托”的問(wèn)題。例如,云南省公安廳1991年8月10日的《云南省聘任公安道路交通協(xié)管員暫行辦法》第4條第2款規定:“專(zhuān)職協(xié)管員在受交通警察的委托時(shí),可以使用帶班交通警察的法律文書(shū),對違章者進(jìn)行當場(chǎng)處罰,但罰款不得超過(guò)50元。罰款數額超過(guò)50元或者需暫扣牌、證及車(chē)輛的,應當在4小時(shí)內交給帶班交通警察或者值班領(lǐng)導處理”.
[16]參見(jiàn)《湖南省行政程序規定》第20、21條。
[17]參見(jiàn)李震山:《私人參與警察任務(wù)執行之法律觀(guān)》,《警政學(xué)報》1990年第1期。
[18]詹鎮榮:《民營(yíng)化與管制革新》,臺灣元照出版有限公司2005年版,第125頁(yè)。
[19]黃錦堂:《行政組織法論》,臺灣翰蘆圖書(shū)出版有限公司2005年版,第173頁(yè)。
[20]參見(jiàn)[美]喬治?弗里德里克森:《公共行政的精神》,張成福等譯,中國人民大學(xué)出版社2003年版,第79頁(yè)。
[21]詹鎮榮:《民營(yíng)化與管制革新》,臺灣元照出版有限公司2005年版,第125頁(yè)。
[22]參見(jiàn)許宗力:《論行政任務(wù)民營(yíng)化》,載翁岳生教授祝壽論文編輯委員會(huì )編:《當代公法新論》(中),臺灣元照出版有限公司2002年版,第607-610頁(yè)。
[23]參見(jiàn)章志遠:《民營(yíng)化、規制改革與新行政法的興起---從公交民營(yíng)化的受挫切入》,《中國法學(xué)》2009年第2期。
[24]參見(jiàn)章志遠:《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)及其政府規制---兼論公私合作背景下行政法學(xué)研究之轉變》,《法商研究》2007年第2期。
[25]參見(jiàn)許宗力:《論行政任務(wù)民營(yíng)化》,載翁岳生教授祝壽論文編輯委員會(huì )編:《當代公法新論》(中),臺灣元照出版有限公司2002年版,第600頁(yè)。
[26]參見(jiàn)許文義:《警察委托行政之研究》,《警政學(xué)報》1992年第1期。
[27]在這方面,我國臺灣地區按門(mén)類(lèi)分別立法的做法值得祖國大陸借鑒。例如,我國臺灣地區“交通義勇警察服勤實(shí)施要點(diǎn)”、“義勇消防人員編組架構”、“鄉里守望相助隊組織章程”、“義勇警察編訓服勤作業(yè)規定”等相關(guān)規定的出臺,對各種形式警察任務(wù)民營(yíng)化的順利推進(jìn)起到重要的保障作用。
[28]參見(jiàn)林金榮:《委托私人行使公權力之理論與實(shí)際》(下),《法令月刊》2000年第6期。
[29]林明鏘:《論行政委托私人---其基本概念、法律關(guān)系及限制監督》,《時(shí)代》1993年第2期。
[30]卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯:《法律與行政》下卷,楊偉東等譯,商務(wù)印書(shū)館2004年版,第554頁(yè)。
[31]參見(jiàn)徐曼麗:《湖南邵東縣讓保安公司“承包”社會(huì )治安引發(fā)爭議》,《今日早報》2010年9月18日。
[32][美]E.S?薩瓦斯:《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》,周志忍等譯,中國人民大學(xué)出版社2002年版,第212頁(yè)。
[33][新西蘭]邁克爾·塔格特:《行政法的范圍》,金自寧譯,中國人民大學(xué)出版社2006年版,第59頁(yè)。
[34]章劍生:《現代行政法基本理論》,法律出版社2008年版,第13頁(yè)。
[35]劉飛:《試論民營(yíng)化對中國行政法制之挑戰---民營(yíng)化浪潮下的行政法思考》,《中國法學(xué)》2009年第2期。
[36]李建良:《因執行違規車(chē)輛拖吊及保管所生損害之國家賠償責任---兼論委托私人行使公權力之樣態(tài)與國家賠償責任》,《中興法學(xué)》1995年第1期。
公安機關(guān)督察條例范文第5篇
國外技術(shù)偵查的法律規定及與我國刑訴法修正案條款的比較
從技術(shù)偵查的啟動(dòng)授權方式看,多數國家均使用司法審查方式,將技術(shù)偵查的啟動(dòng)程序的決定權與監督權歸于法官,①此種授權方式為司法授權,它將技術(shù)偵查的啟動(dòng)權從偵查機關(guān)中剝離出來(lái),有利于對技術(shù)偵查啟動(dòng)的監督。另一種技術(shù)偵查啟動(dòng)授權方式是英國刑訴法中規定的“行政命令式”———由行政機關(guān)授權實(shí)施技術(shù)偵查。我國采用類(lèi)似英國“行政命令”式的技術(shù)偵查啟動(dòng)授權方式。公安機關(guān)啟動(dòng)技術(shù)偵查由市級以上公安機關(guān)審批,檢察機關(guān)自偵案件交由檢察機關(guān)和公安機關(guān)兩級審批。在新刑訴法中,第一百四十八條規定了“經(jīng)過(guò)嚴格的批準手續”,沒(méi)有明確批準主體,但從實(shí)踐來(lái)看,其模式應是類(lèi)似“行政命令”式的公安機關(guān)授權審批模式。適用范圍的制約,包括以下三個(gè)原則。(1)重罪原則———技術(shù)偵查只能針對特定嚴重侵犯法益的惡性犯罪。如美國1986年《綜合犯罪控制和街道安全條例》規定,電子監控只能針對相對來(lái)說(shuō)比較嚴重的犯罪偵查?！兜聡淌略V訟法典》第98條a第1款規定,“有足夠的實(shí)施依據表明:1.在麻醉物品、霧氣非法交易領(lǐng)域內以及偽造貨幣、有價(jià)證券領(lǐng)域內;2.在涉及國家安全領(lǐng)域內;3.在公共危險罪領(lǐng)域內;由團伙成員,以及其他方式有組織地實(shí)施重大犯罪行為的時(shí)候……允許對具備估計是行為人所具有的特定審查要件之人員,采用技術(shù)設備,將他們的個(gè)人情況數據與其他數據一起排查,以便排除無(wú)嫌疑人員,確定出對于偵查具有意義的進(jìn)一步審查要件人員”[7]。我國新《刑事訴訟法》第一百四十八條從公安機關(guān)和檢察機關(guān)自偵案件兩個(gè)角度分別規定了對危害國家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、重大貪污賄賂犯罪、其他嚴重危害社會(huì )的犯罪案件等可以適用技術(shù)偵查措施,這體現了我國使用技術(shù)偵查措施堅持重罪原則。對于“其他嚴重危害社會(huì )的犯罪案件”,應當理解為可能判處十年以上有期徒刑的惡性犯罪案件。(2)相關(guān)性原則。包括人的相關(guān)性原則和物的相關(guān)性原則兩項[8]。人的相關(guān)性要求技術(shù)偵查措施只能針對被指控人及其相關(guān)人員。例如《德國刑事訴訟法典》第100條a5項規定,“命令監視、錄制電訊來(lái)往時(shí),只允許針對被指控人,或者針對基于一定事實(shí)推斷他們在為被指控人代收或者轉送他所發(fā)出信息的人員,或者針對被指控人在使用他們的電話(huà)線(xiàn)的人員做出命令”,對于被使用技術(shù)偵查措施人員的范圍上,堅持嫌疑指向人及其明確相關(guān)人員。物的相關(guān)性方面要求技術(shù)偵查范圍應盡量限制在與偵查目的有關(guān)的內容上。這在美國的司法實(shí)務(wù)中成為最低限度要求,美國《綜合犯罪控制和街道安全條例》規定,在實(shí)施監控時(shí)要盡量減少對與偵查無(wú)關(guān)的通訊的監聽(tīng)。從技術(shù)偵查的針對客體上,堅持相關(guān)性原則,最大限度地降低對于公民隱私權的侵害。我國新《刑事訴訟法》第一百五十條規定“嚴格按照批準的適用對象執行”,但沒(méi)有明確的“相關(guān)性”的表述。(3)時(shí)效限制原則。對于技術(shù)偵查的許可,各國刑事訴訟法多做出了時(shí)效限定,防止偵查機關(guān)自許可實(shí)施技術(shù)偵查措施后,隨意采用,使當事人的隱私權長(cháng)期處于國家公權力的陰影下。如美國法律規定:命令的執行期間是獲得竊聽(tīng)所需要的唯一時(shí)間周期,并且如果超過(guò)30天就會(huì )自動(dòng)失效。我國新刑訴法第一百四十九條規定了三個(gè)月的有效時(shí)限。3.技術(shù)偵查的必要性。因技術(shù)偵查的使用會(huì )對公民隱私權造成侵害,故大部分國家均規定技術(shù)偵查應當是“不得已而為之”。例如《德國刑事訴訟法典》第100條c款規定,“在采用其他方式進(jìn)行偵查將成果甚微或者難以取得成果的情況下,可以采用不經(jīng)當事人知曉的措施”。對于必要性原則,我國新刑訴法中并沒(méi)有進(jìn)行規定。對技術(shù)偵查的監督模式和使用過(guò)限的追責1.各國對于技術(shù)偵查的監督主要分為事前監督和事后監督兩種模式。事前監督主要是通過(guò)司法審查的方式,對技術(shù)偵查措施的類(lèi)別、適用對象和時(shí)效等問(wèn)題進(jìn)行事前監督。事后監督方面,各國主要通過(guò)對技術(shù)偵查取得證據的證明效力進(jìn)行相關(guān)規定,對違法采用技術(shù)偵查所取得的證據適用非法證據排除規則。例如,美國法律規定:禁止任何人在沒(méi)有法院授權的情況下以電子的、機械的、或者其他類(lèi)型的裝置來(lái)達到竊聽(tīng)或企圖竊聽(tīng)談話(huà)或電話(huà)線(xiàn)傳輸的目的。①2.技術(shù)偵查因其特性,在使用過(guò)程中容易出現過(guò)限使用導致對公民權利侵犯的問(wèn)題。對于使用過(guò)限的責任問(wèn)題,一方面對于過(guò)限使用技術(shù)偵查后所取得的證據,各國刑訴法多采取否定態(tài)度;另一方面,對未經(jīng)許可實(shí)施或超范圍、超時(shí)限實(shí)施技術(shù)偵查的主體,采用行政處罰等方式進(jìn)行制裁,對于涉及違法刑法的,追究實(shí)施主體的刑事責任。對于越權使用技術(shù)偵查的后果,我國新刑訴法在技術(shù)偵查措施部分并沒(méi)有進(jìn)行具體規定。
我國訴訟監督機制的實(shí)踐設想
(一)形成技術(shù)偵查措施啟動(dòng)程序的檢察監督1.確立公安機關(guān)技術(shù)偵查啟動(dòng)程序檢察備案制度。技術(shù)偵查在實(shí)踐中均是由辦案部門(mén)提出實(shí)施技術(shù)偵查的要求后由市級以上公安機關(guān)批準后實(shí)施。對于技術(shù)偵查措施的啟動(dòng)監督上,僅有公安機關(guān)的內部監督。權力的集中必然導致監督能力的弱化,“一個(gè)發(fā)達的法律制度經(jīng)常試圖阻礙壓制性權力結構的出現”[9]。技術(shù)偵查措施啟動(dòng)實(shí)施主體和審批主體的分離是立法的趨勢,但我國對此仍采用“行政命令”式授權方式,這是經(jīng)長(cháng)期司法實(shí)踐形成的,強行剝離技術(shù)偵查措施的審批權不符合我國司法實(shí)際。確立對技術(shù)偵查啟動(dòng)審批權限和監督權限的分離,可以實(shí)現對于公安機關(guān)啟動(dòng)技術(shù)偵查措施的監督。在公安機關(guān)技術(shù)偵查啟動(dòng)時(shí),應當將啟動(dòng)技術(shù)偵查后的實(shí)施范圍和對象,以書(shū)面形式提交同級檢察機關(guān)備案,以形成對技術(shù)偵查事后監督的良好基礎。2.檢察機關(guān)自偵案件啟動(dòng)技術(shù)偵查的監督。對于目前檢察機關(guān)自偵案件技術(shù)偵查措施的啟動(dòng),除了檢察機關(guān)內部嚴格的審批程序外,還需公安機關(guān)內部嚴格的審批程序。以某直轄市職務(wù)犯罪技術(shù)偵查的現行審批程序為例,首先由區縣院案件承辦人寫(xiě)出請示報告,主管的反貪局長(cháng)審核,經(jīng)檢察長(cháng)同意簽發(fā)后,報市檢察院偵查指揮中心辦公室審核,最后報市檢察院檢察長(cháng)批準后送市公安機關(guān)辦理。市公安局再進(jìn)行審批程序,首先由技術(shù)偵查部門(mén)審查,再報分管局長(cháng)審核,最后報市公安局局長(cháng)批準?！霞墮z察機關(guān)批準備案后,提交上級公安機關(guān)批準[10]。對于檢察機關(guān)自偵案件來(lái)說(shuō),啟動(dòng)程序本身即經(jīng)由檢察機關(guān)內部和公安機關(guān)的審批。從偵查監督角度來(lái)看,程序上的嚴密性有利于加強監督,但不利于提高偵查效率。建議將自偵案件的技術(shù)偵查措施啟動(dòng)審批權和監督權歸于市級以上檢察機關(guān),而不需經(jīng)由公安機關(guān)的審批。一方面,檢察機關(guān)自主審批技術(shù)偵查的啟動(dòng),保證檢察機關(guān)偵查權的完整性;另一方面,將監督權上提至上級檢察機關(guān),充分發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監督職能。(二)加強檢察機關(guān)審理案件過(guò)程中對技術(shù)偵查的監督1.檢察機關(guān)適用“非法證據排除規則”,形成對技術(shù)偵查證據合法性的監督?！缎淌略V訟法》第一百五十二條肯定了技術(shù)偵查所得證據的法律效力。采用技術(shù)偵查措施屬于“法定違法”情形———法律允許的有限度地侵犯公民合法權利的情況下,所取得的證據具有證據效力,這屬于證據規則上的特殊規定。而在其他情形下,以非法侵害其他公民合法權利而取得的證據,適用“非法證據排除規則”,在刑事訴訟過(guò)程中不予承認。檢察機關(guān)在審查逮捕和審查起訴過(guò)程中,對于采取技術(shù)偵查措施所取得的證據材料,應加強審查證據的合法性。此外,對于采取技術(shù)偵查措施的程序合法性進(jìn)行嚴格書(shū)面審查,特別是對采用的范圍、適用對象以及使用時(shí)限等方面。對于發(fā)現在技術(shù)偵查措施使用過(guò)程中存在違法行為的,應當向偵查機關(guān)發(fā)出糾正違法通知;涉及瀆職行為的,檢察機關(guān)反瀆局應及時(shí)介入。(三)對被違法使用技術(shù)偵查措施的公民向檢察機關(guān)提出的控告申訴的處理公民作為技術(shù)偵查的使用對象,在合法權利因技術(shù)偵查措施的過(guò)限實(shí)施造成侵害時(shí),可以向檢察機關(guān)控告申訴部門(mén)提出控告?？馗嫔暝V部門(mén)應當針對公民所提出的控告及時(shí)進(jìn)行核實(shí),如確實(shí)存在違法使用技術(shù)偵查措施導致公民合法權利受到侵害的,應對實(shí)施主體追究相應的法律責任,并同時(shí)解決好對被侵害公民的國家賠償問(wèn)題。
