黨建引領(lǐng)“街鄉吹哨、部門(mén)報到”調研報告
2018 年 11 月 14 日，習近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì )第五次會(huì )議，審議通過(guò)《“街鄉吹哨、部門(mén)報到”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機制創(chuàng )新的探索》，對這項工作給予充分肯定。為深入總結這一經(jīng)驗做法，更好指導面上工作，我們多次到北京市調研黨建引領(lǐng)“街鄉吹哨、部門(mén)報到”改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“吹哨報到”改革）情況。從調研情況看，北京市“吹哨報到”改革，認真貫徹習近平總書(shū)記關(guān)于黨的建設和組織工作的重要論述、社會(huì )治理有關(guān)要求和對北京工作重要講話(huà)精神，以加強黨對基層治理的領(lǐng)導、提升黨建引領(lǐng)基層治理水平為主線(xiàn)，以辦好群眾家門(mén)口的事、讓群眾生活更方便更舒心更美好為目標，以構建簡(jiǎn)約高效基層管理體制、打通基層治理“最后一公里”為重點(diǎn)，堅持試點(diǎn)先行重點(diǎn)突破、全域推進(jìn)整體提升，著(zhù)力破解長(cháng)期困擾城市發(fā)展、城市治理的難題，取得重大突破和重要階段性成果。這一經(jīng)驗做法，是完善體制機制、增強城市基層黨建整體效應的創(chuàng )新實(shí)踐，是發(fā)揚黨的群眾工作優(yōu)良傳統、走好新時(shí)代群眾路線(xiàn)的成功范例，具有典型示范意義和借鑒推廣價(jià)值。
一、基本做法 “吹哨報到”改革源自基層。2017 年上半年，北京市平谷區金海湖鎮為根治金礦盜采多年屢禁不止難題，探索了鄉鎮發(fā)現盜采線(xiàn)索及時(shí)上報，各相關(guān)執法部門(mén) 30 分鐘內趕到現場(chǎng)綜合執法的機制，
效果很好。北京市委把這一探索總結提升為黨建引領(lǐng)“街鄉吹哨、部門(mén)報到”改革，從 2018 年初開(kāi)始，在全市 16 個(gè)區的 331 個(gè)街鄉中，選取 169 個(gè)街鄉試點(diǎn)推廣。市委抓住機構改革契機，完善基層管理體制，把黨建和治理結合起來(lái)，在賦權、下沉、增效上下功夫，以“吹哨”反映群眾訴求、發(fā)出集結令，以“報到”引領(lǐng)各部門(mén)響應、解決群眾問(wèn)題，形成了行之有效的做法。
1.明責賦權優(yōu)化職能，增強街鄉“吹哨”能力。北京市委深刻認識到，街鄉是城市治理的樞紐，許多基層治理難題需要街鄉去面對和解決，但由于責大權小、權責不清，往往有心無(wú)力，特別是面對拆除違建、整治違法經(jīng)營(yíng)、治理開(kāi)墻打洞和環(huán)境污染等“硬骨頭”時(shí)，既沒(méi)有執法權，又無(wú)法有效調度各執法部門(mén)，處于進(jìn)退兩難的尷尬境地。在市委的大力推動(dòng)下，全市各級黨組織統一思想、共同行動(dòng)，推進(jìn)“吹哨報到”改革，著(zhù)力增強街鄉統籌協(xié)調功能，以快速調動(dòng)執法力量解決問(wèn)題。一是為街鄉明責，使其“吹哨”有據。全面取消街道招商引資、協(xié)稅護稅等職能。制定街道職責清單，明確黨群工作、平安建設、城市管理、社區建設、民生保障、綜合保障等 6 大板塊 111 項職責，其中，街道作為主體承擔的占24%，其他均為協(xié)助、參與，使街道集中精力抓黨建、抓治理、抓服務(wù)。目前，正在擬定鄉鎮職責清單。通過(guò)理順和明確職責，使街鄉把該吹的“哨”吹到位。二是給街鄉賦權，使其“吹哨”管用。為確保各有關(guān)部門(mén)聞“哨”而動(dòng)，重點(diǎn)落實(shí)街鄉對轄區需多部門(mén)協(xié)同解決的綜合性事項的協(xié)調權和督辦權、對有關(guān)職能部門(mén)派出機構負
責人任免調整獎懲的建議權；強化街鄉在年度績(jì)效考核中的話(huà)語(yǔ)權，規定街鄉對有關(guān)職能部門(mén)及其派出機構的考核結果占被考核部門(mén)績(jì)效權重的 1/3。三是優(yōu)化街鄉內設機構，使其“吹哨”有力。啟動(dòng)街道內設機構改革試點(diǎn)，先行確定 9 個(gè)區的 28 個(gè)街道，按照“6 辦+1 紀工委+1 綜合執法隊+3 中心”模式設置機構，變向上對口為向下對應，機構數量減少一半以上，職能更優(yōu)化，運行更高效。目前，正按上述模式對全市所有街鄉內設機構進(jìn)行優(yōu)化調整。
2.建立綜合執法平臺，推動(dòng)執法部門(mén)到街鄉“報到”。為解決基層執法力量分散、難以“握指成拳”等問(wèn)題，“吹哨報到”改革整合執法機構和資源，推動(dòng)執法力量下沉到街鄉，完善綜合執法實(shí)體化、常態(tài)化機制。全面推廣石景山區“1+5+N”模式，在 290 個(gè)街鄉建立實(shí)體化綜合執法中心，以街鄉城管執法隊為主體，公安、消防、交通、工商、食藥等 5 個(gè)部門(mén)分別派駐 1 至 2 人，房管、規劃國土、園林、文化等部門(mén)明確專(zhuān)人隨叫隨到，人員、責任、辦公場(chǎng)地相對固定，便于協(xié)同行動(dòng)。執法中心主任由街鄉主要領(lǐng)導擔任，派駐人員由街鄉負責日常管理。建立執法中心黨組織，派駐人員中的黨員全部將組織關(guān)系轉入執法中心，增強組織凝聚力。需要多部門(mén)解決的復雜問(wèn)題或突發(fā)事件，相關(guān)執法人員必須第一時(shí)間趕到現場(chǎng)，按照各自職責開(kāi)展執法，直接解決問(wèn)題。
3.引導街鄉干部深入一線(xiàn)，構建“吹哨報到”快速響應機制。“吹哨報到”改革注重推動(dòng)街鄉干部貼近群眾走近群眾，看清楚治
理堵點(diǎn)，感受百姓痛點(diǎn)，使“吹哨”更快、更準、更有針對性。一是推行街巷長(cháng)制度。街巷長(cháng)全面負責街巷環(huán)境整治提升、文明創(chuàng )建等工作。街長(cháng)一般由街道處級干部兼任，巷長(cháng)一般由街道科級干部和站所負責人兼任，除完成機關(guān)本職工作外，拿出足夠時(shí)間深入一線(xiàn)，察民情聽(tīng)民意解民憂(yōu)。街巷長(cháng)姓名、職責、聯(lián)系方式等向社會(huì )公布。建立日巡、周查、月評制度，督促街巷長(cháng)及時(shí)發(fā)現解決違法建設、違規經(jīng)營(yíng)、堆物堆料、亂停車(chē)等問(wèn)題。目前，已選派街巷長(cháng)1.5 萬(wàn)名，活躍在近 5000 條大街、1.4 萬(wàn)余條小巷胡同，隨時(shí)隨地出現在群眾身邊，辦好群眾家門(mén)口的事。二是建立專(zhuān)職社區專(zhuān)員制度。社區專(zhuān)員承擔社區建設指導工作，具體負責溝通協(xié)調、組織發(fā)動(dòng)、檢查督促，幫助社區協(xié)調解決困難和問(wèn)題，是“吹哨報到”工作在社區的指導員、宣傳員。社區專(zhuān)員主要從街道優(yōu)秀正科級實(shí)職干部中選派，編制在街道、崗位在社區，首批已選派 141 名。三是健全民事辦理制度。對在一線(xiàn)發(fā)現和群眾反映的問(wèn)題，分級分類(lèi)辦理，街鄉層面能解決的現場(chǎng)解決，不能現場(chǎng)解決的上報區級指揮管理系統，確定責任部門(mén)，限時(shí)辦結，并公示反饋、評價(jià)考核、跟蹤問(wèn)效。
4.拓寬“吹哨報到”參與范圍，調動(dòng)駐區單位和社會(huì )力量共建共治。“吹哨報到”改革除了要求執法力量到街鄉“報到”外，還整合帶動(dòng)體制內其他單位和體制外力量，不斷拓展“報到”服務(wù)的參與面。一是搭建共建平臺。建立區、街鄉、社區三級黨建協(xié)調委員會(huì )，吸納區域內有代表性的機關(guān)企事業(yè)單位、非公有制經(jīng)濟組織
和社會(huì )組織黨組織負責人參加，定期研究解決共同關(guān)心的重要事項。區、街鄉黨員領(lǐng)導干部擔任下一級黨建協(xié)調委員會(huì )主任，強化統籌權威和效能。二是創(chuàng )新共建方式。建立資源、需求、項目“三個(gè)清單”，實(shí)行屬地和駐區單位雙向需求征集、雙向提供服務(wù)、雙向溝通協(xié)調、雙向評價(jià)通報“四個(gè)雙向”機制，越來(lái)越多的中央和市直機關(guān)、企事業(yè)單位主動(dòng)打開(kāi)“院門(mén)”參與治理。三是推動(dòng)在職黨員“報到”為群眾服務(wù)。組織 71.7 萬(wàn)名市直機關(guān)和市屬企事業(yè)單位在職黨員到居住地或工作單位所在社區報到，參與各類(lèi)活動(dòng) 100多萬(wàn)人次，為民辦實(shí)事 6 萬(wàn)多件。四是用好新興領(lǐng)域治理資源。堅持把黨建做進(jìn)去、把資源帶出來(lái)，通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)、公益服務(wù)品牌創(chuàng )建等方式，發(fā)揮非公有制經(jīng)濟組織和社會(huì )組織在基層治理中的作用。
5.推動(dòng)“吹哨報到”向社區延伸，激活基層治理“神經(jīng)末梢”。“吹哨報到”改革能否取得實(shí)效，關(guān)鍵在街道、基礎在社區。推進(jìn)改革中，注重把工作向城市治理“末梢”延伸，提升社區綜合服務(wù)功能，使社區真正成為精準了解反饋群眾需求、精準投放服務(wù)資源、精準推動(dòng)治理落地的基本單元。一是做實(shí)做優(yōu)社區。開(kāi)展社區減負行動(dòng)，依法取消市直部門(mén)下派社區的工作事項 150 項、評比達標和示范創(chuàng )建項目 31 項，需社區開(kāi)具的證明由 15 項減為 5項，使社區能夠集中精力搞服務(wù)。各區根據街道規模，每年為每個(gè)街道提供 200 萬(wàn)元至 2000 萬(wàn)元不等的自主經(jīng)費，支持社區服務(wù)群眾項目。制定社區工作者管理辦法，建立 3 級 12 檔的職業(yè)體系，解除
后顧之憂(yōu)。二是提高社區服務(wù)水平。推廣“離案式”、走動(dòng)式工作法，社區工作者年入戶(hù)率不低于 90%，第一時(shí)間收集民情民意，為街鄉“吹哨”提供需求信息和問(wèn)題線(xiàn)索。推進(jìn)社區服務(wù)站改革，將政務(wù)服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)、社會(huì )服務(wù)集中到服務(wù)站，一窗受理、集中辦理。開(kāi)展“微心愿”服務(wù)、“愛(ài)心銀行”等活動(dòng)。實(shí)施社區精細化治理計劃，加強網(wǎng)格服務(wù)承載，把“報到”單位等各方面的服務(wù)資源集聚起來(lái)，對接和提供給千家萬(wàn)戶(hù)。三是發(fā)動(dòng)社區群眾自我管理自我服務(wù)。健全黨組織領(lǐng)導的居民自治機制，通過(guò)議事廳、懇談會(huì )、理事會(huì )等聽(tīng)民聲匯民意集民智，拓寬群眾參與渠道。招募 2.3萬(wàn)余名熱心居民擔任“小巷管家”，履行“每日巡、經(jīng)常訪(fǎng)、及時(shí)記、隨手做、實(shí)時(shí)報”等職責。培育志愿服務(wù)品牌，涌現出“朝陽(yáng)群眾”“西城大媽”“石景山老街坊”等一批影響力大的群眾組織。
二、主要成效 北京市“吹哨報到”改革實(shí)施一年來(lái)，取得顯著(zhù)成效，試點(diǎn)地區人居環(huán)境明顯改觀(guān)，基層干部隊伍面貌煥然一新，人民群眾獲得感幸福感安全感大大增強，贏(yíng)得社會(huì )廣泛贊譽(yù)。
1.打通了城市基層治理“最后一公里”。通過(guò)“吹哨報到”改革，推動(dòng)社會(huì )治理重心下移，把資源、服務(wù)、管理下沉基層、做實(shí)基層，健全基層治理體系，構建“四有四全”工作格局，即天上有網(wǎng)（視頻監控系統）、地上有格（社區網(wǎng)格）、街巷有長(cháng)、“吹
哨”有響，黨建引領(lǐng)全統籌、管理力量全報到、共商共治全程議、百姓呼聲全響應，第一時(shí)間解決了基層治理的各類(lèi)矛盾問(wèn)題。特別是下沉執法力量，瞄準治理難點(diǎn)問(wèn)題，開(kāi)展綜合執法，握指成拳、集中發(fā)力，事不完、人不撤，大大提升了街鄉統籌指揮能力和部門(mén)行政執法、應急處置水平，力度空前、效果空前。
2.辦好了群眾的煩心事操心事。通過(guò)“吹哨報到”改革，順應群眾美好生活新期待，建立健全服務(wù)群眾快速響應、基層難題有效處置機制，一批私搭違建、亂停車(chē)、環(huán)境臟亂、老舊小區設施陳舊等老百姓身邊的煩心事得到解決，一批菜市場(chǎng)、便利店、“口袋”公園、健身廣場(chǎng)等便民利民設施相繼建成，居民生活更為方便，老百姓真心認可。調查顯示，80%以上居民對背街小巷環(huán)境整治表示滿(mǎn)意，90%以上居民對開(kāi)墻打洞、無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)和老舊小區整治表示滿(mǎn)意，95%居民對占道經(jīng)營(yíng)整治表示滿(mǎn)意，“12345”熱線(xiàn)接到表?yè)P電話(huà)同比增長(cháng) 17%。
3.促進(jìn)了中心工作和重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)。聚焦習近平總書(shū)記提出的“建設一個(gè)什么樣的首都、怎樣建設首都”時(shí)代課題進(jìn)行探索，通過(guò)“吹哨報到”改革，引導黨組織和黨員干部圍繞首都高質(zhì)量發(fā)展、疏解整治促提升專(zhuān)項行動(dòng)和籌備冬奧會(huì )冬殘奧會(huì )等中心工作建功立業(yè)，在治理交通擁堵、大氣污染、防范重大風(fēng)險等重點(diǎn)任務(wù)中獻計出力，推動(dòng)城市治理效能持續提升，為改善城市品質(zhì)、建設國際一流的和諧宜居之都奠定良好基礎。街道社區組織的 85 萬(wàn)名首都
治安志愿者，在“一帶一路”國際合作高峰論壇、中非合作論壇北京峰會(huì )等重大活動(dòng)中發(fā)揮了不可替代的作用。
4.推動(dòng)了黨員干部務(wù)實(shí)親民轉變作風(fēng)。通過(guò)“吹哨報到”改革，引領(lǐng)黨員干部新時(shí)代新?lián)斝伦鳛?，?shù)立起了到一線(xiàn)解決問(wèn)題、干事創(chuàng )業(yè)的鮮明導向。廣大黨員干部紛紛走出機關(guān)、進(jìn)門(mén)入戶(hù)，邁開(kāi)腿、張開(kāi)嘴，噓寒問(wèn)暖、搞好服務(wù)、解決問(wèn)題。原來(lái)反映的很多問(wèn)題沒(méi)人管，現在干部就在身邊，一聲“哨響”，馬上解決。以前干部上門(mén)，群眾愛(ài)搭不理，有的還滿(mǎn)嘴怪話(huà)，現在笑臉相迎，主動(dòng)打招呼，黨群干群關(guān)系更加融洽，黨組織的威信在聯(lián)系服務(wù)群眾中得到加強，人民群眾更加自覺(jué)地熱愛(ài)黨、跟黨走。
三、經(jīng)驗啟示 北京市“吹哨報到”改革，開(kāi)創(chuàng )性、示范性強，為黨建引領(lǐng)基層治理體制機制創(chuàng )新、提升為民服務(wù)能力水平探索了新路徑，有許多啟示。
1.黨建引領(lǐng)基層治理，必須充分認識推進(jìn)城市治理現代化的重要性艱巨性。北京市委深入學(xué)習領(lǐng)會(huì )習近平總書(shū)記關(guān)于北京工作重要講話(huà)精神，綜合研判首都特點(diǎn)、城市治理現狀和基層實(shí)踐探索，把“吹哨報到”改革列為“一號改革課題”，制定工作方案，確定重點(diǎn)改革任務(wù)。市委主要負責同志親力親為、親自謀劃，50 多次赴一線(xiàn)調研、聽(tīng)取意見(jiàn)，每月召開(kāi)區委書(shū)記會(huì )進(jìn)行點(diǎn)評，研究落實(shí)工
作舉措；各區委書(shū)記領(lǐng)銜改革，專(zhuān)職副書(shū)記具體負責；組織部門(mén)牽頭，月通報、季調度；市級媒體加強宣傳，推動(dòng)改革不斷深入。必須深刻認識到，城市治理現代化是城市建設發(fā)展的一場(chǎng)深刻變革，事關(guān)黨的執政基礎和人民群眾福祉，面臨不少新情況、新矛盾、新挑戰，特別是黨建引領(lǐng)基層治理，涉及動(dòng)體制、動(dòng)權力、動(dòng)利益的難題很多，只有市委主要負責同志親自上手，以上帶下、強力推動(dòng)，才能實(shí)質(zhì)突破。這是北京經(jīng)驗最關(guān)鍵的一條，北京是這樣，上海、杭州、武漢、深圳等城市基層治理工作的成功經(jīng)驗也是如此。
2.黨建引領(lǐng)基層治理，必須著(zhù)眼管根本管長(cháng)遠，健全完善基層管理體制和運行機制。體制機制更帶有根本性全局性穩定性長(cháng)期性。全國城市基層黨建工作經(jīng)驗交流座談會(huì )提出，要以街道社區黨組織為核心，強化系統建設整體建設，不斷提高城市基層黨建整體效應。實(shí)現這一要求，關(guān)鍵是要健全完善街道社區黨組織領(lǐng)導基層治理的體制機制。“吹哨報到”改革以街道管理體制改革為著(zhù)力點(diǎn)，探索賦予街道相應的職責職權，推動(dòng)職能部門(mén)力量在街道聚合，強化街道黨組織領(lǐng)導核心作用，從體制機制上為街道黨組織領(lǐng)導基層治理、統籌各方創(chuàng )造條件，實(shí)現一招破題、滿(mǎn)盤(pán)皆活。同時(shí)，著(zhù)眼打破條塊分割的僵局、各自為戰的困局，加強各領(lǐng)域黨組織互聯(lián)互動(dòng)機制建設，整合各方面力量參與治理，點(diǎn)中了穴位、抓到了要害。實(shí)踐證明，黨建引領(lǐng)基層治理，根本在于構建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制和共建共治機制，把街道社區黨組織領(lǐng)導核心作用
充分發(fā)揮出來(lái)，把各個(gè)方面的力量充分激發(fā)出來(lái)，這樣才能不斷增強整體效應，實(shí)現治理效能最大化。
3.黨建引領(lǐng)基層治理，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把服務(wù)群眾、造福群眾作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。習近平總書(shū)記指出，我們黨是為人民辦事的，為民的事沒(méi)有小事，要把群眾大大小小的事辦好。“吹哨報到”改革，以市民最關(guān)心的問(wèn)題為導向，建立健全服務(wù)群眾響應機制，著(zhù)力辦好群眾家門(mén)口的事。“哨聲”就是群眾的訴求，“報到”實(shí)質(zhì)上是向群眾報到、解決群眾的問(wèn)題，改革的全部工作都是為了群眾。從這個(gè)意義上看，這一改革豐富了黨的群眾工作時(shí)代內涵。以人民為中心的發(fā)展思想不能成為一句空話(huà)，要落實(shí)到具體人、具體事、具體工作上，真正做到群眾需求在哪里，黨建工作就跟進(jìn)到哪里，實(shí)現民有所呼、我有所應。
4.黨建引領(lǐng)基層治理，必須運用科學(xué)方式方法，重點(diǎn)突破、循序漸進(jìn)。當前，城市基層黨建、基層治理有關(guān)部署要求的“設計總圖”已明確，如何結合實(shí)際落實(shí)落地，需要深入探索。各地區情況千差萬(wàn)別，要具體情況具體分析，選準切入點(diǎn)和突破口，編制“施工圖”，既避免“老虎吃天無(wú)從下口”，又防止“眉毛胡子一把抓”。“吹哨報到”改革，抓住當前群眾反映強烈、亟待解決的治理難題，發(fā)揮首都行政資源富集、善于集中力量辦大事的傳統優(yōu)勢，堅持問(wèn)題導向和目標導向相統一、試點(diǎn)先行和全面推進(jìn)相促進(jìn)，短時(shí)間內見(jiàn)到明顯成效，讓黨員干部和群眾看到變化，提振了
信心，堅定了決心。同時(shí)也要看到，黨建引領(lǐng)基層治理是一項系統工程，也是復雜艱巨的改革任務(wù)，不可能一蹴而就，必須把握系統性整體性協(xié)同性，區分輕重緩急，講求“時(shí)度效”，確定合適的路徑和方法。既要有遠景考慮和長(cháng)期目標，又要有當下舉措和“先期效果”，一步步扎實(shí)推進(jìn)。
