片區合作開(kāi)發(fā)模式 一、片區開(kāi)發(fā)類(lèi)項目的主要合作模式 片區合作開(kāi)發(fā)實(shí)際上包含了片區綜合開(kāi)發(fā)和片區特許開(kāi)發(fā)、開(kāi)發(fā)區委托建設運營(yíng)等不同的內涵，實(shí)務(wù)中有專(zhuān)家針對片區項目類(lèi)型的不同情況將合作模式分為：通過(guò)政府直投方式或股權合作開(kāi)發(fā)（公益性）、購買(mǎi)服務(wù)方式（可以納入購買(mǎi)目錄的）、特許經(jīng)營(yíng)權授予（可通過(guò)市場(chǎng)化運作，自求平衡的）模式、與社會(huì )資本合作模式（可由社會(huì )資本投資建設運營(yíng)的）等。
1 、片區綜合開(kāi)發(fā)：實(shí)務(wù)中一些專(zhuān)家理解片區綜合開(kāi)發(fā)的含義是指：以新型城鎮化、產(chǎn)城融合、區域經(jīng)濟提質(zhì)增效可持續發(fā)展為宗旨，以土地開(kāi)發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)導入為基礎，以項目、片區自求平衡和增量財力產(chǎn)出為關(guān)鍵，政府與社會(huì )資本合作，通過(guò)長(cháng)期契約關(guān)系，在規劃的封閉片區內進(jìn)行統籌規劃設計、投資、融資、建設、運營(yíng)維護，實(shí)現片區經(jīng)濟、社會(huì )、人文、環(huán)境、公共基礎設施和公共服務(wù)等全面發(fā)展。
2 、片區特許開(kāi)發(fā)：對片區特許開(kāi)發(fā)的理解一般是指：在當地政府的授權下，由片區開(kāi)發(fā)主管部門(mén)將片區土地整理、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)導入等社會(huì )公共服務(wù)職能，采用競爭方式選擇并依法授權至項目主體并以特許經(jīng)營(yíng)形式加以實(shí)施：通過(guò)協(xié)議明確權利義務(wù)和風(fēng)險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營(yíng)基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)，政府履行規則制定、績(jì)效考核等職責，支付建設成本和運營(yíng)費用的合作開(kāi)發(fā)模式等。
3 、開(kāi)發(fā)區委托建設運營(yíng)：該類(lèi)模式主要是依據《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區改革和創(chuàng )新發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2017〕7 號）的規定“（十五）推進(jìn)開(kāi)發(fā)區建設和運營(yíng)模式創(chuàng )新。引導社會(huì )資本參與開(kāi)發(fā)區建設，探索多元化的開(kāi)發(fā)區運營(yíng)模式。支持以各種所有制企業(yè)為主體，按照國家有關(guān)規定投資建設、運營(yíng)開(kāi)發(fā)區，或者托管現有的開(kāi)發(fā)區，享受開(kāi)發(fā)區相關(guān)政策。”，采用政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)區公共服務(wù)、基礎設施類(lèi)項目建設運營(yíng)，或通過(guò)混合型 ABO 進(jìn)行的委托建設運營(yíng)開(kāi)發(fā)區籌資模式。
二、片區合作開(kāi)發(fā)類(lèi)模式的合規性要求 無(wú)論哪一種模式的片區合作開(kāi)發(fā)項目，依法依規是根本，避免違規舉債和政府隱性債務(wù)風(fēng)險是底線(xiàn)。依據《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43 號）、《關(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50 號）、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87 號)、《關(guān)于做好 2018 年地方政府債務(wù)管理工作的通知》財預（〔2018〕34 號）等規范性文件的規定：地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來(lái)源，不得利用政府性資源干預金融機構正常經(jīng)營(yíng)行為。金融機構為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府及其所屬部門(mén)以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保以上規定可以較為清晰地看出片區合作開(kāi)發(fā)類(lèi)項目應符合的基本合規性要求。
三、片區合作開(kāi)發(fā)類(lèi)項目的現狀 基于地方財政資金不足，PPP 模式 10%上限約束，嚴控地方政府隱性債務(wù)的嚴峻形勢，各地片區開(kāi)發(fā)類(lèi)項目大量出現，同時(shí)面臨項目開(kāi)發(fā)所需的巨額資金，政府與社會(huì )資本雙方都在積極探索各種不同的融資模式和路徑。但基于對片區合作開(kāi)發(fā)項目融資方式的依法合規要求，在擬實(shí)施片區合作開(kāi)發(fā)類(lèi)項目時(shí)，首要的是應在規避違規違法舉借債務(wù)以及政府隱性債務(wù)風(fēng)險的前提下，設計最符合片區實(shí)際發(fā)展情況的融資模式。
但實(shí)務(wù)中，有的社會(huì )資本方為承攬政府項目及盈利的需要，以為地方政府投資建設及招商引資等的名義，簽署動(dòng)輒幾十億甚至上百億投資內容各異的“合作開(kāi)發(fā)協(xié)議”，卻未認真考慮協(xié)議內容的合法合規性以及中央及各部委不斷出臺的嚴控地方政府債務(wù)風(fēng)險的政策文件規定。筆者總結所參與服務(wù)及審核過(guò)的片區開(kāi)發(fā)類(lèi)項目及合作開(kāi)發(fā)協(xié)議，總結出在合作中存在的主要共性問(wèn)題：
規 （一）合作內容存在違法違規
部分合作協(xié)議內容違反預算法、招投標法、政府采購法、基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法等：一是沒(méi)有預算,未確定建設資金來(lái)源就開(kāi)始簽署合作協(xié)議施工建設；二是未采用競爭性程序，直接與社會(huì )投資人成立項目公司，約定由項目公司承擔片區開(kāi)發(fā)的投資建設運營(yíng)責任；三是約定社會(huì )資本方中標后，直接指定由其全資或控股公司承擔項目建設。如：“中標人可指定中標人絕對控股關(guān)聯(lián)企業(yè)承繼中標人在本協(xié)議項下的權利和義務(wù)，并與甲方簽訂補充協(xié)議”；又如：“乙方指定其全資子公司 具體負責
園區的具體開(kāi)發(fā)建設”“中標人可引入其他合作投資者參與開(kāi)發(fā)本項目及后續建設工程，”的類(lèi)似約定內容。四是合作協(xié)議中的部分子項目約定了納入財政預算支出，但未走采購程序，直接指定實(shí)施主體等。
險 （二）回報方式存在政府違規舉債及政府隱性債務(wù)風(fēng)險 在審核合作開(kāi)發(fā)協(xié)議過(guò)程中發(fā)現，在社會(huì )投資人的回報方式上，有的要求政府將還款來(lái)源納入財政預算，有的約定給予固定回報，還有的要求政府或所屬?lài)泄咀兿鄵５?。如：在合作協(xié)議中約定“甲方為項目公司融資之目的出具相關(guān)書(shū)面文件或辦理相關(guān)手續等”；又如：“在建設期內，由甲方每年安排【
億元】的基礎設施及配套設施的代建任務(wù)。”“甲方向乙方支付基礎設施及配套設施建設投資服務(wù)費”等，嚴重違反了財預[2017]50號文等規范性文件的規定。
。
?。ㄈ┖献鲄f(xié)議的主要內容缺失。
多數項目的合作協(xié)議對合作項目的風(fēng)險分配機制、投資回報機制、履約保障機制、提前終止補償機制、項目投融資的具體計劃安排，項目建設、運營(yíng)的主要邊界及績(jì)效評價(jià)相關(guān)內容等不進(jìn)行約定或不明確約定。
四、對片區開(kāi)發(fā)類(lèi)項目部分問(wèn)題合規性的探討 討 （一）片區合作開(kāi)發(fā)合作內容的合規性探討 1、能否將土地開(kāi)發(fā)、土地整理投資事項等作為合作開(kāi)發(fā)內容。
一般合作開(kāi)發(fā)協(xié)議約定合作內容為：項目合作區域內的工程建設：包括市政基礎設施建設，公共、公益設施建設，非經(jīng)營(yíng)性建設項目及其他建設工
程，產(chǎn)業(yè)的導入和發(fā)展等，有的也包括了：項目合作區域內的征地拆遷安置補償投資等；但大部分或基本上所有的片區開(kāi)發(fā)類(lèi)項目的合作內容都包含土地開(kāi)發(fā)、土地整理投資服務(wù)等內容。
依據《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》的規定，地方政府在實(shí)施土地儲備項目時(shí)可以將工程和拆遷安置補償服務(wù)分別通過(guò)政府采購和政府購買(mǎi)服務(wù)預算實(shí)施。那么，如將土地整理投資服務(wù)直接納入片區綜合開(kāi)發(fā)的合作范圍由社會(huì )投資人直接實(shí)施是否違規？合作開(kāi)發(fā)項目范圍中能否包含征地、土地指標報批、土地整理、土地平整、土地一級開(kāi)發(fā)或一二級聯(lián)動(dòng)等內容？ 2、能否約定：將項目范圍內的建設用地出讓金中地方政府留存款提留后的剩余資金，作為支付項目開(kāi)發(fā)的費用，是否屬于違規。
3、需采用政府采購或購買(mǎi)服務(wù)方式支付費用的項目，能否作為合作開(kāi)發(fā)內容寫(xiě)進(jìn)合作開(kāi)發(fā)協(xié)議中，直接約定由社會(huì )投資人實(shí)施？如：項目策劃咨詢(xún)、投融資咨詢(xún)、設計、規劃咨詢(xún)、全過(guò)程建設管理服務(wù)、征遷投資服務(wù)、工程代建等。
4、在合作開(kāi)發(fā)協(xié)議中對甲方（政府或政府授權的國有或平臺公司）職責或義務(wù)的以下約定是否涉嫌違規：
?。?）甲方為項目公司融資之目的出具相關(guān)書(shū)面文件或辦理相關(guān)手續等內容?；颍簽橐曳饺谫Y貸款所必需的文件。
?。?）在建設期內，甲方為乙方安排不低于【億元】的基礎設施及配套設施的代建任務(wù)。
?。?）中標人可指定所控股的企業(yè)或全資公司承繼中標人在本協(xié)議項下的權利和義務(wù)。
?。?）甲方向乙方支付基礎設施及配套設施建設投資服務(wù)費。
?。?）甲方應保證乙方依據本協(xié)議從事土地整理投資業(yè)務(wù)并取得相應土地整理投資服務(wù)費的合法有效性等。
5、簽署的合作開(kāi)發(fā)協(xié)議中未約定項目運營(yíng)、績(jì)效考核等內容，是否違規？ ？ （二）關(guān)于項目實(shí)施主體及工程建設主體確定的合規性？ 1、項目實(shí)施主體合規性探討的問(wèn)題：
?。?）是否可以不采用競爭性程序直接授權下屬?lài)谢蚱脚_公司直接作為項目實(shí)施主體？（2）是否可以直接和社會(huì )投資人簽訂組建項目公司的協(xié)議，約定由項目公司進(jìn)行項目范圍內工程等的招標？（3）中標人能否有權讓其控股企業(yè)或全資公司承繼中標人在合作開(kāi)發(fā)協(xié)議項下的權利和義務(wù)，并與甲方簽訂承繼或補充協(xié)議。
2、項目工程建設施工主體合規性探討的問(wèn)題：
在合作開(kāi)發(fā)協(xié)議中一般約定：中標人與甲方共同出資設立項目公司，并按照公司法及現代企業(yè)制度要求，訂立公司章程及其他法律文件。項目公司作為本項目開(kāi)發(fā)主體，承擔合作區域內征地拆遷和補償安置的資金投入，負責完成合作區域內規劃策劃、建設工程以及其他相關(guān)合作事項。探討的問(wèn)題：
?。?）中標人如不具備施工總承包的資質(zhì)，其關(guān)聯(lián)或控股公司能否直接施工等。（2）社會(huì )投資人在中標后，實(shí)施項目的過(guò)程中，是否可以引入其他合作投資者參與開(kāi)發(fā)本項目及后續工程建設？（3）中標人是否有權指定其全資子公司負責合作開(kāi)發(fā)范圍內具體項目開(kāi)發(fā)。（4）所實(shí)施的項目范圍內涉及到的眾多子項目，主要指政府補貼或政府付費的項目，在具體實(shí)施時(shí)是否還需要招標？如不招標，是否帶來(lái)無(wú)法通過(guò)審計監督的風(fēng)險？ 3、招標的內容和采購標的合規性探討。主要涉及招標內容和采購標的是否明確？是否涉嫌固定回報或政府兜底？如僅涉及工程投融資與工程建設，是否會(huì )被認定為違規舉債和固定回報。
?。ㄈ┢瑓^合作開(kāi)發(fā)類(lèi)項目社會(huì )投資人性 投資回報的合規性 1、能否約定“先預算后實(shí)施”的投資回報原則？
對于符合《政府投資條例》（國務(wù)院令 712 號）的項目，“先預算后實(shí)施”是一個(gè)基本原則，但對于片區合作開(kāi)發(fā)類(lèi)項目，政府采購的是投資人而非施工人，是服務(wù)而非工程。對于合作范圍內的項目如不符合《政府投資條例》或政府采購法規定的工程或服務(wù)項目，但約定了實(shí)行“先預算后實(shí)施”，是否會(huì )帶來(lái)違規舉債的風(fēng)險。
2、能否在合作開(kāi)發(fā)協(xié)議中約定采用“（融資）F+EPC”的融資建設模式，既：社會(huì )資本方負責項目建設資金的籌集與項目設計、采購、施工總承包，建設完成后政府平臺公司按照合同約定的投資收益平均每年償還社會(huì )資本方的項目工程成本（含工程利潤）+資金占用成本（含融資利潤）。
3、能否要求政府對社會(huì )投資人的投資款項提供相關(guān)的保障，如：
要求政府授權國資部門(mén)向平臺公司出具不可撤銷(xiāo)的增資百的承諾；要求政府其他國有企業(yè)或平臺公司為該平臺公司提供履約擔保等。
4、能否約定將政府留存相關(guān)稅收、非稅收入部分，列入財政預算全額撥付給甲方，作為甲方支付項目開(kāi)發(fā)費用的資金來(lái)源，全額支付至項目公司。
5、能否約定將建設用地出讓金中地方政府留存款提留后的剩余資金，作為支付項目開(kāi)發(fā)的費用，全額支付給項目公司。
6、片區土地開(kāi)發(fā)土地出讓收入或收益分成能否作為項目還款來(lái)源。
在財金（2019）10 號文實(shí)施之前，片區綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)政府與社會(huì )資本合作項目基本均涉及土地開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，且都是把土地的整理和利用的收入作為政府付費或可行性缺口補助的來(lái)源。10 號文發(fā)布后，新簽約項目被禁止以包含土地出讓收入為主的政府性基金預算作為 PPP 項目的財政補貼或預算支出安排。那么，在不采用 PPP 模式的政府與社會(huì )資本合作項目中，土地出讓收入能否作為項目運營(yíng)補貼支出來(lái)源？能否約定土地整理開(kāi)發(fā)收益分成？其合規和違規性如何判斷？ 。
?。ㄋ模╆P(guān)于合作開(kāi)發(fā)類(lèi)項目的“運營(yíng)”。
1、無(wú)“運營(yíng)”或不約定“運營(yíng)”內容的項目合規性如何判斷。
2、約定的運營(yíng)內容過(guò)于模糊或由政府方承擔運營(yíng)責任的項目合規性。
3、能否將運營(yíng)成本或運營(yíng)服務(wù)費納入財政預算。
4、設立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金對產(chǎn)業(yè)導入，產(chǎn)業(yè)服務(wù)進(jìn)行獎勵的合規性，是否符合產(chǎn)業(yè)政策，如何合規設立。
5、支付項目公司產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費并列入年度財政預算的合規性，能否支付，是否需要績(jì)效考核等？
五 、關(guān)于片區合作開(kāi)發(fā)類(lèi)項目的合作主體及參與主體 政府或政府授權的行業(yè)主管部門(mén)作為片區開(kāi)發(fā)項目的采購主體，在采用與社會(huì )資本合作的模式時(shí)，對合作主體的確定以符合預算法、政府采購法、招投標法、政府投資條例、基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法等相關(guān)法律法規規定為前提。
2020 年 10 月 23 日國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好<必須招標的工程項目規定>和<必須招標的基礎設施和公用事業(yè)項目范圍規定>實(shí)施工作的通知》（發(fā)改辦法規〔2020〕770 號）?！锻ㄖ穼κ褂脟匈Y金的項目、項目與單項采購的關(guān)系、招標范圍列舉事項、同一項目中的合并采購、總承包招標的規模標準等內容進(jìn)行了更加細致明確的解釋。為此應注意以下幾點(diǎn)：
1、無(wú)論是選擇社會(huì )投資人實(shí)施片區開(kāi)發(fā)投資建設運營(yíng)項目，還是實(shí)施合作范圍內的子項目，均應當履行招標采購程序，包括需要按照相關(guān)法律法規走競爭性程序的，如需要納入政府購買(mǎi)服務(wù)范圍的項目，應按照相關(guān)法律法規的規定和要求執行，不能直接指定實(shí)施主體,否則存在程序違規或無(wú)法通過(guò)審計的風(fēng)險。
2、未采用競爭性程序，直接與社會(huì )投資人成立項目公司，約定由項目公司承擔片區開(kāi)發(fā)的投資建設運營(yíng)責任，或約定社會(huì )資本方中標后，直接指定其全資或控股公司承擔項目建設任務(wù)等，均可能造成合作協(xié)議被確認無(wú)效的法律后果。
六 、關(guān)于片區合作開(kāi)發(fā)類(lèi)項目合作模式風(fēng)險分析 實(shí)務(wù)中的合作開(kāi)發(fā)模式主要有：PPP 模式、ABO 模式、F+EPC 模式或投資人+EPC 模式、片區特許（經(jīng)營(yíng)）開(kāi)發(fā)模式、園區委托運營(yíng)商模式、片區綜合開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化融資模式等，無(wú)論哪一種模式的選擇，均應依法合規且不能帶來(lái)政府違規舉債及隱性債務(wù)風(fēng)險。下面重點(diǎn)對以下幾類(lèi)模式的合規性分析如下：
1 、關(guān)于 ABO 模式 ABO 即授權—建設—運營(yíng)，在片區開(kāi)發(fā)被大力提倡并推廣實(shí)施的當下，ABO 無(wú)疑是備受關(guān)注也是最為熱門(mén)的“關(guān)鍵詞”之一，也是近期各領(lǐng)域專(zhuān)家們討論最為熱烈的話(huà)題。實(shí)務(wù)中有人理解 ABO：是由政府授權單位履行業(yè)主職責，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務(wù)，政府履行規則制定、績(jì)效考核等職責，同時(shí)支付授權運營(yíng)費用的合作模式。也有人理解為：是地方政府通過(guò)競爭性程序或直接簽署協(xié)議方式授權相關(guān)企業(yè)作為項目業(yè)主，并由其向政府方提供項目的投融資、建設及運營(yíng)服務(wù)，政府方按約定給予一定財政資金支持，合作期滿(mǎn)后將項目設施再移交給政府方的合作方式。
在當下規范地方政府融資舉債、防范金融風(fēng)險的政策背景下，ABO 模式如何依法合規地應用？筆者建議如下：
?。?（1 ）ABO 模式下授權項目業(yè)主應經(jīng)過(guò)競爭性程序 實(shí)務(wù)中有專(zhuān)家認為，ABO 主要針對的是公共服務(wù)和基礎設施建設領(lǐng)域，實(shí)質(zhì)上是一種“公公合營(yíng)”模式。在授權國有平臺或公司作為項目業(yè)務(wù)時(shí)，采用政府直接授權的方式尚屬可行，但如果是其他社會(huì )投資人參與，尤其是民營(yíng)資本參與，這種直接授權的模式必然存在巨大的法律與政治風(fēng)險。為此建議，任何涉及其他非地方政府所屬?lài)谢蚱脚_公司的社會(huì )投資人等其他主體參與時(shí)，都必須堅持采用合法合規的競爭性采購程序。如未通過(guò)競爭性程序確定社會(huì )資本投資人，存在因程序不合法不合規而導致合作協(xié)議主體不適
格的法律風(fēng)險，進(jìn)而可能因合作協(xié)議違反政府采購法等相關(guān)法律導致無(wú)效，也將給合作各方主體帶來(lái)不可估量的損失。
?。?（2 ）采用政府購買(mǎi)服務(wù)的 ABO 模式 ABO 一般屬于政府采購行為，履行了相關(guān)政府采購手續(服務(wù)或工程)的 ABO 項目本身即是合規的，如果項目業(yè)主是平臺或國有公司，其以自身市場(chǎng)化主體身份進(jìn)行融資時(shí)，如政府不承擔兜底責任，應該視為是合規的。但依據 2020 年 3 月 1 日生效的《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法》，政府采購法律、行政法規規定的貨物和工程，以及將工程和服務(wù)打包的項目以及融資行為，是不能納入政府購買(mǎi)服務(wù)項目范圍的。
?。?（3 ）采用特許經(jīng)營(yíng)的 ABO 模式 不納入政府購買(mǎi)服務(wù)范圍的 ABO 模式，政府只是按照《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》采購和授權特許經(jīng)營(yíng)權投資、建設和運營(yíng)的主體，沒(méi)有對運營(yíng)本身進(jìn)行保底支付，政府并不承擔支付費用的責任，實(shí)質(zhì)上只是授權特許運營(yíng)，只是采購項目的特許經(jīng)營(yíng)主體。有專(zhuān)家觀(guān)點(diǎn)認為：對于采用財政補助的片區特許開(kāi)發(fā)合作開(kāi)發(fā)模式，在當某一部分未來(lái)財政支出責任被固化下來(lái)，有可能成為受托開(kāi)發(fā)機構融資的還款來(lái)源時(shí)，可能會(huì )存在違規舉債的風(fēng)險。因此要求財政對社會(huì )資本或項目建設成本等不承擔兜底責任，財政部門(mén)僅承擔依照既定財政預算和計劃、專(zhuān)項資金管理辦法等向片區開(kāi)發(fā)主管部門(mén)撥付開(kāi)發(fā)建設和經(jīng)濟發(fā)展等資金的責任，并不對合作項目的開(kāi)發(fā)建設成本和購買(mǎi)服務(wù)等費用承擔兜底責任或支付責任。且付費要依據績(jì)效考核的結果，否則也會(huì )涉嫌“固定回報”。
?。?（4 ）通過(guò) ABO 實(shí)施的委托建設運營(yíng)開(kāi)發(fā)區模式 對片區委托開(kāi)發(fā)依據的是國辦發(fā)〔2017〕7 號文“推進(jìn)開(kāi)發(fā)區建設和運營(yíng)模式創(chuàng )新。按照國家有關(guān)規定投資建設、運營(yíng)開(kāi)發(fā)區，或者托管現有的開(kāi)發(fā)區，享受開(kāi)發(fā)區相關(guān)政策”。有專(zhuān)家認為：通過(guò)混合型 ABO 進(jìn)行的委托建設運營(yíng)開(kāi)發(fā)區籌資模式，在實(shí)質(zhì)上隔離了新增的政府債務(wù)負擔，地方財政增收則企業(yè)有收益，地方財政不增收則企業(yè)無(wú)收益。盡管模式較為復雜，但
因其政企債務(wù)的良好隔離，與城鎮化的緊密切合，可融資性的充分體現，而使其通過(guò)獨立或與 PPP 及地方債組合的方式，逐漸發(fā)展成為基礎設施建設的主要模式。
2 、關(guān)于“F+EPC ”模式* 實(shí)務(wù)中的“F+EPC”模式一般是某政府平臺公司作為建設單位負責承建和實(shí)施，社會(huì )資本方負責項目建設資金的籌集與項目設計、采購、施工總承包，建設完成后由政府國有企業(yè)或平臺公司按照合同約定的投資收益平均每年償還社會(huì )資本方的項目投資及建設成本和一定的利潤?？梢钥闯銎湟韵碌奶卣鳎?/p>
?。?）“F+EPC”模式是工程建設領(lǐng)域的融資模式。政府在建設期不需要投入資金，項目的資金均是投資人用自有或融資來(lái)的資金投入的且投資人本身（或聯(lián)合體成員）具有施工資質(zhì)即施工企業(yè)，投資人同時(shí)也是該工程的施工總承包單位。
?。?）該融資模式下政府許可允許帶資承包或墊資建設，有?！墩顿Y條例》的規定和要求。
?。?）該模式在規定的時(shí)間建成后不需要運營(yíng)，由政府在一定期限內進(jìn)行回購，類(lèi)似早被禁止的 BT 建設模式，涉嫌固定回報和違規舉債，不符合我國現行法律法規以及政策性規定。
*注：此處作者可能以討論政府投資項目范圍內情況為主(七公注)。
為此有專(zhuān)家建議，在合作開(kāi)發(fā)項目合作方式選擇時(shí)，應積極探索如何將違規的“融資+EPC”模式，變?yōu)楹弦幍?ldquo;投資+EPC”模式，將社會(huì )資本方的帶資和墊資變?yōu)橥顿Y，將政府違規的到期回購變?yōu)橐皂椖康慕?jīng)營(yíng)收入和政府的合規支持回收項目的投資和融資。
七 、關(guān)于片區合作開(kāi)發(fā)類(lèi)項目的招標內容和采購標的
實(shí)務(wù)中，大多數片區合作開(kāi)發(fā)類(lèi)項目采取的是“成本認定＋合理收益”方法確定和測算項目回報機制，項目的采購標的一般為工程建安費下浮、工程建設投資收益率上浮報價(jià)兩部分，也有的把“年化收益率”、“固定資產(chǎn)投資收益率”作為采購標的。有專(zhuān)家觀(guān)點(diǎn)認為：片區特許開(kāi)發(fā)或委托建設運營(yíng)類(lèi)項目，如招標內容對應的工程建設、財務(wù)投資及征地拆遷等均無(wú)任何運營(yíng)內容，僅僅涉及工程投融資與工程建設，顯然與片區綜合開(kāi)發(fā)機制核心內涵的“增量財政、掛鉤績(jì)效和風(fēng)險承擔”的回報機制存在實(shí)質(zhì)性的區別，根據相關(guān)法律法規及規范性文件規定，一般會(huì )被認定為違規舉債及固定回報。
八 、關(guān)于片區合作開(kāi)發(fā)類(lèi)項目的回報機制 項目的回報機制是指社會(huì )資本或投資人取得回報的資金來(lái)源或方式，包括使用者付費、政府付費、可行性缺口補助等方式，在確定合作開(kāi)發(fā)類(lèi)項目的回報方式時(shí)，應嚴格執行《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43 號）、《關(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50 號）、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87 號)、《關(guān)于做好 2018 年地方政府債務(wù)管理工作的通知》財預（〔2018〕34 號）等規范性文件的規定，尤其謹防帶來(lái)政府違規舉債及隱性債務(wù)風(fēng)險。
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實(shí)務(wù)中應注意的問(wèn)題：
1、合作協(xié)議約定的“先預算后支付”原則，應僅針對符合政府采購法、政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法中規定的條件和要求，需要先預算后支付的項目，對于項目的投資建設回報，不能約定此原則，即使約定亦屬于無(wú)效并涉嫌違法違規運作。
2、對于合作范圍內包含的使用者付費項目或有運營(yíng)收入的項目，全部的運營(yíng)責任均應由社會(huì )投資人或項目公司承擔，政府不應承擔更不能大包大攬。
3、對于符合政府付費或缺口補助的項目，應遵循“按效付費”的原則，需經(jīng)績(jì)效考核后才能付費，否則涉嫌固定回報。
4、對社會(huì )投資人的融資或投資回報，政府方禁止也無(wú)義務(wù)提供相關(guān)的保障，如：提供履約擔保、出具相關(guān)手續，給予增資承諾等，否則帶來(lái)政府隱性債務(wù)風(fēng)險。
5、在約定“將政府留存相關(guān)稅收、非稅收入部分，列入財政預算全額撥付給甲方，作為甲方支付項目開(kāi)發(fā)費用的資金來(lái)源，全額支付至項目公司”；約定“將建設用地出讓金中地方政府留存款提留后的剩余資金，作為支付項目開(kāi)發(fā)的費用，全額支付給項目公司”等內容時(shí)，應符合財政預算管理的相關(guān)規定。但如果將上述資金作為償還債務(wù)的來(lái)源，則涉嫌違規，不但投資人將遭受巨大損失，政府方相關(guān)人員將被追責問(wèn)責。
6、按照財預〔2017〕87 號的規定，儲備土地的預期出讓收入不能作為項目還款或投資回報資金來(lái)源，土地出讓金的收益分成能否作為項目還款來(lái)源，應結合合作開(kāi)發(fā)的模式以及財政部門(mén)預算管理的相關(guān)規定確認。
九 、關(guān)于合作開(kāi)發(fā)協(xié)議及合作的范圍和內容 項目的《合作開(kāi)發(fā)協(xié)議》是整個(gè)合作項目實(shí)施的關(guān)鍵和基礎保障，對于合作的范圍和內容應從項目實(shí)施的運作方式、合作事項、融投資安排、回報機制、風(fēng)險分配、權利義務(wù)等方面進(jìn)行充分細致的考慮和安排。特別是要充分考慮政府支出責任的合法合規性和財政承受能力，以及項目付費機制的合法合規性等方面，目的是保證合作協(xié)議的合法有效以及雙方在合作過(guò)程中的可行性和實(shí)操性。：
但應注意以下幾點(diǎn)：
1、如需對項目的建設或運營(yíng)投入一定的財政資金，在沒(méi)有預算或未確定建設資金來(lái)源，未履行政府決算手續及項目前期立項審批等手續前，可以簽署合作框架協(xié)議（應在協(xié)議中約定“此協(xié)議只是合作意向，對雙方均不具有法律約束力”），但不應簽署具有實(shí)質(zhì)施工建設類(lèi)內容的合同，更不能開(kāi)始實(shí)際施工建設，否則可能會(huì )因合同無(wú)效導致停工的法律后果。
2、如將“土地整理和公共基礎設施建設”約定為項目的合作范圍和產(chǎn)出標準，同時(shí)，既無(wú)運營(yíng)內容又依靠財政資金兜底或政府付費的片區合作開(kāi)發(fā)類(lèi)項目，不但屬于違法違規運作，實(shí)務(wù)中也不具有實(shí)操和可行性。
3、嚴防土地一級開(kāi)發(fā)及土地整理服務(wù)的違規風(fēng)險。
不能利用土地一級開(kāi)發(fā)違規舉債。嚴控一級土地開(kāi)發(fā)中的違規舉債行為，是地方政府債務(wù)監管工作的重點(diǎn)，2019 年 5 月 20 日，財政部自然資源部出臺《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》的通知（財預〔2019〕89 號），提出了“土地儲備項目從擬收儲到供應涉及的收入、支出必須全部納入財政預算”和在預算中遵循“先收后支”的總體原則。這是主管部門(mén)加強土地收支管理，規范土地一級開(kāi)發(fā)行為的重要舉措。顯然，此辦法實(shí)施后的土地一級開(kāi)發(fā)項目中，社會(huì )資本投資當中用于征地拆遷以供(政府)收購收回土地的資金，必須列入地方政府財政預算，成為地方政府財政收入的一部分按照預算管理的要求規范使用，而不允許從收入中直接償還相應款項，否則屬于變相違規舉債。
4、不能通過(guò)協(xié)議約定的形式直接確定子項目的實(shí)施主體。
在項目合作范圍內的需采用政府購買(mǎi)服務(wù)方式支付費用的項目和應通過(guò)招投標的子項目，如：項目設計、規劃咨詢(xún)、全過(guò)程建設管理服務(wù)、征遷投資服務(wù)等，應通過(guò)政府采購的程序選擇確定實(shí)施主體，不能作為合作開(kāi)發(fā)的內容寫(xiě)進(jìn)合作開(kāi)發(fā)協(xié)議中直接約定由社會(huì )投資人實(shí)施，更不能約定政府方有保證社會(huì )資本方取得上述服務(wù)的合同義務(wù)，否則存在審計無(wú)法通過(guò)的風(fēng)險，也將導致無(wú)法付費的后果。
綜上，片區合作開(kāi)發(fā)類(lèi)項目因其自身具有金額大、周期長(cháng)、子項目類(lèi)型眾多等特性，決定了項目融資及建設的巨大難度。但我們相信隨著(zhù)國家推進(jìn)城鎮化建設進(jìn)程，鼓勵區域發(fā)展的利好政策不斷出臺，片區合作開(kāi)發(fā)類(lèi)項目一定會(huì )有更多的合作模式和更合規融資的方式，也會(huì )有更廣闊的發(fā)展前景。為此建議：一是在合法合規的前提下做好片區合作開(kāi)發(fā)項目的投融資規劃方案。二是結合項目實(shí)際，統籌用好地方政府債券、PPP、財政直接投資、投融資平臺融資等多種合規的投融資模式；三是通過(guò)合理打包整合資源，推動(dòng)
基礎設施和公共服務(wù)設施先行建設，最大化利用好土地資源，爭取實(shí)現片區開(kāi)發(fā)項目收益的自平衡，最終實(shí)現防范政策和法律風(fēng)險，依法合規促進(jìn)片區開(kāi)發(fā)項目順利開(kāi)展的目標。
