中央國家機關(guān)公務(wù)員住房政策體系研究
專(zhuān)題報告三
住房 補貼政策理論及制度改革 研究
二〇〇五年十二月
目
錄
摘要
， 本章從住房補貼形式和住房補貼標準兩個(gè)角度， 對公務(wù)員住房補貼政策進(jìn)行研究，并在此基礎上提出進(jìn)一步改革和完善中央國家機關(guān)公務(wù)員住房補貼政策的若干建議。
課題組 對 住房補貼形式和住房補貼標準進(jìn)行了 理論。
分析。
研究結果 表明， 對 于住房補貼形式而言，消費者補貼和生產(chǎn)者補貼形式各有利弊，但在社會(huì )福利損失最小化上，消費者補貼形式明顯優(yōu)于生產(chǎn)者補貼；對于住房補貼標準而言，住房補貼標準應源于一定的住房標準，且基于家庭生命周期確定的住房標準要優(yōu)于基于 現行的 “職級－面積”模式 確定的標準 。
課題組在借鑒美國、 英國、瑞典、法國、德國、 韓國 和 日本以及我國香港地區和 八 個(gè)省市公務(wù)員住房補貼政策的基礎上，對現行中央國家機關(guān)公務(wù)員住房補貼政策進(jìn)行了實(shí)證研究分析。研究結果表明，現行 中央國家機關(guān)公務(wù)員住房補貼政策在提高公務(wù)員住房支付能力上已經(jīng)發(fā)揮了顯著(zhù)的效果，而 當前主要的制度性缺陷集中表現為：補貼形式相對單一和固化，無(wú)法滿(mǎn)足某些特殊群體的住房消費需求；補貼標準片面強調“激勵性”，單純采用按職級高低確定補貼標準的分配方式，導致補貼的低效率和垂直不公平。
在理論研究、實(shí)證分析和國內外經(jīng)驗借鑒的基礎上，課題組 最后提出了公務(wù)員住房補貼政策的理想模式，以及現階段改革的基本原則和具體建議 。
1 1 住房補貼 政策 概述
1.1. 住房補貼 9 1969 年美國國會(huì )將補貼定義為“由政府提供的激勵方式，通過(guò)降低機會(huì )成本或者增加潛在收益，促使某個(gè)階層的生產(chǎn)者或消費者有能力做一些在他們沒(méi)有獲得補貼時(shí)不能做的事 情”① 。
住房補貼 是 政府針對住房問(wèn)題實(shí)施的一種專(zhuān)項補貼，是政府刺激住房生產(chǎn)或消費的一種手段， 屬于政府的財政轉移支付。
政府通過(guò)降低住房金融體系中資金的機會(huì )成本或增加其潛在收益等手段實(shí)現該目標。
1.2. 住房補貼政策及其目標 住房補貼政策是 各國住房政策的一個(gè)重要組成部分，其補貼對象通常是 中、 低收入 家庭，用于保障 這些 家庭的基本居住權利。
住房補貼政策 規定了 住房補貼對象、補貼計發(fā)辦法、住房補貼建筑面積標準、資金 來(lái)源 渠道等方面 的內容 。
作為政府的一項重要公共政策 和社會(huì )保障體系的重要組成部分 ，住房補貼 政策 的 直接 目標是幫助 補貼對象 家庭獲得合適的住房以及健康的居住環(huán)境 ， 并 進(jìn)而 提高 社會(huì )福利 ， 協(xié)調經(jīng)濟 效率與 社會(huì ) 公平。具體而言， 住房補貼 政策的 目 標可以包括以下四個(gè)層次：
?、?①
Marja C. Hoek- - Smit, Douglas B. Diamond. Subsidies for Housing Finance, Housing Finance International, Vol.17. Iss.3, 2003, p3 ～ p13
1 1）
?。?/p>
改善居民住房條件，提供基本住房保障。
應盡可能為大多數人提供有良好的 公共環(huán)境和衛生條件的 健康住房。
2 2）
?。?/p>
改善社會(huì )公平，保持社會(huì )穩定。
作為一種財政 轉移支付 手段，住房補貼本質(zhì)上就是 一種 社會(huì )再分配 工具， 改善收入與財富分配的公正性 是其重要目的之一 。
3 3）
?。?/p>
改善市場(chǎng)運行失靈，提高市場(chǎng)效率。
壟斷 、 惡劣的住房質(zhì)量、 、 針對 中 低收入家庭 的 住房供應 不足等 因素 引起市場(chǎng)失靈時(shí)，住房補貼作為政府干預市場(chǎng)運行的一種 方 式，有利于改善 住房 資源配置的有效性，提高市場(chǎng)運行效率。
4 4）
?。?/p>
刺激國民經(jīng)濟增長(cháng)。
住宅 產(chǎn)業(yè)能 夠 帶動(dòng)多個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此住房補貼 在提高住宅產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)效率的同時(shí)，也為拉動(dòng) 國民經(jīng)濟 增長(cháng) 做出 貢獻 。
此外， 制定 住房補貼 政策的出發(fā)點(diǎn)不僅是社會(huì )經(jīng)濟效益， 同時(shí) 還可能 包括一些政治因素。因此，住房補貼政策可能同時(shí)具有多重目標，每個(gè)目標還可能有多個(gè)子目標 ，以 滿(mǎn)足 不同的 經(jīng)濟 和政治 需求 。
1.3. 住房補貼的類(lèi)型及其形式 1.3.1. 住房補貼類(lèi)型 由于政治、歷史和社會(huì )經(jīng)濟條件的不同， 不同 國家往往會(huì )采用不同的補貼方式。
按照不同 住房補貼類(lèi)型的特點(diǎn) ，政府在制定 住房 補貼政策 時(shí)通常存在三種基本 選擇 ，如表 表 1 1 －1 1 所示 。
本課題著(zhù)重討論生
產(chǎn)者補貼和消費者補貼兩種形式。
表 1-1 常見(jiàn)的住房補貼類(lèi)型 補貼種類(lèi) 特點(diǎn) 適用 環(huán)境 Ⅰ
生產(chǎn)者補貼 通過(guò)降低生產(chǎn)者的融資、建造和經(jīng)營(yíng)成本或提高其經(jīng)營(yíng)、銷(xiāo)售收入，激勵其建造面向中低收入家庭的低租金或低價(jià)位住房。
。
如中國的經(jīng)濟適用房劃撥土地政策。
。
適用于 住房市場(chǎng)機制不完善，不能對政策意圖做出有效反應 時(shí)。
。
消費者補貼 通過(guò)降低消費者融資成本、住房消費支出等，提高其住房消費意愿和能力。如英美購房稅收減免政策 、 美國住房券 ① 計劃、中國的貼息貸款。
。
適用于以 公平 作為補 貼 的 主 要 目 標時(shí)。
。
?、?Ⅱ 指定地點(diǎn)補貼 按地理區域分配補貼， 有利于抵押物保值，并可鼓勵該地區的投資，從而 帶 動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展。如中國的危改小區計劃、美國的城市復興計劃。
。
適用于重點(diǎn) 改善公共衛生狀況，或促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展 時(shí)。
。
指定家庭補貼 對符合特定要求的家庭進(jìn)行補貼，可 采用住房券或 分散地點(diǎn)供應公共住房的方式。
。
如美國的申請公共住房制度。
。
適用于重點(diǎn) 改善社會(huì )分配不公，促進(jìn)住房機會(huì ) 公平 時(shí)。
。
?、?Ⅲ 授權 所有符合 資格 要求 的家庭， ， 提出申請即可獲得 補貼 。國 如美國 FHA 提供的抵押貸款擔保。
。
適用于重點(diǎn) 改善公共衛生條件，重新分配收入 時(shí)。
。
分配 按一定的補貼標準分配給部分人群 適用于 有針對性的改變特定人群的住房 條件時(shí)。
。
1.3.2. 生產(chǎn)者補貼形式 生產(chǎn)者補貼通過(guò)降低生產(chǎn)者的融資、建造和經(jīng)營(yíng)成本或提高其經(jīng)營(yíng)、銷(xiāo)售收入，激勵其建造面向中低收入家庭的低租金或低價(jià)位住房。主要的補貼形式有以下兩種：
?。? 1 ）
建立政府背景的非盈利性機構擔當供給者 政府直接提供土地和基礎設施 ， 或為政府建設和管理的公共住房直接提供貸款。
例如 英國② 、德國、法國、韓國均設有這類(lèi)的非盈利
?、?① 住房券是政府發(fā)給中低收入家庭用以領(lǐng)取住房補貼的憑證。它只能用來(lái)支付房租，不能以住 房券向政府兌取現金。
?、?②
Christine M. E. Whitehead, The Provision of Finance for Social Housing: the UK Experience, Urban Studies, Vol.36. No.4, 1999, p657 ～ p672.
機構 以提供公共住房 ， 以及我國政府為經(jīng)濟適用房劃撥土地。
的做法。
?。? 2 ）
面向私營(yíng)部門(mén)的生產(chǎn)者補貼 政府通過(guò)對私營(yíng)部門(mén)提供生產(chǎn)者補貼，引導和激勵他們參與供給。通常政府會(huì )采取 降低 生產(chǎn)者成本或是提高生產(chǎn)者收益 的形式，使私營(yíng)部門(mén) 愿意下調住房的租金和 價(jià)格 。主要的優(yōu)惠措施包括特設基金貸款、貼息貸款、地價(jià)優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠和租金/ / 價(jià)格 補償等( (表 表 1 1 －2 2）
?。?/p>
。中 國政府為經(jīng)濟適用房提供的稅收減免就是這方面的實(shí)例。
表 1-2 面向私營(yíng)部門(mén)的生產(chǎn)者補貼形式 補貼名稱(chēng)
內容
作用
特設基金貸款
政府設立專(zhuān)項基金，委托金融機構向住房生產(chǎn)者發(fā)放低于市場(chǎng)利率的開(kāi)發(fā)建設貸款
降低生產(chǎn)者成本
貼息貸款
通過(guò)政府補貼金融機構利差，為生產(chǎn)者擔保 ， 或者對金融機構實(shí)施稅收優(yōu)惠等，降低其貸款利息
地價(jià)優(yōu)惠政策
政府在對城市發(fā)展做出整體規劃后，確定用于開(kāi)發(fā)中低收入家庭住房的地塊，以低價(jià)出售/ / 出租給住房生產(chǎn)者
稅收優(yōu)惠
減免生產(chǎn)者出租或出售獲利所得稅，或住宅資產(chǎn)增值稅
租金/ / 價(jià)格 補貼
住房租賃/ / 買(mǎi)賣(mài)差價(jià)補貼
提高生產(chǎn)者收益
1.3.3. 消費者補貼形式 消費者補貼形式與生產(chǎn)者補貼的最主要區 別在于補貼對象發(fā)生了變化。
消費者補貼通過(guò)降低消費者融資成本、住房消費支出等，提高其住房消費意愿和能力。
常見(jiàn)的消費者補貼形式包括 ：
租金/ / 價(jià)格補貼、貼息貸款、政府擔保、抵扣個(gè)人所得稅和住房?jì)π睿?Contract S S aving ）等 （表 1 1 －3 3 ）。
表 1-3 消費者補貼的主要形式 補貼名稱(chēng) 內容 租金/ 價(jià)格 補貼 貼 形式比較靈活，可以是現金補貼，或類(lèi)似于“ 住房券” 的補貼，也可以是幫助其支付貸款首付、住房交易手續費和抵押貸款保險費等 的一次性總付補貼 貼息貸款 通過(guò)降低貸款利率而實(shí)施的補貼形式 政府擔保 通過(guò)政府信用，提高中低收入家庭信用等級，降低其獲取住房抵押貸款門(mén)檻。如美國聯(lián)邦住房管 理局（FHA ）、退伍軍人管理局（VA ）提供的擔保 抵扣個(gè)人所得稅 通過(guò)減免個(gè)人所得稅降低消費者實(shí)際購房費用，刺激其住房消費意愿和能力 住房?jì)π?存款人與貸款機構簽訂存貸合同，先存后貸，當存款累積到規定數額時(shí)，存款人可以提取存款本息，并獲得一定存貸比例下低于市場(chǎng)利率的 住房抵押貸款國 。以法國 Epargne-Logement(E-L) 系統和德國 Baupar 系統為代表 （1）
租金/價(jià)格補貼 租金/ / 房?jì)r(jià)補貼是 向 公共住房的租戶(hù) 或購買(mǎi)者 提供補貼， 即由 政府幫助 家庭 負擔一部分房租 或購房款， ， 以 解決這類(lèi)家庭的住房融資問(wèn)題。
。
其形式比較靈活，可以是租金/ / 房?jì)r(jià)現金補貼，可以是類(lèi)似于“住房券”的補貼，也可以是幫助其支付貸款首付、住房交易手續費和抵押貸款保險費等的一次性總付補貼。通 過(guò)這類(lèi)補貼，有資格的家庭可以 以 低于市場(chǎng) 標準的 租金 或 價(jià)格獲得住房，其中 房主獲得的市場(chǎng)租金（購房款）
和房客所付租金 （購房款）
之間的差額就是補貼。
?。?）
貼息貸款 通過(guò)降低貸款利率而實(shí)施的補貼。
形式。
根據資金來(lái)源以及操作形式不同， ， 可以分為利用以市場(chǎng)為基礎的資金、 、 利用特殊基金和通過(guò)所得稅抵償貸款利息三種方式。
利用以市場(chǎng)為基礎的資金提供補貼， ， 是 指 政府直接向貸款機構支付補貼，使 實(shí)際 貸款利率低于市場(chǎng)水平，例如我國目前的政策性貼息
貸款。政府既可以向貸款機構支付一定數額的利息補貼， ， 也可以為商業(yè)機構( ( 例如開(kāi)發(fā)商) ) 融資提供補貼 。
利用特殊基金提供補貼， ， 是 指 政府 利用 社會(huì )保障基金、 、 扶貧基金 、公務(wù)員退休基金等 特殊基金 進(jìn)行， 融資， 從而 為借款者提供低于市場(chǎng)利率的貸款。如果限制資金來(lái)源，它僅對參加基金的人起作用。
所得稅抵償貸款利息與后文中的抵扣個(gè)人所 得稅的情況類(lèi)似，見(jiàn)后文詳述 。
?。?）
政府擔保 政府擔保是通過(guò)政府信用，提高補貼對象家庭的信用等級，降低其 住房抵押貸款 獲取門(mén)檻。例如，美國聯(lián)邦住房管理局 （ FHA ）、退伍軍人管理局（ VA ）以及加拿大國家住房管理局（ NHA ）
通過(guò)對特定人群 住房抵押貸款 承擔全部或部分信用風(fēng)險，促使貸款機構向信用等級較低人群授信，或降低貸款利率，或加大貸款額度。
?。?）
抵扣個(gè)人所得稅 抵扣個(gè)人所得稅 是 指 將納稅人用于支付住房消費的資金從應稅收入中扣除，從而 通過(guò)減免個(gè)人所得稅 來(lái) 降低消費者 的 實(shí)際購房費用，刺激其住房消費意愿和能力。
這種補貼主要用于幫助和 鼓勵中等收入家庭 購買(mǎi)自有住房 。
目前常見(jiàn)的補貼方式有：扣除貸款利息與本金的同時(shí)免除利息稅；規定可扣除利息數額的上限或者限制可以扣除利息的貸款總額( ( 例如， ， 英國每個(gè)家庭 3 3 萬(wàn)英鎊之內的貸款利息免稅) )； ； 通過(guò)稅收信用
提供補貼( ( 通過(guò)稅金償付一定比例的利息) )； ； 計算因為自己使用住房而產(chǎn)生的收入損失，從而獲得減稅；免除出售自有房屋應繳納的稅金等① 。
?。?）
住房?jì)π?以法國 Epargne- - Logement(E- - L) 系統和德國 r Baupar 系統為代表的住房?jì)π钛a貼方式 ，其 原理是存款人與貸款機構簽訂存貸合同，先存后貸，當存款累積到規定數額 時(shí)，存款人可以提取存款本息，并獲得一定存貸比例下低于市場(chǎng)利率的 住房抵押貸款 。法國住房?jì)π钣媱澩ㄟ^(guò)商業(yè)銀行運行，德國則建立相應的專(zhuān)業(yè)儲蓄銀行。
1.4. 公務(wù)員住房補貼政策 公務(wù)員住房補貼 政策 是針對公務(wù)員 這一特殊 群體制定的 ，以改善其住房水平 為目標 的專(zhuān)項補貼政策。
。
考慮到住房 兼有 消費品和投資品的雙重屬性， ， 以及公務(wù)員自身收入水平、 、 生活習慣 和社會(huì )階層定位等方面的 因素 ，公務(wù)員住房 補貼政策 具有以下特征 ：
1 1）
?。?/p>
解決公務(wù)員群體的基本住房需求② 。
住房是人生存和發(fā)展所必需的基本要素之一。根據公務(wù)員群體的住房需求特點(diǎn)，解決其基本住房需求問(wèn)題，對 穩定公務(wù)員隊伍，激勵其工作熱情，更好的為社會(huì )服務(wù)，有著(zhù)至關(guān)重要的意義 。
2 2）
?。?/p>
提高公務(wù)員的住房支付能力，實(shí)現公務(wù)員住房水平與其社
?、?①
Marja Hoek- - Smit, Douglas B. Diamond “Subsidies for Housing Finance”, World Bank Seminar 2003
?、?② “基本住房需求”是指 滿(mǎn)足公務(wù)員的生存要求并達到與其社會(huì )地位相符的舒適度的某種基本住房水平。
會(huì )階層定位的匹配。
通常需要發(fā)放補貼 地區 的 房?jì)r(jià) 偏高而公務(wù)員收入水平偏低， 公務(wù)員 的 住房 支付能力相對低于其他行業(yè)，導致其居住水平 與其中產(chǎn)階層的社會(huì )定位沒(méi)有很好的匹配。
公務(wù)員 住房補貼政策應 規定足夠的補貼金額， 以 提高公務(wù)員的住房支付能力， 保障公務(wù)員群體從市場(chǎng)上獲得與其社會(huì )身份和生活要求相適應的住房 。
3 3）
?。?/p>
完善公務(wù)員保障機制。
公務(wù)員保障機制 旨在 向公務(wù)員提供各種物質(zhì)幫助， 一方面 保障其基本生活需要 ，同時(shí)還要 向 公務(wù)員 提供用于滿(mǎn)足其獲得尊重、自我實(shí)現等物質(zhì)與精神 方面的高層次 需求 的 保障。
住房 補貼政策 是 完善的公務(wù)員保障機制 中 的 重要一環(huán) ，它即應滿(mǎn)足公務(wù)員 基本生活需求 ，同時(shí)還應 與 其 行政型中產(chǎn)階層 的 階層社會(huì )定位相匹配 ， 以此 吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入國家公務(wù)員隊伍，并且使他們能夠安心于本職工作，竭誠為國家和公眾服務(wù) 。
4 4）
?。?/p>
建立公平競爭的激勵措施，實(shí)現資源有效配置。
根據公務(wù)員為社會(huì )做 貢獻 的多少，建立為貢獻大 的公務(wù)員提供更 多 的住房支持的措施 ，從而 激勵 公務(wù)員的工作 熱情。同時(shí)制定合理的補貼分配方法，實(shí)現資源有效配置。
在一定的指導思想和基本原則下 ，公務(wù)員住房補貼政策應當規定、 補貼的適用范圍和對象、 補貼形式和、 發(fā)放方式、 補貼標準和計算方法、補貼資金來(lái)源、申報審批程序和管理辦法等具體實(shí)施方案。
其中補貼標準規定了不同補貼對象可以獲得的補貼額度，補貼形式則規定了具體采取的補貼類(lèi)型和發(fā)放方式，二者構成了 公務(wù)員住房補貼政策的核
心內容。
2 2 住房 補貼的理論分析
2.1. 住房補貼的必要性分析 住房是人 類(lèi) 生存和發(fā)展所必需的基本要素之一，住房作為 人們 生活的基本消費資料，是 人們 安居樂(lè )業(yè)和社會(huì )穩定的關(guān)鍵所在。
沒(méi)有住房，人們將失去居住休憩的場(chǎng)所，人們最基本的需要無(wú)法滿(mǎn)足，必然影響家庭成員 的學(xué)習、工作， 生活 ，甚至 將導致 社會(huì )動(dòng)蕩、經(jīng)濟停滯倒退等， ， 因此 住房問(wèn)題始終是重大的社會(huì )經(jīng)濟問(wèn)題之一。對于無(wú)法依靠自身力量解決住房問(wèn)題的中、低收入家庭，政府有責任和義務(wù)為其提供基本的住房保障，住房補貼政策正是政府實(shí)施這一職能的具體表現。
作為一種社會(huì )保障形式， 住房補貼 是 用于解決 和改善中、 低收入或貧困家庭 的 基本居住 問(wèn)題 的政府財政補貼。
。
社會(huì )保障 體制 通過(guò)支持經(jīng)濟增長(cháng)和增進(jìn)社會(huì )凝聚力，在促進(jìn)經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展中發(fā)揮著(zhù)重要作用 ，是 實(shí)現經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的重要因素。
在任何的政治經(jīng)濟體制中，住房補貼政策 是社會(huì )保障體制中住房保障的重要 組成部分，是完善社會(huì ) 經(jīng)濟體制 建設 的必然要求，也是全面 實(shí)現 社會(huì ) 發(fā)展 戰略目標的一個(gè)重要內容 。
公務(wù)員作為一個(gè)國家政府部門(mén)的從業(yè)人員，其住房問(wèn)題的解決對穩定公務(wù)員隊伍，激勵其工作熱情，更好的為社會(huì )服務(wù)，有著(zhù)至關(guān)重要的意義。根據 公務(wù)員自身收入水平、 、 生活習慣 和社會(huì )階層定位等 方
面的 因素，制定相應的住房補貼政策是十分必要的，并且該政策的制定具有向中低收入家庭推廣的意義。
2.2. 住房補貼形式的理論分析 住房補貼形式的理論分析 ，主要考察補貼形式是否能夠達到期預期的補貼目標，是制定住房 補貼 政策的理論基礎。通?？梢詮?效率 、公平 、 透明程 度 、 對市場(chǎng)的干擾 程度四個(gè)方面來(lái)考察，其中又以效率分析為核心內容，以期為制定住房補貼政策提供理論依據。
選擇 生產(chǎn)者補貼還是消費者補貼 ，這一 問(wèn)題 的實(shí)質(zhì) 是 在考慮補貼發(fā)放對象 的問(wèn)題 。住房補貼會(huì )導致住房過(guò)度消費， 使得 無(wú)論哪種補貼形式都會(huì )造成社會(huì )福利損失。
因此 ， 效率角度較優(yōu)的 住房補貼形式 ，應當是使補貼發(fā)放時(shí)所引起的 社會(huì )福利損失 程度較小的形式。
2.2.1. 生產(chǎn)者補貼形式 （1）
定性分析 生產(chǎn)者補貼通常與特定的住房或貸款 方案 相關(guān)， ， 一般只有當住房市場(chǎng)機制不完善，不能對政策意圖做出有效反應時(shí)，它才比較有效① 。由于政府直接管理住房系統的效率通常 較低，所以生產(chǎn)者補貼有可能妨礙住房金融和住房市場(chǎng)的發(fā)展。
?。?）
社會(huì )福利損失分析 不同補貼方式會(huì )對生產(chǎn)者供給曲線(xiàn)產(chǎn)生不同影響，進(jìn)而影響消費
?、?①
Marja Hoek- - Smit, Douglas B. Diamond “Subsidies for Housing Finance”, World Bank Seminar 2003
者剩余、生產(chǎn)者剩余和社會(huì )福利損失 （圖 2 2 －1 1）
?。?/p>
。
圖 2-1 不同生產(chǎn)者補貼形式比較 若生產(chǎn)者補貼相對于生產(chǎn)規模實(shí)施等額邊際補貼，即每增加一單位 的 產(chǎn)出，補貼增量不變時(shí)，生產(chǎn)曲線(xiàn)會(huì )發(fā)生平移，如圖 圖 2 2 －1 1 (a) 。其通過(guò)供給曲線(xiàn)平移使租金/ / 價(jià)格從 從 P 0 到 降低到 P 2 ，此時(shí)生產(chǎn)者剩余為2 3 11( )2P P Q ? ? ，政府補貼總額為1 2 1( ) P P Q ? ? 形 ，社會(huì )福利損失為三角形 A所代表的面積。該部分損失被稱(chēng)為“補貼的額外負擔”，用以衡量補貼的附加成本，反映補貼導致的住房市場(chǎng)效率損失程度。當特設基金貸款、貼息貸款、地價(jià)優(yōu)惠等補貼形式采用等額邊際補貼時(shí)，就會(huì )產(chǎn)生上述 的 補貼效果。
若生產(chǎn)者補貼相對于生產(chǎn)規模，實(shí)施增額邊際補貼，即隨生產(chǎn)規
模增加，邊際補貼增大， 例如 隨著(zhù)住房建造數量的增加，租金/ / 價(jià)格邊際補貼或邊際稅收優(yōu)惠 增加的情況，此時(shí) 生產(chǎn)曲線(xiàn)會(huì ) 發(fā)生如圖 2 2 －1(b) 所示的 旋轉。通過(guò)旋轉供給曲線(xiàn)，租金/ / 價(jià)格到 降到 P 2 ，政府補貼為 總額為 P 3 E 2 C ，社會(huì )福利損失為三角形 A 面積。在社會(huì )福利損失相同圖 的情況下，圖 2 2 － 1(b)圖 的政府補貼總額和生產(chǎn)者剩余都小于圖 2 2 －1(a) 。
當生產(chǎn)者補貼按每單位產(chǎn)出實(shí)際價(jià)差進(jìn)行補貼時(shí)，如按每單位出租/ / 出售面積實(shí)際價(jià)差給予補貼或所得稅減免的情況，生產(chǎn)曲線(xiàn)會(huì )在旋轉的基礎上發(fā)生彎折，如圖 2 2 － 1(c) 。通過(guò)供給曲線(xiàn)彎折，租金或從 銷(xiāo)售價(jià)格從 P 0 到 降低到 P 2 形 ，此時(shí)生產(chǎn)者獲得補貼為三角形 BCE 2 ，政為 府補貼總額為 BCE 2 形 ，社會(huì )福利損失為三角形 A 。在社會(huì )福利損失相同的情況下，圖 2 2 － 1(c) 的政府補貼總額和生產(chǎn)者剩余都遠小于圖 2 2－ 1(b) 。因此，在圖 圖 2 2 －1 1 ， 所示的三種情況中， （c c ）在補貼效果和社會(huì )福利損失相同的情況下，其所需的政府補貼總額最小， ， 補貼形式最為 理想。
?。?）
各種生產(chǎn)者補貼形式比較分析 各種補貼形式除了在對社會(huì )福利損失的相對影響大小上不同，在其他方面也各有千秋。
1 1）
?。?/p>
實(shí)際租金/價(jià)格價(jià)差補貼。
屬于圖 2 2 － 1(c) 的情況。雖然在補貼效果和社會(huì )福利損失相同的情況下，其所需的政府補貼總額最小 ，但由于這 種 補貼形式需要統計每套出租/ / 出售住房單位面積價(jià)差，
以確定補貼數額，因此執行成本過(guò)高，導致 其在 現實(shí) 操作 中 難以實(shí)現。
。
2 2）
?。?/p>
地價(jià)優(yōu)惠政策。
地價(jià)優(yōu)惠政策通常伴隨指定地塊開(kāi)發(fā) 而進(jìn)行， ， 它 對于鼓勵投資者進(jìn)入特定區域，改善當地基礎設施建設和居住環(huán)境，帶動(dòng)當地經(jīng)濟發(fā)展具有積極作用。
。
但 由于 此時(shí)地價(jià)補貼被固定在住房?jì)r(jià)值中，無(wú)法形成穩定的現金流入，而且這種補貼形式 有 可能導致中低收入家庭聚居，形成貧富差異區 ，不利于社會(huì )穩定 。
3 3）
?。?/p>
稅收減免補貼。
這種補貼形式， 如執行不當可能 會(huì ) 打亂住房金融系統和稅收系統。而且，盡管稅收減免補貼在政府財政預算中顯示的成本較低，但隨著(zhù)可減免基數的增加，政府稅收損失加重。
2.2.2. 消費者補貼形式 （1）
定性分析 通常 消費者補 貼強調增強家庭改善住房條件的意愿和能力 ，適合于以公平為主要補貼目標 的情況 。由于補 貼受益者擁有選擇權，所以消費者補貼通常比生產(chǎn)者補貼更 符合補貼對象的意愿 。但 當市場(chǎng)條件不成熟時(shí)引入該類(lèi)補貼，有可能導致補貼最終流向生產(chǎn)者( ( 開(kāi)發(fā)商或者貸款機構) )① 。
?。?）
社會(huì )福利損失分析 若消費者補貼相對于消費量，實(shí)施等額邊際補貼時(shí)，需求曲線(xiàn)會(huì )圖 發(fā)生平移，如圖 2 2 －2 2 (a) 。此時(shí)，消費者可承受的租金/ / 銷(xiāo)售價(jià)格從
?、?/p>
Marja Hoek- - Smit, Douglas B. Diamond “Subsidies for Housing Finance”, World Bank Seminar 2003
P 0 到 上升到 P 1 ，消費者剩余為3 1 11( )2P P Q ? ? ，政府補貼總額為1 2 1( ) P P Q ? ? ，社會(huì )福利損失為三角形 A A 所代表的面積。
圖 2-2 不同消費者補貼形式比較 若消費者補貼相對于消費量，實(shí)施增額邊際補貼，即隨著(zhù)消費量增加，邊際補貼增大， 例如 隨著(zhù)中低收入家庭承租/ / 購置住房面積的增加， 或 租金/ / 價(jià)格 邊際補貼或邊際抵扣個(gè)人所得稅額加大 的情況 ，需求曲線(xiàn)會(huì )發(fā)生旋轉，如圖 2 2 －2 2 (b) 。通過(guò)旋轉需求曲線(xiàn)，消費者支到 付能力達到 P 1 為 ，此時(shí)消費者剩余為 P 3 P 1 E 2 為 ，政府補貼總額為 P 3 CE 2 ，形 社會(huì )福利損失為三角形 A 面積。在社會(huì )福利損失相同的情況下，圖 2 2
?。? 2 (b) 政府補貼總額和消費者剩余都小于圖 2 2 －2 2 (a) 。
若消費者補貼按每單位住房消費量實(shí)際價(jià)差實(shí)施補貼，如按中低收入家庭承租/ / 購置住房單位面積實(shí)際價(jià)差給予補貼或抵扣個(gè)人所得稅 的情況 ，需求曲線(xiàn)會(huì )在旋轉的基礎上發(fā)生彎折，如圖 2 2 －2 2 (c) 。通到 過(guò)彎折需求曲線(xiàn)，消費者支付能力提高到 P 1 ， 此時(shí)消費者獲得補貼BCE 2 ， 額 政府補貼總額 BCE 2 ， 形 社會(huì )福利損失為三角形 A 。在社會(huì )福利損失相同的情況下，圖 2 2 －2 2 (c) 政府補貼總額和消費者剩余都遠小于圖 圖 2 2 －2 2 (b) 。
因此在圖 圖 2 2 －2 2 所示的三種情況， 中， （c c ）在社會(huì )福利損失相同的情況下，其所需的政府補貼總額最小 ， 補貼形式最 為 理 想 。但（c c ）的補貼形式是按照實(shí)際租金或價(jià)格的價(jià)差進(jìn)行補貼，需要通過(guò)統計每套出租/ / 出售住房單位面積價(jià)差來(lái)確定補貼數額， 執行成本過(guò)高 ，故 難以在現實(shí)操作中實(shí)現 。
?。?）
各種消費者補貼形式比較分析 1 1）
?。?/p>
租金/價(jià)格補貼
租金/ / 價(jià)格 補貼 具有 透明度較高，消費者認可度高 的特點(diǎn)。
但隨著(zhù)補助人群的增加，補助資金總量 將 變大，進(jìn)而 會(huì )增大 對政府財政 的壓力。
過(guò)大的政府財政壓力，將不利于補貼政策的穩定實(shí)施。
美國曾經(jīng)實(shí)施 過(guò) “ 住房券 ” 補貼計劃，由于部分城市申請補貼的家庭太多 ，造成所需資金量過(guò)大而被迫中止① 。
現金補貼和 “ 住房券 ” 補貼對需求曲線(xiàn)的影響是不同的。圖 2 2 －
?、?①
Michael A. Stegmen The Fall and Rise of Public Housing, Regulation, Vol.25. No.2, 2002, p64 ～p70
3 3 比較了現金補貼和 “ 住房券 ” 補貼對消費者最終住房消費量的影響① 。
在沒(méi)有補貼的情況下，消費者在 P P 1 1 點(diǎn)達到均衡狀態(tài)， 此時(shí) 住房消費量為 F F 1 1 ，其他商品支出為 E E 1 1 ，消費者效用為 U U 1 1 。如果政府提供 “ 住房券 ” 補貼，這種補貼只能用于住房消費，則住房消費價(jià)格相對降低，預算線(xiàn)從 AB 旋轉到 AC 。消費者在 P P 2 2 達到平衡，住房消費量上升到F F 2 2 ，其它商品支出為 E E 2 2 ，政府提供的補貼總額為 E E 2 2 D D ，此時(shí)消費者效用為 U U 2 2 。如果政府以現金形式發(fā)放住房補 貼， 不限定其用途， 并 假設補貼金額仍為 E E 2 2 D D ，則預算線(xiàn)會(huì )平移到 N NM M ，并穿過(guò) P P 2 2 ， ， 在 P P 3 3 達到平衡。此時(shí)， 住房消費量為 F F 3 3 ，其它商品支出為 E E 3 3 ，消費者效用為 U U 3 3 。
與沒(méi)有補貼的 P P 1 1 點(diǎn)相比，現金補貼在增加了消費者住房消費量的同時(shí)（ F F 3 3 >F 1 1 ），其它商品消費支出也相應增大（ E E 3 3 >E 1 1 ）；但與 “ 住房券 ” 補貼形式相比，在政府補貼額度相同的情況下，其住房消費量降低（ F F 3 3 <F 2 2 ），其它商品消費支出則增加（ E E 3 3 >E 2 2 ）。故此，非現金形式的 “ 住房券 ” 補貼能夠更好的將補貼限制在住房產(chǎn)品和住房服務(wù)的消費上，不會(huì )產(chǎn)生對其他商品的消費轉移。
采用固定地點(diǎn)補貼，它有可能會(huì )影響家庭的自由選擇住房的權利，從而影響效率，但如果采用“住房券”的形式情況會(huì )有所改善。對于政府而言，這類(lèi)住房補貼的成本主要由財政部門(mén)承擔，部分國家也采用向個(gè)人或商業(yè)機構低價(jià)出售現有公共住房的方式為房租補貼融資。
一次性總付補貼是為補貼對象直接提供資金，從本質(zhì)上講，這是政府通過(guò)直接干涉住房金融，增加家庭獲得住房機會(huì )的一種手段。
?、?①
David N. Hyman, 公共財政：現代理論在政策中的應用（第六版），中國財政經(jīng)濟出版社， 2001
在公平方面，當這種補貼主要以中低收入家庭為目標時(shí)，這種支付計劃通常要限制房屋的檔次以及位置。
圖 2-3 現金補貼和“住房券”補貼形式比較 2 2）
?。?/p>
貼息貸款 總體來(lái)說(shuō)， 貼息貸款的補貼方式 由于需要商業(yè)銀行與? 政府聯(lián)合運作，導致管理成本增加，且如果實(shí)施不利，會(huì )對住房市場(chǎng)產(chǎn)生干擾，阻礙金融機構進(jìn)入中低端住房金融市場(chǎng)。
利用以市場(chǎng)為基礎的資金， ， 在效率方面 的 主要問(wèn)題 是，由于 需要， 以授權形式實(shí)施， 會(huì )使得 有一部分沒(méi)有補貼也會(huì )消費的家庭獲得了補貼 ，導致補貼的效率降低 。在公平方面，由于貸款金額越大獲得的補
貼越多，相應家庭的收入也越高，因此存在 “ 垂直 公平 ”① 的問(wèn)題。在透明程度方面，合理地估計各種成本是保 證費用透明的前提?？傮w而言， 雖然 這種補貼 本身 的費用較低，但是由于需要商業(yè)機構與政府合作，因此會(huì )增加相應的管理成本。
利用特殊基金提供補貼， ， 在效率方面 由于得到政府的支持， 使得其它機構在競爭中處于劣勢，因此，阻礙了盈利性機構發(fā)展以市場(chǎng)為主體的中低端住房金融市場(chǎng)。在公平方面，雖然個(gè)別的補貼計劃是通過(guò)劃分收入控制補貼人數，但也存在著(zhù)收入越高，獲得補貼越多的“ 垂直 公平 ” 問(wèn)題；另外，由于這類(lèi)計劃通常不能為所有參與者提供幫助，所以也可能存在 “ 水平 公平 ”② 的問(wèn)題。在透明程度方面，這種補貼很不透明，很難反映補貼的未來(lái)成本。
。
對 于提供 補貼 資金的基金的影響也不易衡量?？傊?，這種補貼 的 成本因為不易衡量而且財政預算成本較小，所以在政治上備受推崇。
3 3）
?。?/p>
政府擔保 一方面 在鼓勵商業(yè)銀行對指定人群放貸時(shí)非常有效，且可以通過(guò)， 控制購房總價(jià)或貸款總額保證其公平性， 而另一方面卻 需要一套完善的貸款風(fēng)險管理體系作支持，否則會(huì )因為政府承擔的風(fēng)險過(guò)大而不可行。
① ①
“垂直公平”是不同收入和財富水平家庭之間的邊際住房補貼相同。通常有兩種“垂直不公平”：一是補貼額過(guò)大導致補貼受益者能夠負擔起比他們更高收入階層家庭所不能負擔的住房；二是收入越高獲得的補貼越多。
?、?②
“水平公平”是指同一收入和財富水平的家庭應獲得相同的住房補貼，用 盡可能少的補貼幫助盡可能多的家庭。
4 4）
?。?/p>
個(gè)人所得稅減免政策 在效率方面，執行這類(lèi)計劃 的同時(shí) 也意味著(zhù)財政收入的減少或邊界稅率的提高。
在公平方面，它同樣存在著(zhù)收入越高，獲得補貼額越大的問(wèn)題，更為嚴重的是低收入家庭幾乎得不到補貼( ( 因為他們的收入可能 低到無(wú)需支付所得稅或僅能租房的程度) )的 ，因此存在嚴重的 “ 垂直 不 公平 ” 問(wèn)題。在透明程度方面，它通常使住房金融系統和稅收系統更加不透明?？傊?，這種補貼的預算成本較低，但 其成本會(huì ) 隨著(zhù)稅收損失的增加而增加。
5 5）
?。?/p>
住房?jì)π?將補貼與儲蓄相結合通?？梢怨膭顑π钚袨?，并能識別出那些最希望獲得補貼的人。在效率方面，它存在的問(wèn)題是補貼受益者中存在大量沒(méi)有補貼也會(huì )消費的人。對 r Baupar 系統的研究表明大多數參與者在沒(méi)有該計劃的情況下也會(huì )消費。因此，這種補貼的凈社會(huì )效益較小，卻對于預算的影響很大( (的 大于政府預算的 1%) 。在公平方面， 由于 只對參與人群提供幫助，而非針對所有中低收入家庭 ，產(chǎn)生了 “ 水平不公平 ”。
。
“ 垂直不公平 ” 則 主要表現在需要先存入一定比例的自有資金，這對于儲蓄能力差的低收入家庭而言是不公平的。
在透明程度方面，由于受益人是間接獲得補貼的，所以他們通常不知道自己究竟獲得了多少補貼。這種系統要求不斷的 又 新資金流入，因此，一旦開(kāi)始，不易停止。
2.2.3. 兩種補貼類(lèi)型的比較分析 表 表 2 2 －1 1 給出了前文涉及的各種住房補貼形式的分析 情況 。由于生產(chǎn)者補貼屬于 政府直接 參與 供給 ，可能會(huì )打破住房供應鏈的連續性，從而 降低整個(gè)住房市場(chǎng)的運行效率 并 可能妨礙住房金融和住房 市場(chǎng)的發(fā)展 。從社會(huì )福利損失角度來(lái)看，消費者補貼形式明顯優(yōu)于生產(chǎn)者補貼形式。
因此從社會(huì )福利分析角度出發(fā)，住房補貼應該利用消費者補貼來(lái)實(shí)現。
但消費者補貼的各種形式，也各有利弊，政府必須從社會(huì )實(shí)際出發(fā)，全面考慮各種可能影響社會(huì )成員以及社會(huì )整體福利的因素，選擇最適合的住房補貼形式。
表 2-1 各種補貼形式風(fēng)險分析 補貼名稱(chēng)
風(fēng)險
生產(chǎn)者補貼
地價(jià)優(yōu)惠政策
導致中低收入家庭聚居，形成貧富差異區
稅收優(yōu)惠
政府稅收損失加重 ，打亂住房金融系統和稅收系統
按租金/ / 價(jià)格實(shí)際差價(jià)補貼
執行成本過(guò)高，導致現實(shí)中的不可行
消費者補貼
直接租金/ / 價(jià)格補貼
政府高財政壓力
貼息貸款
高 管理成本 ，對 住房市場(chǎng)產(chǎn)生干擾，阻礙金融機構進(jìn)入中低端住房金融市場(chǎng)
政府擔保
需要一套完善的貸款風(fēng)險管理體系作支持，否則會(huì )因為政府承擔的風(fēng)險過(guò)大而不可行
個(gè)人所得稅減免
垂直不公平、稅收損失
住房?jì)π?/p>
垂直不公平、水平不公平
2.3. 住房補貼標準的理論分析 住房補貼標準規定了對未達到 住房 標準人群發(fā)放補貼 標準 的 額度。
。
任何的住房補貼標準 都是針對一定 的社會(huì )群體制定。下文將著(zhù)重
討論以公務(wù)員這一社會(huì )群體為對象的住房補貼標準。
公務(wù)員的住房補貼標準是基于公務(wù)員住房標準來(lái)制定的。公務(wù)員住房標準規定了不同的公務(wù)員可以享受?chē)艺咧С值淖》克?。無(wú)論是住房實(shí)物分配體制還是貨幣化分配體制，都將以這一標準為基礎，制定適合的實(shí)物量或貨幣補貼量。
2.3.1. 住房補貼標準的理想模式 理想的公務(wù)員住房補貼標準是通過(guò)額外 發(fā)放 的補助滿(mǎn)足公務(wù)員的住房需求。
公務(wù)員的住房需求 一方面 表現為 ，人類(lèi)生存必備的消費資料，是人生活和勞動(dòng)再生產(chǎn)的基本前提。另一方面， 公務(wù)員的住房需求表現為與其中產(chǎn)階級的社會(huì )定 位相匹配的，滿(mǎn)足其 獲得尊重、自我實(shí)現等精神 層面的住房 需求 。然而 住房需求 通常 帶有主觀(guān)期望，往往是無(wú)止境的，而政府不可能無(wú)限制地幫助公務(wù)員實(shí)現任何。
住房需要。
因此 由政府提供的公務(wù)員住房補貼僅是滿(mǎn)足公務(wù)員的基本住房需要。
2.3.2. 住房補貼標準的確定方法 任何住房補貼標 準 都是基于一定的住房標準來(lái)制定的。因此確定公務(wù)員住房補貼標準的程序是：首先確定公務(wù)員住房標準，然后明確實(shí)物補貼還是貨幣補貼，最后選取補貼額度的量化方法。
?。?）
住房標準 公務(wù)員住房標準規定了公務(wù)員可以 從 政府獲得的，滿(mǎn)足其基本住
房需要的標準，即可獲得的住房福利總量。在 確定這一標準時(shí)，應考慮以下因素：一是公務(wù)員的基本居住要求，滿(mǎn)足其生存必備條件，這是公務(wù)員住房體系必須幫助其實(shí)現的，否則直接影響到政府部門(mén)的有效運作；二是與其中產(chǎn)階級的社會(huì )階層定位相匹配，其居住水平應處于國民整體居住水平的中上游；三是 根據 公務(wù)員為社會(huì )所作的貢獻，貢獻大的公務(wù)員，作為激勵國家可以幫助其實(shí)現更高的住房需要① 。
不同的國家和地區，由于公務(wù)員制度、社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平以及住房條件的不同，對公務(wù)員住房標準的界定方法也各不相同。表 表 2 2 －2 2給出了 兩種 不同的公務(wù)員住房標準的界定方法。
表 2-2 公務(wù)員住房標準界定方法 衡量指標
界定方法
一般面積指標
“職級－面積”模式：按公務(wù)員的職級確定住房面積標準
基本住房面積指標
按照“家庭生命周期”變化，分階段確定于公務(wù)員職級相對應的基本住房需要面積
1 1）
?。?/p>
“職級－面積”模式 “職級－面積”模式的公務(wù)員住房標準 的制定，是基于公務(wù)員對， 社會(huì )貢獻大小不同的考慮， 按照公務(wù)員職級的不同確定相應的住房標準 。
職級越高的公務(wù)員，住房標準也越高， 并 采用面積指標來(lái)度量公務(wù)員住房標準 ，故也稱(chēng)為公務(wù)員住房面積標準。
“職級－面積”模式主要應用在中國。它形成于實(shí)物分房時(shí)期，與住房實(shí)物分配制度相適應，國家和單位按照住房面積標準直接向公務(wù)員提供住房（圖 2 2 －4 4 ）。住房分配貨幣化改革后，為了方便公務(wù)員住房政策的前后銜接，這一標準體系被沿用下來(lái)。
?、?/p>
解讀人居 —— 中國城市住宅發(fā)展的理論思考，盧衛，天津社會(huì )科學(xué)院出版社， 2000.9
60708090105120特殊處理科級以下科級副處級正處級副局級正局級副部級以上平方米
圖 2-4 中國“職級－面積”模式住房標準 2 2）
?。?/p>
基于“家庭生命周期”的“基本住房面積”標準 這種住房標準 基于 家庭生命周期① 與家庭消費行為 密切 相關(guān)的 思路展開(kāi) 。
公務(wù)員家庭② 處于家庭生命周期的不同階段 時(shí) ， 由 于 人員結構、收入水平、家庭行為特征 的 不同， 其家庭住房 需求 也 各不相同 。家庭 生命周期對住房 需求的這種 影響主要表現 在 兩方面：一是隨著(zhù)家庭結構的變化 對住房規模、住房品質(zhì)以及住房其它特征提出 的 不同需要；二是 隨著(zhù) 家庭的發(fā)展 引起 收入、支出變化，直接影響其住房消費能力。
基于這一思路，“基本住房面積”標準應以公務(wù)員中的 核心家庭（ 單身年輕公務(wù)員、年輕夫婦以及三口之家 ）為政策制定對象，按照家庭。
生命周期對住房產(chǎn)生影響確定其基本住房面積。
結合公務(wù)員職業(yè)群體的特征， 可以 將公務(wù)員“ 家庭生命周期 ”劃分為六個(gè)階段：
單身期、新婚期、生育期、 滿(mǎn)巢期、離巢期、空巢期 ，以此反映 一個(gè) 公務(wù)
?、?① 所謂“生命周期”是指生命從生到死的循環(huán)過(guò)程及其不同的循環(huán)階段。家庭生命周期（ family life cycle ）則是指一個(gè)家庭從誕生，經(jīng)歷不同發(fā)展階段，直至瓦解消滅，被新的家庭所取代的過(guò)程。
?、?② 公務(wù)員家庭是指夫妻雙方中至少有一人為公務(wù)員。
員家庭自身的發(fā)展變化和在自身發(fā)展過(guò)程中不同階段的 特點(diǎn)① 。
圖2 2- -5 5 結合了公務(wù)員標準的職級- - 年齡體系， 表示了在 理想狀態(tài)下 一名公務(wù)員從入職到退休，在不同年齡和職級階段的 家庭生命周期 。
圖 2-5 公務(wù)員家庭生命周期圖 如圖 2 2 －5 5 所示，一個(gè)核心家庭的人數變化呈現“增長(cháng)－維持－收縮”的整體變化趨勢。其中，需要住房面積最多的是滿(mǎn)巢 1 1 、2 2 階段；其次是生育和離巢階段，雖然 這兩階段的家庭成員仍為 3 3 人，但由于分別處在下一代尚小和下一代游離時(shí)期，故所需的住房面積要少于滿(mǎn)巢階段；新婚和空巢階段家庭的成員數為 2 2 人，所需面積更少；而單身階段則是所需住房面積最少的時(shí)期。因此，“基本住房面積”
?、?① 由于公務(wù)員的職業(yè)特征，超過(guò)了退休年齡后，該群體就逐漸開(kāi)始瓦解，因此在對這一特定群體進(jìn)行家庭生命周期的劃分是，不考慮處于消亡階段的鰥寡期。家庭生命周 期與家庭消費行為，郭慶松，消費經(jīng)濟，6 1996 年第二期
1人2人3人4-5人年齡單身單身單身新婚空巢生育滿(mǎn)巢1滿(mǎn)巢2離巢與父母或其它非子女的親屬同住單身家庭核心家庭其它家庭25 30 36 42 48 54科員 副科 正科 副處 正處 副局 正局離退休年齡職級家庭人口 家庭類(lèi)型
與公務(wù)員的年齡應當呈現如圖 2 2- -6 6 所示的關(guān)系。
圖 2-6 基本住房面積與公務(wù)員年齡的關(guān)系 綜上所述， 一方面 按“職級－面積”模式確定的住房標準因沒(méi)有考慮公務(wù)員家庭在不同時(shí)期的不同基本住房需求，住房標準呈 單調上升，過(guò)于剛性。相比之下，基于 “ 家庭生命周期 ” 建立的住房標準則， 反映了公務(wù)員家庭基本住房需求隨時(shí)間變化的情況， 在理論上實(shí)現了住房資源配置的優(yōu)化， 故 優(yōu)于“職級－面積”模式。
然而 在另一方面，基于 “ 家庭生命周期” ” 的 住房標準 卻由于其隨公務(wù)員年齡增加而呈現先增加后遞減 的變化趨勢 ，與公務(wù)員職級隨年齡單調遞增的實(shí)際 情況相反， 而 有悖于按“激勵原則”建立公務(wù)員住房政策的初衷，故 難以在實(shí)際操作中進(jìn)行應用。
?。?）
補貼標準的量化 理論上，公務(wù)員住房標準規定了公務(wù)員可獲得的住房福利總量，住房補貼就是對其尚未獲得部分的補償。在確定了住房 面積標準后，住房補貼的意義則在于幫助公務(wù)員具備達到相應住房面積標準的支付能力，其核心問(wèn)題也就演變對補貼額度的量化，尤其是在采用貨幣形式發(fā)放補貼時(shí)更是如此。根據不同的計算方案，公務(wù)員每月的住房公務(wù)員年齡基本住房面積
補貼標準可以按月工資取一定的比例，也可以按職級規定每月發(fā)放額度。按月等額發(fā)放的方式比較簡(jiǎn)便清晰，也便于給被補貼者直觀(guān)的印象。
貨幣化補貼的量化方法的研究思路應當基于以下幾個(gè)原則。首先，住房補貼的實(shí)際作用在于使公務(wù)員的住房水平達到設定的標準，因此補貼額度應取決于公務(wù)員達到這一水平所需的支付能力與其實(shí)際住房支付能力之間的差距 。其次， 住房補貼的對象是公務(wù)員個(gè)人，而非 整體 公務(wù)員家庭 ，由于 公務(wù)員家庭中夫婦雙方 均 有經(jīng)濟來(lái)源， 故此住房 補貼 僅 幫助公務(wù)員支付家庭 住房消費的 二分之一 。
按照上述研究思路 量化的公務(wù)員 月住房補貼額度（HS ）
應 等于月 標準 住房消費量（SH ）
與 實(shí)際 公務(wù)員 能夠承受 住房消費 量 （CH ）之間的 差額 ，即：
H S CS H H ? ＝
（2 2- -1 1 ）
式 式 2 2 －1 1 中 的 月標準住房消費量 （SH ）與 全社會(huì )的平均住房消費情況 、 住宅市場(chǎng)價(jià)格 、 公務(wù)員家庭人數 、 地價(jià)變化情況以及包 括 住房服務(wù)的市場(chǎng)毛租金價(jià)格等因素有關(guān)① 。。
由于缺乏各變量對SH 的具體影響情況，在實(shí)際測算中通常以 住房總價(jià) 的月 攤銷(xiāo) 額（PM）
?。?/p>
的二分之一 來(lái)指代。
假設米 某地商品住宅價(jià)格為每平方米 P 元，公務(wù)員住房面為 積標準為 A 平方米， 折現率（可采用 月 住房抵押貸款 利率 ）為 為 i， ， 攤銷(xiāo)為 年限為 n 年， 可知：
?、?①
Harold M. Katsura. . Clare T. . Romanik , Ensuring Access to Essential Services:
Demand- - Side Housing Subsidies ,World Bank working papert t ,2002
12121 1 (1 )2 2 (1 ) 1nSni iH PM A Pi?? ? ? ? ?? ?＝
?。? 2 －2 2）
?。?/p>
式 式 2 2 －1 1 中的實(shí)際公務(wù)員能夠承受 住房消費 量（CH ）則 被定義為公務(wù)員當前工資 （CS ）
的一部分 ，即：
C CH k S ? ?
（2 2 －3 3）
?。?/p>
其中，k 是住房消費占公務(wù)員工資收入的比重，由政府根據當前住房消費情況等因素確定。
將式 2 2 －2 2 和 和 2 2 －3 3 帶入式 2 2 －1 1 中，得到的公務(wù)員月住房補貼額度的量化 公式為：
12121 (1 )2 (1 ) 1nH Cni iS A P k Si?? ? ? ? ? ?? ?
?。? 2 －4 4）
?。?/p>
由式 2 2 －4 4 可知， 當 公務(wù)員收入一定的時(shí)候，補貼額度 則與 兩個(gè)變量有關(guān)，即 住房面積標準（ A A ）
和住房消費占 公務(wù)員工資 收入的比重 （ k k ）
?。?/p>
。
而這兩個(gè)變量又是由住房補貼政策 制定者 來(lái) 決定 。
需要指出的是，上 述 測算方法 中的 住房面積 標準（ A A ）以及商品房?jì)r(jià)格（ P P ），屬于 隨時(shí)間變化的 指標，在 實(shí)際操作中 應 每隔 一段時(shí)間更新一次 。
3 3 國內外 公務(wù)員 住房 補貼政策經(jīng)驗借鑒
3.1. 國外 由于各國公務(wù)員工資水平、住房政策目標定位以及住房市場(chǎng)發(fā)展程度 不同 ，導致各國 在不同 政治、歷史 和 經(jīng)濟條 件下，會(huì )采用不同的公務(wù)員住房補貼政策。
。
概括而言， 各國的住房補貼政策 大 都經(jīng)歷了由實(shí)物補貼向貨幣化補貼的轉變過(guò)程 ，且 隨著(zhù) 住房市場(chǎng)化程度的增加，以及 各國政府公共開(kāi)支預算的日益減少，多數國家開(kāi)始削減住房補貼的財政支出 ，并注重引導私營(yíng)機構的資金進(jìn)入市場(chǎng)，解決 公務(wù)員的 住房問(wèn)題。
3.1.1. 美國和英國 （1）
美國 現 美國政府制定的住房政策是以實(shí)現 “ 每一個(gè)美國家庭都能夠擁有一套安全、環(huán)境適宜和舒適的住房 ”，成就居民的美國夢(mèng)為目標。在美國， ， 公務(wù)員 群體 收入 穩定且享有， 優(yōu)厚的退休計劃， 從一般意義上講，公務(wù)員 群體 具 備 較 強 的住房消費能力，其置業(yè)安 居比例高于美國社會(huì )平均住房自有率。
政府對公務(wù)員群體的住房補貼政策主要分三個(gè)層面：對高級公務(wù)員提供免費的官??；對工作地點(diǎn)與家庭生活地點(diǎn)分離的公務(wù)員提供住
房租金補貼；對所有公務(wù)員可通過(guò)公務(wù)員信貸聯(lián)盟（ Government Employee
Federal
Credit Union ， GEFCU ）
提供 優(yōu)惠利率的房屋貸款。具體的補貼政策如表 3 3 －1 1 所示。
表 3-1 美國公務(wù)員住房補貼形式 補貼種類(lèi)
對象
內容
官邸
總統、副總統 、州長(cháng)、副州長(cháng) 必須居住官邸 ； 官邸的購買(mǎi)、日常使用和維護費均由金 政府預算支出，居住者則只需交納象征性的年租金 1美元 市長(cháng) ①
可選擇居住官邸或自購居所 住房租賃津貼
聯(lián)邦、州參眾兩院議員 ②
補貼的原則以 “ 體面、舒適 ” 為基準，具體數額由議會(huì )的金融委員會(huì )審定 公務(wù)員信貸聯(lián)盟房屋貸款③
所有在冊的政府公務(wù)員 、 退休公務(wù)員 及過(guò)世 公務(wù)員的配偶 購房置業(yè)貸款：為 申請最長(cháng)為 15 年、最大額度為 12 萬(wàn) 萬(wàn)美元的低利率貸款，用于購買(mǎi)房屋。
房屋維護改造貸款 ：為 最大額度為 3 萬(wàn)美元，以提高公務(wù)員已購房者在住房維護上的消費能力 收 入在地區家庭平均收入線(xiàn)以下的公務(wù)員家庭， 將和其他社會(huì )中、低收入家庭一樣，申請 享受政府對中、低收入家庭 提供的 政策性保障住房置業(yè)援助項目。
美國聯(lián)邦政府從 0 20 世紀 0 30 年代初 就 開(kāi)始 著(zhù)手 幫助、 中、 低收入家庭解決住房問(wèn)題。
。
主要 的 住房政策包括兩個(gè)方面的內容：一是通過(guò)各種措施鼓勵建造低收入者住得起的住房；二是通過(guò)擔保貸款、提供租金補貼以及實(shí)行租金優(yōu)惠券計劃等， ， 幫助居民擁有自己的住房。
到了二十 世紀 七十至八十 年代，美國住房政策進(jìn)行了戰略性調整，即由補貼住房供應者轉變?yōu)橄蜃》啃枨笳咛峁┭a貼。美國目前實(shí)行的住房補貼政策主要是一種直 接補貼，即直接用于增加低收入家庭的住房消費
?、?① 只有相當規模的大、中城市...
