論公眾共用自然資源的使用:路徑轉換與權利建構

葉榅平,王怡昕

(上海財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,上海 200433)

早在人類(lèi)產(chǎn)生之前大自然就存在,一直以來(lái),人們本能地、非排他性地共用天然的自然資源以求得基本生理機能的滿(mǎn)足。而隨著(zhù)人類(lèi)社會(huì )的進(jìn)步以及自然資源的稀缺,人們開(kāi)始了自然資源私有化的進(jìn)程。階級、階層和國家的產(chǎn)生,催生了自然資源國有化的過(guò)程,繼而演化形成自然資源之上的3種類(lèi)型,即公眾共用自然資源、私有自然資源以及國有自然資源(1)一般而言,自然資源包括4種形式,即國家所有自然資源、集體所有自然資源、私人所有自然資源、公眾共用自然資源。由于我國現行法律基本上沒(méi)有涉及私人所有自然資源,可以將我國的全部自然資源分為三類(lèi):國家所有自然資源、集體所有自然資源、公眾共用自然資源。。伴隨著(zhù)工業(yè)化、城市化和現代化的發(fā)展,近現代社會(huì )的私有資源、國有資源呈現出日益擴大或增多的趨勢,但公眾共用自然資源在多種形式的自然資源種類(lèi)中一直保持和占有著(zhù)一定的比例、份額[1]。事實(shí)上,公眾共用自然資源是公眾基本利益的載體、公眾行動(dòng)自由的物質(zhì)基礎,是人之所以為人,人之所以為生態(tài)人、社會(huì )人,人之所以得以全面發(fā)展的物質(zhì)基礎和基本條件,沒(méi)有公眾共用自然資源就沒(méi)有公眾即人們的基本利益和行動(dòng)自由。黨的二十大報告中亦特別強調“大自然是人類(lèi)賴(lài)以生存發(fā)展的基本條件”,保護公眾共用自然資源,是促進(jìn)人與自然和諧共生,不斷滿(mǎn)足人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境需求的必然要求。

然而,在我國的公眾共用自然資源管理實(shí)踐中,公眾資源被濫用、公眾合理使用的權利被不適當限制甚至被剝奪的現象時(shí)有發(fā)生。無(wú)論是風(fēng)景名勝區不合理的高票價(jià)、隨意變更和侵占城市公園用地,還是隨意限制公民合理用水、零星取材;無(wú)論是在風(fēng)景名勝區內興建會(huì )所、別墅,還是近年來(lái)一些地方以生態(tài)修復、民族文化傳承的名義,在河湖內開(kāi)發(fā)建設房屋、建設景觀(guān)工程等(2)參見(jiàn):人民網(wǎng).曝光!水利部通報河湖“清四亂”十大典型案例,http:∥finance.people.com.cn/n1/2021/1119/c1004-32287240.html.,本質(zhì)上都是對公眾合理利用共用自然資源權利的侵害。在廣袤的神州大地上,原本由公眾共用的江河湖海、森林、草原、高原、沙漠、山嶺等資源正在被某些政府機關(guān)、組織、企事業(yè)單位和個(gè)人獨占或排他性的使用所裹挾,公眾可非排他性使用的自然資源越來(lái)越少,公眾自由行動(dòng)的公共空間和地域正在變得愈來(lái)愈窄,這對于公眾來(lái)說(shuō)是不公平的,不符合正義理念。對此,我們不禁要問(wèn):公共資源管理與公眾合理使用之間為什么會(huì )出現這種緊張的關(guān)系?其背后的制度邏輯是什么?什么樣的制度安排才能更好地在公共自然資源管理和公眾合理使用之間實(shí)現平衡?公眾是否享有合理使用共用自然資源的權利?法律又該如何規定和保障這樣的權利?基于以上問(wèn)題,筆者首先分析了公眾合理使用共用自然資源面臨的困境及其制度原因,在此基礎上提出,為保障公眾能夠合理使用共用自然資源,應實(shí)現從管制路徑向權利保障路徑的轉換,建構“公眾共用自然資源使用權”概念,并將其融入現有法律體系,以此為基礎形成公眾共用自然資源使用權制度,實(shí)現公眾自然資源管理與公眾合理使用之間的利益平衡。

公眾共用自然資源是指不特定多數人可以非排他性使用的自然資源或者具有公眾共用功能的環(huán)境要素,如水流、大氣、海洋、森林等。公眾共用自然資源在人們相互交往的過(guò)程中發(fā)揮著(zhù)“舞臺”的功能,是人們與大自然聯(lián)系、接觸的地域和空間,滿(mǎn)足了人們物質(zhì)需求,激發(fā)了人們的精神追求。

1. 自然資源公有制下公眾共用自然資源的使用

我國實(shí)行自然資源公有制,《中華人民共和國憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)第九條規定自然資源屬于國家所有和集體所有(3)《憲法》第九條規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有;由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。。國家所有權和集體所有權是公有制的實(shí)現方式,根據《中華人民共和國民法典》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》)和自然資源單行法的規定,由國務(wù)院代表國家行使自然資源國家所有權(具體由自然資源部及各級人民政府行使),由集體經(jīng)濟組織行使自然資源集體所有權。在此基礎上,通過(guò)所有權與使用權分離制度,社會(huì )主體根據法律規定可以以有償或無(wú)償方式取得自然資源使用權。國有自然資源使用權設立方式為出讓和劃撥,集體自然資源所有權設立方式為出讓;使用權主體為特定的具體的行政事業(yè)單位、社會(huì )主體、農村家庭及個(gè)人;用途為經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)利用和非經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)利用。對于特定的自然資源,社會(huì )主體須取得使用權才能依法使用。而對于非排他性的公眾共用自然資源的使用問(wèn)題,現有法律沒(méi)有做出專(zhuān)門(mén)性的規定,沒(méi)有明確的制度性安排。在此情況下,公眾如何使用共用自然資源呢?從實(shí)踐來(lái)看,主要有以下幾種情況可以看作是對公眾共用自然資源使用的規定。

第一,根據各自然資源單行法規定需要留出相應的自然資源供公眾共同享用。例如,《中華人民共和國水法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水法》)第四十八條規定,“為家庭生活和零星散養、圈養畜禽飲用等少量取水的無(wú)須領(lǐng)取取水許可證、繳納水資源費”(4)《水法》第四十八條規定:“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人,應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規定,向水行政主管部門(mén)或者流域管理機構申請領(lǐng)取取水許可證,并繳納水資源費,取得取水權。但是,家庭生活和零星散養、圈養畜禽飲用等少量取水的除外”。,上述無(wú)償且無(wú)須許可用水即屬于公眾共用水資源?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《礦產(chǎn)資源法》)第三十五條規定可以進(jìn)行“零星分散”“為生活自用采挖少量礦產(chǎn)”,實(shí)際上也是使用公眾共用礦產(chǎn)資源(5)《礦產(chǎn)資源法》第三十五條第一款規定:“國家對集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦實(shí)行積極扶持、合理規劃、正確引導、加強管理的方針,鼓勵集體礦山企業(yè)開(kāi)采國家指定范圍內的礦產(chǎn)資源,允許個(gè)人采挖零星分散資源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及為生活自用采挖少量礦產(chǎn)”。?！吨腥A人民共和國海域使用管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海域使用管理法》)第二十三條規定“海域使用權人不得妨害其依法使用的非排他性用?；顒?dòng)”,此處的“非排他性用?；顒?dòng)”實(shí)際上也指向公眾共用的海域資源(6)《海域使用管理法》第二十三條規定:“海域使用權人依法使用海域并獲得收益的權利受法律保護,任何單位和個(gè)人不得侵犯。海域使用權人有依法保護和合理使用海域的義務(wù);海域使用權人對不妨害其依法使用海域的非排他性用?；顒?dòng),不得阻撓”。。實(shí)際上,上述自然資源單行法是將供公眾基本生存、日常需求的小型、偶然、零散享用的自然資源確定為公眾共用自然資源。

第二,根據《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境保護法》)第二條的規定,將大氣、海洋、森林、風(fēng)景名勝區等自然因素總體(環(huán)境)確定為具有公眾共用功能的自然資源(7)《環(huán)境保護法》第二條規定:“本法所稱(chēng)環(huán)境,是指影響人類(lèi)生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體,包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風(fēng)景名勝區、城市和鄉村等”。。實(shí)際上,上述列舉的環(huán)境要素(各種自然要素)都是天然的或者經(jīng)過(guò)人工改造的自然資源,這些自然資源在作為環(huán)境要素時(shí)實(shí)際也成了公眾共用自然資源,其具有公眾共同享有的功能[1]。通過(guò)法律的規定將公眾共用自然資源與環(huán)境要素(自然因素)結合起來(lái),可以為公眾共用自然資源提供合法性依據。

第三,根據歷史傳統、習慣確定公眾共用自然資源。我國一直存在著(zhù)由公眾共同使用自然資源的習慣。習慣是作為最基本、最有效的法律淵源而存在的。我國《民法典》中就有關(guān)于適用習慣處理法律糾紛的規定(8)《民法典》第十條規定:“處理民事糾紛,應當依照法律;法律沒(méi)有規定的,可以適用習慣,但是不得違背公序良俗”。。因此,根據《民法典》的規定,在沒(méi)有明確法律規定的情況下,可以根據習慣對公眾共用自然資源予以確定。具體來(lái)說(shuō),就是習慣上認為公眾可以自由、免費地享用自然資源,應該依據習慣確定這些自然資源為公眾共同使用的自然資源。

2. 公眾共用自然資源使用困境分析

盡管如此,公眾共用自然資源的使用仍然存在諸多困境,主要有以下幾個(gè)方面。

第一,公眾共用自然資源管理的行政色彩濃厚,公眾使用共用自然資源有賴(lài)于行政管理權的“恩賜”。目前關(guān)于公眾共用自然資源的法律保障主要是以各自然資源單行法中的管理性規定為主,而自然資源行政管理的主要目的是促進(jìn)公益,但實(shí)際上似乎并非如此。自然資源的管理過(guò)程中對自然資源權屬的確認和審核以及頒發(fā)各種自然資源許可證實(shí)際上是一種利益再分配,不少地方政府及部門(mén)會(huì )為了私利揮霍國有自然資源,將原本可以供一般利用的公眾共用自然資源進(jìn)行限制或者改變原有分配形式,阻礙公眾共同使用自然資源[2]。

第二,公眾共用自然資源使用與自然資源國家所有權之間存在緊張關(guān)系,甚至在某種程度上加劇了公眾共用自然資源使用的沖突。我國《憲法》《民法典》以及各自然資源單行法等都相繼規定了自然資源的國家所有權,并確立了以資源種類(lèi)為劃分依據的物權化的自然資源使用權體系,這一體系建構主要是基于自然資源經(jīng)濟價(jià)值屬性,對自然資源的生態(tài)價(jià)值與社會(huì )價(jià)值缺乏關(guān)注,上述權利在行使過(guò)程中,容易導致國家所有權和物權化的使用權對公眾共用自然資源利益的侵害。一方面,自然資源國家所有權的行使是與社會(huì )經(jīng)濟體制密切相關(guān)的,由于國家作為權利主體的公私雙重法律人格的特殊性,容易導致政府在行使自然資源國家所有權過(guò)程中產(chǎn)生行政化、經(jīng)濟化以及任意性等弊端,限制、減少甚至剝奪公眾享用共用自然資源權益。實(shí)際上,在公有制國家下的國家所有權形態(tài)自產(chǎn)生之日起就與行政權緊密結合,并以行政的權威關(guān)系從事自然資源的配置,使得自然資源經(jīng)濟化效率和行政干預職能相互混同,最終導致國家所有權行使的畸形和異化(9)從實(shí)踐來(lái)看,我國國家所有權的運行與行政權限結構密不可分,其行使具有行政化特點(diǎn):一方面,借用行政權限結構系統從事資源的配置追求經(jīng)濟目標;另一方面,行政機關(guān)的行政干預和行政保護加重社會(huì )任務(wù)。如此“政”與“資”的混同與攪和,使得國家所有權的行使發(fā)生畸形和變異,原本私權的運轉雖披著(zhù)“私”的外衣,但卻裝上了行政化的發(fā)動(dòng)機,這種行政化的方式導致國家所有權的行使變得單一與封閉。。另一方面,我國的自然資源資產(chǎn)使用權是以物權化的方式構建的,物權制度的根本目的是對權利人“物盡其用”規則的構建,是立足于市場(chǎng)經(jīng)濟體制下的個(gè)體的經(jīng)濟效用的最大化追求,盡管在“綠色原則”的輻射下,相應的權利行使受到“保護環(huán)境、節約資源”的外在限制,但也難以真正地兼顧其他不特定多數人的共用自然資源的利益訴求。

第三,公眾使用共用自然資源缺乏權利基礎,公眾無(wú)法主張共用資源。公眾共用自然資源除了承載公益外,也涉及社會(huì )個(gè)體利益的訴求表達。社會(huì )個(gè)體利益作為公眾共用自然資源利益不可或缺的組成部分,也是不容忽視的。在環(huán)境法學(xué)的語(yǔ)境里,公眾共用自然資源作為公共物品具有非排他性,而自然人始終作為獨立的個(gè)體享受公眾共用自然資源利益,任何人對自然資源的享用都不能排除他人的享用。目前關(guān)于公眾共用自然資源的法律保障主要是以各自然資源單行法中的管理性規定為主,其中并沒(méi)有規定公眾對共用自然資源擁有什么樣的權利,難以落實(shí)公眾共用自然資源使用的具體救濟。對于以行政權為核心的自然資源行政管理來(lái)說(shuō),其主要的功能在于回應和促進(jìn)公共利益,無(wú)法從根本上實(shí)現社會(huì )個(gè)體利益的訴求表達,如果缺乏內在的權利生成機制,那么將會(huì )使得自然資源行政管理與公眾共用自然資源個(gè)體利益保護之間存在斷層,導致實(shí)踐中以“公益裹挾私益”并引發(fā)利益認知的錯亂[3]。

第四,缺乏救濟途徑,進(jìn)一步阻礙公眾使用共用自然資源。在自然資源國家所有權實(shí)現的代理鏈條機制之上,國家的自然資源利益、政府的自然資源利益、公眾的自然資源利益難以協(xié)調一致,往往公眾的自然資源利益會(huì )遭受損害。由于目前自然資源管理體制的局限,政府集“運動(dòng)員”和“裁判員”于一身,難以擔負對自然資源開(kāi)發(fā)利用、保護治理等活動(dòng)的有效監督管理。

上述困境將導致以下不良后果:第一,公共資源被濫用,公有私用。正如本文開(kāi)篇所舉案例,這些年自然資源管理領(lǐng)域腐敗案件頻發(fā),自然資源成了一些地方、部門(mén)和個(gè)人的“私地”,破壞和肆意浪費自然資源屢見(jiàn)不鮮,嚴重侵害了公眾共用自然資源的使用;第二,為權力濫用制造空間,加劇了權力異化和尋租,自然資源在政府的手中成了“脫韁野馬”;第三,公眾生活需要被擠壓,公眾失去了與大自然聯(lián)系、接觸的地域和空間。第四,自然資源的生態(tài)價(jià)值被忽視,生態(tài)環(huán)境遭受破壞。

1. 公眾共用自然資源使用權的歷史

對公眾共用自然資源使用權的歷史進(jìn)行考察,可以追溯至古羅馬法中的“鄉村役權”。優(yōu)士丁尼在《法學(xué)階梯》中規定了5種與自然資源相關(guān)的鄉村役權,它們分別是取水權、飲畜權、放牧權、燒石灰權、挖沙權。具體來(lái)說(shuō),取水權主要指以滿(mǎn)足取水人的生存需要從水源或者井中汲水的一種權利;飲畜權是指權利人的牲畜可以在他人的土地上飲水、通行的權利;放牧權是指權利人可以在他人的土地上進(jìn)行放牧的權利;燒石灰權是指鄰地所有權人可以在供役地所有人允許下在土地上燒石灰的權利;挖沙權是指鄰地所有權人可以在供役地所有人的允許下在土地上采挖砂石的權利。這些鄉村役權彰顯了自然資源的共用原則[4]。

受羅馬法的影響,當代一些歐洲國家在立法中對公眾共用自然資源使用權進(jìn)行了規定:第一種情況是直接規定公眾對共用自然資源的使用權利,例如,根據《德國聯(lián)邦森林法》第十四條、《巴登符騰堡州森林法》第四十條之規定,人人都享有進(jìn)入森林以及采集蘑菇與漿果的權利,而不管森林的所有權屬于國家或者私人還是其他公法團體;根據《俄羅斯聯(lián)邦森林法典》第八十六條之規定,公民有權為自身的生存性需要采集漿果、胡桃以及其他實(shí)用森林資源、藥用植物等,有權在森林中舉辦旅游活動(dòng)和體育活動(dòng)[5]。第二種情況是不直接規定對公眾共用自然資源的使用權,而是體現為一種“進(jìn)入權”,它更多地指向公民可以自由地進(jìn)入非其所有的共用的自然資源、自然環(huán)境中的一種權利。例如,英國1939年制定的《山區進(jìn)入法》就確認了一種公眾進(jìn)入風(fēng)景優(yōu)美鄉村的權利;再如,2009年頒布的《海洋與海岸帶準入法》規定了達濱權,保障了公眾享有優(yōu)美海濱環(huán)境的權利。實(shí)際上,上述這些權利均是人們在自然狀態(tài)下本能性利用公眾共用自然資源進(jìn)行活動(dòng)的權利,其不僅包括基本生存性的利用,如取水、撿拾柴火;也包括適應性生存的利用,如探尋自然奧秘,獲得休閑、消遣、娛樂(lè )等。

2. 公眾共用自然資源使用權的理論依據

實(shí)際上,早在古羅馬法中就有關(guān)于共用自然資源的規定。古羅馬法中主要將物分為神法物和人法物,其中人法物中包括公有物、共有物、私有物和不屬于任何人之物。共用物主要是指空氣、流水、大海即海濱等自然資源,主要側重于公共使用的目的。根據馬爾西安《法學(xué)階梯》的論述:“于自然法而言,包括空氣、海洋、流水等皆屬于一切人共有之物”[6]。實(shí)際上,“我們應該有這樣的一種確認,即對于像上述這些人力難以排他性支配利用的自然資源,我們應該尊重自然規律,根據不同的情況將它們確定為公眾共用自然資源”[7]。

法國的公產(chǎn)理論對公眾共用自然資源使用權的發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響,其主要包括對公產(chǎn)的界定和劃分,將公產(chǎn)劃分為供公眾直接使用的公產(chǎn)、公務(wù)用公產(chǎn)、和公產(chǎn)接觸的物體,其中部分公眾共用自然資源作為“供公眾直接使用的公產(chǎn)”被規定其中,如海洋、河川湖泊等公產(chǎn)。公產(chǎn)作為一種特殊的財產(chǎn),適用專(zhuān)門(mén)的財產(chǎn)規則。公產(chǎn)之上的所有權不同于《法國民法典》中的國家所有權,更多地強調一種公所有權。除此之外,德國公物理論也推動(dòng)了公眾共用自然資源的使用權的發(fā)展。德國公物法有關(guān)于自然公物的劃分,而自然公物主要指向天然的公眾共用自然資源。與法國公產(chǎn)專(zhuān)有的財產(chǎn)規則不同,德國公物權利歸屬主要適用修正的民法財產(chǎn)權規則[8]。與此同時(shí),公共信托理論同樣為公眾共用自然資源使用權的建構提供豐富的理論土壤。受普通法靈活財產(chǎn)權影響,美國通過(guò)公共信托理論協(xié)調自然資源之上公共信托所有權(或公共權利)與私權性所有權(私人權利)兩種權利[9]。

3. 我國建立公眾共用自然資源使用權的正當性

前文業(yè)已指出,在自然資源所有權的理論框架下,自然資源使用權制度和管理制度很難保障公眾對共用自然資源的使用,甚至會(huì )成為公眾正當使用共用自然資源的妨礙。那么是否可以另辟蹊徑?一切權利都是需要的產(chǎn)物,都出自人類(lèi)的自我設計。黨的二十大報告提出“促進(jìn)人與自然和諧共生”,其核心要義即是順應、促進(jìn)、建構和保護人與自然和諧共生的關(guān)系。公眾共用自然資源使用權是生態(tài)文明建設的產(chǎn)物,是人民日益增長(cháng)的美好生活需求價(jià)值的權利表達。構建公眾共用自然資源使用權是消解上述自然資源國家所有權困境的路徑選擇,更為重要的是彰顯生態(tài)文明建設社會(huì )轉型時(shí)期下環(huán)境法治的價(jià)值訴求,實(shí)現公眾共用自然資源利益的更為全面的保障和救濟。

首先,上文所述自然資源國家所有權和物權化的自然資源使用權兩種法定強權利會(huì )對相對較弱的公眾的自然資源利益造成侵害,亟須在法律的層面強化“公眾共用自然資源利益”的保障水平,并將其上升為法定的權利。與此同時(shí),公眾共用自然資源使用權建構恰好健全了自然資源權利體系,彌補缺失利益的法律關(guān)照。構建公眾共用自然資源使用權是立足于“公眾共用自然資源”與“自然資源資產(chǎn)”的合理區分,是對自然資源整體生態(tài)性、社會(huì )性?xún)r(jià)值的充分彰顯。實(shí)際上,如果將自然資源作為一級概念,則公眾共用自然資源與自然資源資產(chǎn)屬于二級概念。自然資源資產(chǎn)主要是指產(chǎn)權(物權)邊界清晰且主體明確的具有經(jīng)濟價(jià)值屬性的排他性、稀缺性的以自然資源形式存在的物質(zhì)資產(chǎn)。而公眾共用自然資源是指不特定多數人的、可以非排他性使用的自然資源或者具有公眾共用功能的環(huán)境要素?，F有的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(物權)制度改革更多地從自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟利益切入,往往忽視了自然資源生態(tài)性、社會(huì )性利益?！肮姽灿米匀毁Y源使用權”與“自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權”的“雙軌制”,可以保障自然資源的多元價(jià)值利益得以實(shí)現。

其次,隨著(zhù)我國社會(huì )矛盾由人民日益增長(cháng)的物質(zhì)文化需求與落后的社會(huì )生產(chǎn)之間的矛盾轉向人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,公眾共用自然資源使用權實(shí)際上是人民日益增長(cháng)的美好生活需要價(jià)值的權利表達,凸顯當下中國環(huán)境法治的價(jià)值需求變化[10]。與此同時(shí),公眾環(huán)境意識的覺(jué)醒,使得在法律層面確立這種獨立的公眾共用自然資源使用權利成為新法治時(shí)代的呼喚,是一種生態(tài)文明法治建設內在價(jià)值的彰顯。

最后,基于已有的自然資源權利體系來(lái)保障公眾得以使用共用自然資源的權利基礎是不合理的。事實(shí)上,對自然資源這一客體我們一直主張擁有權利,只不過(guò)這些權利關(guān)注的都是自然資源的經(jīng)濟價(jià)值,更多地強調其財產(chǎn)權的屬性,是否有必要承認人對自然資源的生態(tài)價(jià)值擁有一項權利?這項權利既不是財產(chǎn)權,也不是人身權,而是一項新的、獨立的權利?公眾共用自然資源是人類(lèi)生存發(fā)展的外在客觀(guān)條件,幾乎人的所有權利都會(huì )和其發(fā)生關(guān)系,公眾共用自然資源的破壞也必然會(huì )損害人的權利,如財產(chǎn)受損、人身傷害等?；诖?學(xué)者認為運用已有的權利就足以保障公眾共用自然資源使用權,沒(méi)必要單獨作為客體而創(chuàng )建出新的權利類(lèi)型[11]。通過(guò)主張人身權或財產(chǎn)權,要求停止侵害并賠償損失,停止侵害就是間接保障公眾共用自然資源的目的。然而,事實(shí)并非如此。就現有人格權進(jìn)路來(lái)說(shuō),雖然公眾共用自然資源利益的損害經(jīng)常會(huì )累及人的生命、健康、休息甚至尊嚴等人格利益,但對公眾共用自然資源利益的不可侵性早于人格利益的不可侵性[12]?？v觀(guān)當今時(shí)代變化的主旋律,“生態(tài)主義”“可持續發(fā)展”都是核心的關(guān)鍵詞,公眾共用自然資源使用權如同其他也已被逐步認識和確立的新型權利一樣,已經(jīng)具備產(chǎn)生的條件,我們不能違背現實(shí)和歷史規律阻礙其產(chǎn)生。

1. 權利構造:主體、客體和內容

事實(shí)上,鑒于權利路徑下可能會(huì )在一定程度上延緩人們對新事物的認知進(jìn)而造成誤導的弊端[13],目前學(xué)界有部分學(xué)者對通過(guò)權利路徑解決環(huán)境資源問(wèn)題持批判態(tài)度,其主張通過(guò)確立國家的環(huán)境資源保障義務(wù)來(lái)維持公眾共用自然資源的可持續供給。有學(xué)者提出通過(guò)明確國家的環(huán)境保護目標條款,確定國家的3種義務(wù):現狀保持義務(wù)、危險防御義務(wù)、風(fēng)險預防義務(wù)[14]。但問(wèn)題是,如何保障在國家整體義務(wù)下的公眾的具體利益得以實(shí)現?某種程度上說(shuō),目前所面臨的權利批判并不是說(shuō)權利路徑不好,而是無(wú)法解決權利內涵與邊界的模糊性。本文旨在通過(guò)明晰權利具體內涵,構建符合權利特點(diǎn)的、能以權利的方式得到調整與保護的公眾共用自然資源使用權。本文所構建的公眾共用自然資源使用權是指不特定多數人非排他性使用公眾共用自然資源的資格、自由、力量和利益。公眾共用自然資源使用權本身就是一種法律關(guān)系,即公眾共用自然資源使用權法律關(guān)系,這種法律關(guān)系也由主體、客體和內容構成[15]。

(1)公眾共用自然資源使用權的主體

公眾共用自然資源使用權法律關(guān)系中的主體即是公眾,作為主體的公眾具有開(kāi)放性、不特定性的特征。從文義上理解,“公眾”有“作為個(gè)體的公眾”和“作為整體的公眾”兩種可能。應該采取哪一種方式定義公眾共用自然資源使用權的主體,不能一概而論。由于公眾共用自然資源使用權具有整體性權利與個(gè)體性權利混合的特質(zhì),在不同場(chǎng)域中,對權利主體作個(gè)體性理解或整體性理解均具有一定意義。一方面,理解作為個(gè)體的“公眾”,個(gè)人享有的個(gè)體性權利理論是主流權利理論,公眾是由不特定多數的個(gè)體組成集合性概念。當公眾被理解為每個(gè)具體的個(gè)人時(shí),才可以將抽象的概括性權利轉化為具體的個(gè)體享有的個(gè)體性權利,個(gè)體才有可能是該公眾共用自然資源的實(shí)際權利享有者和義務(wù)承擔者。個(gè)人可以依據其不同偏好,選擇不同時(shí)間、不同地點(diǎn)享用不同的公眾共用自然資源,個(gè)人與個(gè)人之間的關(guān)系構成了公眾共用自然資源使用權中各個(gè)權利享有者之間的關(guān)系。另一方面,理解作為整體的“公眾”,此時(shí)的“公眾”作為權利主體其主要對應的義務(wù)主體是國家、行政機關(guān)、自然人以及由其構成的聯(lián)合體,更多的作用在于宣示意義,有助于從整體主義視角關(guān)注和保護公眾共用自然資源。從現實(shí)意義來(lái)看,可以將公眾共用自然資源使用權主體理解為“作為個(gè)體的公眾”。畢竟個(gè)體是公眾共用自然資源利益的直接的實(shí)際享有者,也有利于依托個(gè)體性權利體系維護公眾共用自然資源使用權。

至于公眾共用自然資源使用權的主體是限制在自然人還是包括企業(yè)、國家等主體,這就需要進(jìn)行廣義和狹義的區分:廣義的公眾共用自然資源使用權的主體包括上述3種主體;本文所使用的是狹義的公眾共用自然資源使用權主體,其僅僅指向自然人,因為企業(yè)、國家等作為主體時(shí)享用的主要是自然資源資產(chǎn),通常表現為需要經(jīng)過(guò)許可或繳納稅費作為使用的條件,從這一角度上看,此類(lèi)主體不應是公眾共用自然資源使用權的一般主體。

(2)公眾共用自然資源使用權的客體

公眾共用自然資源主要是指不特定多數人的可以非排他性使用的自然資源或者具有公眾共用功能的環(huán)境要素,其不同于自然資源,亦不同于自然資源資產(chǎn)(10)公眾共用自然資源不同于自然資源,也區別于自然資源資產(chǎn)。如果將自然資源作為一級概念,則自然資源資產(chǎn)和公眾共用自然資源從屬于二級概念。自然資源資產(chǎn)是指以自然資源形態(tài)存在的資產(chǎn)。從法律上講,資產(chǎn)屬于財產(chǎn)的范圍,資產(chǎn)是與產(chǎn)權聯(lián)系在一起的概念,產(chǎn)權是一種排他性權利,資產(chǎn)一定是具有排他性的產(chǎn)權的客體。自然資源資產(chǎn)是指產(chǎn)權(物權)主體明確,產(chǎn)權(物權)邊界清晰,具有排他性、稀缺性和經(jīng)濟價(jià)值,以自然資源形式存在的物質(zhì)資產(chǎn)。,主要劃分為兩類(lèi):第一類(lèi),大氣、海洋等獨立形態(tài)的公眾共用自然資源,即我國《環(huán)境保護法》第二條規定的作為環(huán)境要素的具有公眾共用功能的自然資源[16]。實(shí)際上,伴隨著(zhù)自然資源與環(huán)境或者生態(tài)愈來(lái)愈緊的結合程度,二者逐漸從分立狀態(tài)走向一體化過(guò)程,自然資源是環(huán)境,環(huán)境也是自然資源,二者普遍存在。第二類(lèi),自然保護區、國家公園等自然生態(tài)空間功能向度的公眾共用自然資源。面向整體自然觀(guān),需要加強對自然要素的整體性、系統性的關(guān)聯(lián),將公眾共用自然資源擴展到自然保護區、國家公園等自然生態(tài)空間功能向度的公眾自然資源類(lèi)型上,可以強化公眾共用自然資源類(lèi)型表達的周延性和功能向度完整性[17],更好地實(shí)現對生態(tài)、文化、精神、娛樂(lè )等公眾共用資源利益的保障。循此,自然資源部等5部委印發(fā)的《自然資源統一確權登記暫行辦法》提出對國家批準的國家公園、自然保護區、自然公園等各類(lèi)自然保護地優(yōu)先作為獨立登記單元劃定(11)《自然資源統一確權登記暫行辦法》第三條規定:“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無(wú)居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權和所有自然生態(tài)空間統一進(jìn)行確權登記,適用本辦法”;第十四條規定:“國家批準的國家公園、自然保護區、自然公園等各類(lèi)自然保護地應當優(yōu)先作為獨立登記單元劃定”。,從而使“自然生態(tài)空間”這一本不具有法律意涵的資源功能體進(jìn)入了自然資源改革的法律視域(12)根據《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》第二條的界定,所謂自然生態(tài)空間,是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導功能的國土空間,其典型表現為國家公園、自然保護區、自然公園等各類(lèi)自然保護地以及濕地、水流、海域、礦藏等。,為更好地實(shí)現“山水林田湖草沙生命共同體”的法律意蘊創(chuàng )造了基礎條件[18]。黨的二十大報告再次強調“山水林田湖草沙一體化保護”,說(shuō)明將自然保護區、國家公園等自然生態(tài)空間功能向度的公眾共用自然資源作為客體進(jìn)行整體保護具有重大價(jià)值,為公眾共用自然資源使用權客體的界定和建構提供了思想源泉和依據。

(3)公眾共用自然資源使用權的內容

按照對公眾共用自然資源使用的程度或方式的差異,可以區分為一般使用和習慣使用。公眾共用自然資源一般使用權是指公眾個(gè)體無(wú)須特別批準、許可即可徑行無(wú)償使用,如對清新空氣的呼吸、對自然景觀(guān)的欣賞,等等(13)一般使用在公物理論之下的性質(zhì)存在反射利益說(shuō)和公權說(shuō)兩種。具體來(lái)說(shuō),傳統的觀(guān)點(diǎn)認為公眾對共用自然資源自由使用屬于一種反射利益。隨著(zhù)平等權構成論、自由權構成論、訴訟利益擴大論以及信托理論的發(fā)展,開(kāi)始有學(xué)者持公權說(shuō)。德國、日本、韓國等國傾向于將公物的一般利用視為公法上的權利或者法律上的利益。我國臺灣地區的部分學(xué)者根據依賴(lài)利用和事實(shí)利用來(lái)甄別共用物自由使用中的權利或者反射利益。當切斷某種公眾共用自然資源的使用會(huì )導致使用者面臨基本生活困境時(shí),則使用權人與公眾共用自然資源之間形成一種依賴(lài)關(guān)系,如居住在海邊的漁民被限制捕撈養殖,那么漁民的生計就難以得到保障,此種使用就叫依賴(lài)使用。而對于一般并無(wú)依賴(lài)關(guān)系的自由使用,就稱(chēng)為事實(shí)使用。。公眾共用自然資源的習慣使用權是一種基于自然形成的對自然資源的繼續性占有使用,如沿岸居民對河水的使用。而實(shí)際上,不論是公眾共用自然資源的一般使用權抑或是公眾共用自然資源的習慣使用權,其均指向的是不特定多數人(公眾中每一個(gè)人)非排他性地使用公眾共用自然資源權利(資格、自由、力量和利益),也指向不特定多數人(公眾中每一個(gè)人)的義務(wù)。一方面,公眾中每一個(gè)人都有非排他性使用公眾共用自然資源的權利,權利內容應根據主體的不同狀態(tài)予以區分:當主體處于靜態(tài)時(shí),其是一種使用的資格;當主體處于動(dòng)態(tài)時(shí),其是一種具有對抗或者排除阻礙的力量;當主體處于決策狀態(tài)時(shí),其是一種是否使用的意志自由;當主體處于完成使用時(shí),其是一種利益得以實(shí)現的圓滿(mǎn)狀態(tài)。另一方面,公眾中每一個(gè)人都有保護公眾共用自然資源的義務(wù),這種義務(wù)是非排他性使用本身所蘊含的義務(wù),不然非排他性使用就會(huì )變成排他性使用。

2. 公眾共用自然資源使用權的特征

公眾共用自然資源使用權的特征在于非排他性,有兩層指向。一方面,作為非排他性的公眾共用自然資源使用權,不同于我們一般意義上民法所說(shuō)的由所有權派生出來(lái)的具有排他性的使用權?！睹穹ǖ洹分械奈餀?所有權和用益物權)具有排他性,而本文所指公眾共用自然資源使用權并非權利人依法對“特定物”享有的直接支配和排他性的權利。本文只討論公眾共用自然資源使用權,不涉及公眾共用自然資源所有權,理由在于:公眾共用自然資源使用權無(wú)須與公眾共用自然資源所有權這種排他性的物權掛鉤,因為討論公眾共用自然資源所有權這種排他性的物權沒(méi)有意義。具體來(lái)說(shuō),公眾共用自然資源使用權的非排他性可以從時(shí)空和功能維度進(jìn)行闡述:其一,從時(shí)空維度來(lái)說(shuō),排他性使用是基于長(cháng)期性、固定性、常態(tài)性的使用,而非排他性使用主要是指短暫性、臨時(shí)性、偶爾性以及輪流性的使用;其二,從功能來(lái)看,排他性使用主要是對全部功能、所有組成成分的使用,而非排他性使用是對個(gè)別功能、個(gè)別組成成分的使用。對公眾共用自然資源的非排他性使用可以是在同一地點(diǎn)的不同時(shí)間使用,也可以是在同一時(shí)間的不同地點(diǎn)使用,還可以是在相同時(shí)間相同地點(diǎn)對不同功能、組成成分的使用。例如,公眾對某個(gè)自然景點(diǎn)的使用,可以是從不同位置、不同角度、暫時(shí)性、偶爾性、臨時(shí)性的使用。

另一方面,由于公眾共用自然資源使用權明顯的非排他性,其具有如下顯著(zhù)特征:第一,徑行取得性。公眾共用自然資源的非排他性決定了公眾可以自由進(jìn)入、享用該自然資源,不需經(jīng)過(guò)政府的許可,這也意味著(zhù)任何主體不能設置各種各樣圍墻、門(mén)卡、鐵絲網(wǎng)和禁止牌阻斷公眾使用共用自然資源[19]。第二,無(wú)償取得性。鑒于公眾共用自然資源的非排他性屬性,公眾共用自然資源使用權的取得不需支付任何對價(jià)。而作為景區的門(mén)票費實(shí)際上也并非對享用風(fēng)景資源的對價(jià)支付,僅僅是針對景觀(guān)維護者或者服務(wù)設施建設者的一種額外補償。第三,人身附隨性。公眾共用自然資源使用權是權利人享有的權利,不可轉讓,也不可繼承。同羅馬法上具有人身性的人役權頗為相似[20],公眾共用自然資源使用權只可以原始取得,與權利人所處的領(lǐng)域(一定范圍自然環(huán)境)密切相關(guān),只要進(jìn)入該領(lǐng)域內,就可以自動(dòng)取得,一旦離開(kāi)該區域,就會(huì )喪失。

3. 公眾共用自然資源使用權的性質(zhì)

綜上分析,本文認為應將公眾對共用自然資源的使用權定位為具有公共性人格面向的權利[21]。從公眾共用自然資源的公共性原理出發(fā)歸納公眾共用自然資源使用權的性質(zhì),其具有3大本質(zhì):公共性與個(gè)體性的統一、基本權利屬性、人格性。

(1)公眾共用自然資源使用權是公共性與個(gè)體性的統一

一方面,公眾共用自然資源本身具有公共性,但是公共性并不意味著(zhù)公眾共用自然資源利益只是一種公共利益,而不能是個(gè)人權利[22]。公眾共用自然資源利益雖然是公共利益,但“公共”又是由無(wú)數個(gè)“個(gè)體”組成,公眾共用自然資源利益的增進(jìn)、減損涉及每一個(gè)個(gè)體的利益,因此賦予私主體以享有公眾共用自然資源的權利,通過(guò)權利的行使方式保障公眾共用自然資源的可持續供給,是公眾共用自然資源利益保障的又一制度進(jìn)路。另一方面,公眾共用自然資源使用權的公共性說(shuō)明其在某種程度上是一種帶有公益性質(zhì)的擴散性權利,旨在增強人們的福祉,但并不能抹殺公眾共用自然資源使用權的個(gè)體性。

(2)公眾共用自然資源使用權的基本權利屬性

德國聯(lián)邦行政法院認為,共用物一般使用權的內容是一種“基本權利性質(zhì)的擔保給付”,其核心內容規定在《德國基本法》第二條第一款“人格自由開(kāi)展的權利”、第三條第一款“平等權”和第十四條第一款“財產(chǎn)權”之中。本文認為,德國共用物一般使用權主體涉及自然人,這里的共用物包括本文所稱(chēng)的公眾共用自然資源。所以,從《德國基本法》的規定來(lái)看,公眾共用自然資源使用權與《德國基本法》第二條第一款更契合,該款規定:“每個(gè)人在不侵犯他人的權利的基礎、不違反憲法和習慣法制度之上有人格自由開(kāi)展的權利”。所以,公眾共用自然資源使用權具有憲法位階和憲法基本權利的屬性,并為一些國際人權公約所承認和保護。

(3)公眾共用自然資源使用權的人格性

就公眾對共用自然資源的使用權的性質(zhì)而言,其本質(zhì)不是財產(chǎn)權,而是具有人格面向性。即使是公眾在使用共用自然資源中獲益,如自然人可以采摘漿果、野花等,雖然權利人對采摘后的漿果、野花等客體享有所有權,但是,其“采摘”行為本身并不是基于財產(chǎn)權,而是基于人格而作出的。因為,公眾共用自然資源使用權的本質(zhì)是自然人基于生態(tài)、文化、教育、娛樂(lè )等目的而親近共用自然、利用共用自然,這是為了保障人們的基本生存以及人格的養成、發(fā)展,因此,也可以將公眾共用自然資源使用權界定為“人格性用益權”?！叭烁裥杂靡鏅唷笔侵腹娀谌说纳嫘院瓦m應性需求對公眾共用自然資源的非財產(chǎn)性使用權[23],例如,公眾享有呼吸干凈的空氣、欣賞優(yōu)美的景觀(guān)、獲取潔凈的水源等權利,其不同于一般意義上物權法上所稱(chēng)的對他人之物的以排他占有為前提的非消耗性財產(chǎn)使用的用益物權[24]。

1. 憲法依據

公眾共用自然資源使用權具有憲法位階,那么如何通過(guò)解釋現有的憲法條款生成公眾共用自然資源使用權呢?

第一,我國《憲法》中沒(méi)有關(guān)于公眾共用自然資源使用權的明文規定,但從第九條第一款中的規定可以挖掘出“公眾共用自然資源使用權”存在的空間,即從社會(huì )主義公有制角度闡釋自然資源的全民所有(14)《憲法》第九條第一款規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有;由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。。我國是社會(huì )主義公有制國家,社會(huì )主義公有制本身蘊含了保障公民對生產(chǎn)資料共用、共享的可能性。換句話(huà)說(shuō),公民對生產(chǎn)資料的公眾共用是社會(huì )主義國家的典型特征。憲法規定國家所有即全民所有?！叭袼小辈粌H代表一種經(jīng)濟所有制,而且還決定著(zhù)公民的權利體系。在“全民所有”的公有制結構中,每一位公民都依據其成員的身份獲得一項“公有權”。在公有制理論下,公有權是指每一個(gè)社會(huì )成員都能成為公有資源的所有者,擁有共同占有的權利。如果從所有權的角度來(lái)理解,“全民所有”的公有權意味著(zhù)除了個(gè)人所有之外,還存在與他人共同擁有的資源,個(gè)人所擁有的公有權需要與其他一切人的所有權相結合時(shí)才有效。因此,“公有權”并不能理解為私法上的所有權,此處“公有權”更應理解為一種使用權,即每一個(gè)社會(huì )成員都對國有共用財產(chǎn)享有平等、自由、非排他性的使用權,該使用權也并非是由私法所有權派生的用益物權[25]。

第二,我國《憲法》沒(méi)有公眾共用自然資源使用權的明文規定,但有幾個(gè)涉及環(huán)境與資源保護的條款:一是《憲法》第九條第二款國家自然資源合理利用保障條款(15)《憲法》第九條第二款規定:“國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。,二是第二十二條第二款有關(guān)歷史文化遺產(chǎn)保護條款(16)《憲法》第二十二條第二款規定:“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)”。,三是第二十六條有關(guān)環(huán)境保護條款(17)《憲法》第二十六條規定:“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹(shù)造林,保護林木”。。從規范的性質(zhì)來(lái)看,上述3個(gè)條款應該屬于“環(huán)境政策”條款,只是規定國家應該履行的資源與環(huán)境保護義務(wù),并非是賦權性條款[26]。但是,如果采取非原旨主義的憲法解釋方法,亦可從“環(huán)境政策”條款引申出公眾共用自然資源使用權。例如,從《憲法》第九條第二款“國家保障自然資源得到合理利用”的規定來(lái)看,公眾對共用自然資源的合理利用是國家保障公民基本權利實(shí)現的必然要求[26]。事實(shí)上,從比較法視野下考察,也是可以找到可資借鑒的先例,例如,在1997年羅馬尼亞的一個(gè)案件中,羅馬尼亞最高法院就從政府的環(huán)境保護的憲法義務(wù)中推導出健康環(huán)境的憲法權利。同樣地,雖然在《希臘憲法》中并未明確一項憲法權利,僅僅是規定國家的保護環(huán)境職責,但是希臘的最高行政法院認為從國家保護環(huán)境義務(wù)可以推導出個(gè)人享有一項基本權利。

第三,我國《憲法》第二章“公民的基本權利與義務(wù)”中并沒(méi)有關(guān)于公眾共用自然資源使用權的明文規定,但人權條款可能成為公眾共用自然資源使用權的“寄居條款”。根據《憲法》第三十三條第三款的概括性條款,即“國家尊重和保障人權”可以為公眾共用自然資源使用權等新興基本權利的保護提供規范支持。公眾共用自然資源使用權承載的主要是公眾個(gè)體本能性生存、適應的基本利益,此種生存、適應的基本利益是公眾共用自然資源與當地居民的原初利益關(guān)系,這種利益關(guān)系具有天賦人權的不可侵犯性,其原初狀態(tài)是幾乎用不著(zhù)申明這是我的或這是我們的。即便是法律中沒(méi)有明文規定,公眾在自然狀態(tài)下基于本能生存性、適應性需求也可以對公眾共用自然資源進(jìn)行非排他性使用,例如,撿拾生活所需的柴薪、呼吸干凈的空氣、欣賞優(yōu)美的景觀(guān)等。此種旨在保障生存基本利益的公眾共用自然資源使用權基本上屬于公法上的基本權利,此種權利的實(shí)施應通過(guò)作為政府或者國家的義務(wù)來(lái)保障實(shí)現[27]。

2. 民法規范及解釋

公眾共用自然資源使用權的民法表達就是借用“權利”的話(huà)語(yǔ)體系來(lái)實(shí)現自然資源利益的民法保護[28]。那么,民法如何表達公眾共用自然資源使用權呢?本文認為有立法論和解釋論的兩條路徑。

第一,立法論路徑。實(shí)際上,在《民法典》編撰過(guò)程中,有學(xué)者就主張應在《民法典》物權編中對公眾共用自然資源使用權設置專(zhuān)門(mén)規定,主要理由是:《民法典(草案)》物權編中規定的物權客體范圍過(guò)于寬泛,將法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂之外的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都規定屬于國家所有,如此一來(lái),不僅會(huì )造成國家管理自然資源的負擔過(guò)重,而且會(huì )導致地方政府因實(shí)際掌控自然資源而不恰當地剝奪公眾享受共用自然資源的權利。但是由于存在較大爭議,《民法典》最終沒(méi)有采納這一建議,沒(méi)有對公眾共用自然資源使用權做出專(zhuān)門(mén)規定[29]。

本文認為《民法典》沒(méi)有規定公眾共用自然資源使用權的理由在于:非排他性公眾共用自然資源使用權不同于具有排他性的物權,在《民法典》中規定會(huì )造成現有物權體系的嚴謹制度設計受到?jīng)_擊。因此,為了更好地實(shí)現公眾共用自然資源使用權的法律保障,未來(lái)可以通過(guò)制定“自然資源統一立法”對公眾共用自然資源的使用進(jìn)行規定。具體方案為:可以在《自然資源基本法》中規定公眾共用自然資源使用權行使規范或者在《公物管理法》中設定法律規范,調整公眾共用自然資源使用關(guān)系。

第二,解釋論路徑。事實(shí)上,立法論路徑是比較理想的選擇,但是現有的《民法典》物權編并沒(méi)有采納“設權式”的路徑增納公眾共用自然資源使用權條款,在目前的情況下對《民法典》進(jìn)行修改的可能性也不大?；凇睹穹ǖ洹肪哂凶躺鷻嗬拈_(kāi)放式構造,可在解釋論層面進(jìn)一步釋明公眾共用自然資源使用權在《民法典》人格權編中的生成路徑和存在樣態(tài)。如前文所述,公眾共用自然資源使用權因其具有的非排他性特征難以融入現有的用益物權體系,但其具有的明顯人格面向性可以使得通過(guò)擴張解釋的路徑對《民法典》中的人格權進(jìn)行綠化而獲得適用空間?！睹穹ǖ洹返诰虐倬攀畻l第二款規定的一般人格權可以為公眾共用自然資源使用權的民事立法提供規范的接口(18)《民法典》第九百九十條第二款明確規定:“除前款規定的人格權外,自然人享有基于人身自由、人格尊嚴產(chǎn)生的其他人格權益”。這一抽象性、總括式的人格權益被理論界稱(chēng)為一般人格權。,即通過(guò)對“人格利益”的擴張解釋將公眾共用自然資源使用權的人格面向性?xún)热菁{入“人格利益”的范圍。

自然資源對人的影響是一個(gè)歷史概念,在人類(lèi)社會(huì )發(fā)展的不同時(shí)期受到關(guān)注的水平存在明顯差異,此種差異會(huì )帶來(lái)兩個(gè)方面的影響:一方面是對人的財產(chǎn)利益方面的影響,這部分主要涉及自然資源資產(chǎn)物權;另一方面則是對人身利益的影響,這部分影響又可以再細化為物質(zhì)性的人身利益和精神性的人身利益,分別對應以健康為核心的公眾共用自然資源使用權和以精神層面利益為核心的公眾共用自然資源使用權。具體來(lái)說(shuō),一方面是以健康為核心的公眾共用自然資源使用權的法律表達,根據近代民法的物質(zhì)性人格權與精神性人格權的劃分,可以將這部分權利劃入物質(zhì)性人格權的范疇之中。公眾共用自然資源承載著(zhù)保障以人身健康為核心的物質(zhì)性人格利益,即自身生命安全、身體健康以及生理機能正常等。根據馬斯洛的需求層次理論,人從最低層次即生理上、安全上的需求,然后產(chǎn)生情感,逐步過(guò)渡到一種更高的歸屬、尊重和自我實(shí)現方面的需求,顯然,人的需求滿(mǎn)足是以物質(zhì)層面的以健康為核心的利益得到保障為前提的。公眾共用自然資源對人體健康的影響表現在其作為外部條件發(fā)生結構和功能的不利改變給人帶來(lái)的不利影響,影響公眾個(gè)體生理機能正常運行和功能的發(fā)揮,而這些變化對人身的影響從無(wú)害變?yōu)橛泻Φ呐R界點(diǎn)就是該權利的邊界范圍。

另一方面是以精神層面利益為核心的公眾共用自然資源使用權,其旨在保障人身精神性利益的訴求。自然資源對人身利益的影響不僅局限在物質(zhì)性方面,還體現在對人的精神層面的影響,主要指向生態(tài)效用下公眾個(gè)體的一種自然環(huán)境利益。公眾共用自然資源對人精神層面的影響經(jīng)歷一個(gè)從正面切入到負面切入的過(guò)程。從古至今,大自然一直是人重要的心靈歸宿和感情寄托,文學(xué)作品中也有大量對自然環(huán)境的謳歌贊美。

事實(shí)上,就社會(huì )整體而言,人身精神性利益一直代表著(zhù)人對較高的精神境界和理想生活的不懈追求,是一種精神層面的審美享受。公眾共用自然資源使用權正是以保障這種精神利益和審美享受為核心價(jià)值,可以通過(guò)民法上人格自由等精神性人格權的解釋進(jìn)路予以實(shí)現。具體而言,這種精神利益和審美享受內含于人格自由之中,借由人格自由,公眾可合理地享受公眾共用自然資源賦予人類(lèi)的精神利益和美好環(huán)境,自然資源權利主體對公眾共用自然資源使用權人合理享受此種精神利益和審美環(huán)境負有容忍義務(wù),非經(jīng)法律明確規定,不得禁止,不可剝奪[29]。

3. 環(huán)境法表達

根據前文所述,公眾共用自然資源使用權不僅具有物質(zhì)性的人身利益,還具有精神性的人身利益;不僅具有基本性的生存利益,還具有適應性的生存利益。將上述利益進(jìn)行梳理,即可類(lèi)型化出第一種具有基本性生存利益的公眾共用自然資源使用權和第二種具有生存性人身物質(zhì)利益的公眾共用自然資源使用權以及第三種具有適應性人身精神利益的公眾共用自然資源使用權。

第一種以基本性生存利益為基礎的公眾共用自然資源使用權在我國現有的自然資源單行法中已有零星體現。例如,我國《水法》第四十八條規定為家庭生活和零星散養、圈養畜禽飲用等取水;《礦產(chǎn)資源法》第三十五條規定為生活自用采挖少量礦產(chǎn)等。未來(lái)可考慮在“自然資源統一立法”中或者“環(huán)境法典”的編纂中對公眾共用自然資源使用權作一個(gè)一般性的規定:“公眾可為基本生存、日常需求的小型偶然零散自由、習慣使用共用自然資源”[30]。

第二種具有生存性人身物質(zhì)利益的公眾共用自然資源使用權和第三種以適應性人身精神利益為內涵的公眾共用自然資源使用權在我國目前法律中是缺乏規定的,尤其是在《憲法》和《民法典》中均未對公眾共用自然資源使用權進(jìn)行規定。那么目前正在編纂的環(huán)境法典應當回應上述利益的訴求,確認其法律地位。而實(shí)際上,上述兩種公眾共用自然資源使用權的內涵與環(huán)境權具有一定的內在關(guān)聯(lián)性,在一定程度上可借由環(huán)境權的表達實(shí)現規范內涵續造。

長(cháng)期以來(lái),我國的環(huán)境權研究中存在泛化的現象,環(huán)境權似乎成了模糊的無(wú)所不包的“權利托拉斯”,難以提供堅實(shí)的學(xué)理支撐。實(shí)際上,環(huán)境權是主體享有的一定環(huán)境質(zhì)量的實(shí)體性、自然性的權利,并不包含企業(yè)、事業(yè)單位等主體的自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用的權利,也不包含程序性的權利。對環(huán)境權展開(kāi)的研究應建立在類(lèi)型化的基礎之上[22,31],不同的學(xué)者依其見(jiàn)解不同展開(kāi)不同的類(lèi)型化研究(19)不同的學(xué)者依其見(jiàn)解不同而展開(kāi)不同的類(lèi)型化研究:有學(xué)者按照權利的位階差異將其劃分為憲法基本權利和具體的法律權利;有的學(xué)者以對環(huán)境狀況不同要求作為標準,將環(huán)境權分為“基本環(huán)境權”和“非基本環(huán)境權”;有的學(xué)者則依據環(huán)境權的民法邏輯將其在《民法典》中通過(guò)“環(huán)境公共地役權”“環(huán)境人格權”以及“環(huán)境獲益權”予以展開(kāi)。。立足于環(huán)境法典的立法角度應進(jìn)行環(huán)境權的“一體兩翼”的類(lèi)型化建構[32],其中“一體”是指一般良好環(huán)境權,“兩翼”主要是指兩大板塊的(污染防治、自然資源保護)“健康環(huán)境權”和“自然享有權”。這里的“健康環(huán)境權”是指通過(guò)指標測算將大氣、水、土壤等環(huán)境的污染水平控制在一定限度之內,使公眾獲得免于生活在污染之中權利(20)《“健康中國2030”規劃綱要》所列舉的“健康中國建設主要指標”包含了“健康水平”“健康生活”“健康服務(wù)與保障”“健康環(huán)境”和“健康產(chǎn)業(yè)”5大領(lǐng)域,其中“健康環(huán)境”包括“地級及以上城市空氣質(zhì)量?jì)?yōu)良天數比率”和“地表水質(zhì)量達到或好于Ⅲ類(lèi)水體比率”兩項指標。,具體包括清潔空氣權、清潔水權等?！白匀幌碛袡唷敝腹妼τ谧匀画h(huán)境、自然資源、自然空間的非排他性的使用權,具體包括對自然空間的進(jìn)入權利,對景觀(guān)的觀(guān)賞權利等(21)日本律師聯(lián)合會(huì )1987年在世界人權擁護大會(huì )上提出了自然享有權論,即對于公共性的自然資源來(lái)說(shuō),無(wú)論其所有權屬于誰(shuí),個(gè)體的公眾均有基于生存、娛樂(lè )、消遣等目的非排他性使用的權利。。事實(shí)上,“健康環(huán)境權”正是第二種具有生存性人身物質(zhì)利益的公眾共用自然資源使用權的規范表達,即通過(guò)生活在免受污染的共用自然資源之中來(lái)保障公眾個(gè)體生理機能的正常運行和功能發(fā)揮?！白匀幌碛袡唷闭堑谌N以適應性人身精神利益為內涵的公眾共用自然資源使用權的規范表達,即公民享有享受公眾共用自然資源的權利,通過(guò)積極進(jìn)入草原、森林、海洋、湖泊等自然空間獲得觀(guān)賞、休閑、消遣等精神愉悅的享受。

總之,在現有法律沒(méi)有明確規定的情況下,可以以環(huán)境權為核心,通過(guò)科學(xué)、合理的體系性解釋,將環(huán)境法律體系中的上述相關(guān)規定作為公眾共用使用權的法律基礎,在執法和司法中,根據這些規定為公眾共用自然資源使用權提供法制保障。

公眾共用自然資源在人們相互交往過(guò)程中發(fā)揮著(zhù)“舞臺”的功能,是人們與大自然聯(lián)系、接觸的地域和空間。與大自然聯(lián)系、接觸是人們對美好生活追求的重要方面,應從法律上保障人們合理使用公眾共用自然資源的權利。構建公眾共用自然資源使用權是落實(shí)黨的二十大報告關(guān)于“人與自然和諧共生”的必然要求,也是實(shí)現“人與自然和諧共生”的重要法律路徑。應將公眾共用自然資源使用權界定為不特定多數人非排他性使用公眾共用自然資源的資格、自由、力量和利益,是一項獨立、新型的權利,具有公共性質(zhì)的人格面向性和憲法位階性。在具體路徑上,公眾共用自然資源使用權可以借由憲法化的解釋路徑、民法上的“權利”話(huà)語(yǔ)構造以及環(huán)境法的規范表達實(shí)現其法律基礎的建構。