某某區農村公路縣鄉道路網(wǎng)改造工程
PPP 項目
財政承受能力論證報告
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某某區農村公路縣鄉道路網(wǎng)改造工程 PPP 項目
財政承受能力論證報告
實(shí)施機構：承德市某某區交通運輸局 咨詢(xún)機構：某某編制時(shí)間：2017 年 3 月
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目 錄 一、項目概況........................................................ 1 （一）項目基本情況.............................................. 1 1、項目名稱(chēng)與實(shí)施機構....................................... 1 2、項目背景................................................. 1 3、項目建設規模與建設內容................................... 2 （二）項目運作方式.............................................. 3 1、項目運作方式系統圖....................................... 3 2、運作方式說(shuō)明............................................. 4 （三）項目風(fēng)險分配框架.......................................... 4 1、政策風(fēng)險................................................. 5 2、法律及合同風(fēng)險........................................... 5 3、資金風(fēng)險................................................. 6 4、建設風(fēng)險................................................. 6 5、運營(yíng)及維護風(fēng)險........................................... 7 （四）項目回報機制.............................................. 8 二、論證的目的與依據................................................ 9 （一）財政承受能力論證的目的.................................... 9 （二）財政承受能力論證的政策法規依據........................... 10 （三）財政承受能力論證的方法依據............................... 11 三、政府支出責任識別............................................... 11 （一）股權投資支出責任......................................... 11 （二）運營(yíng)補貼支出責任......................................... 11 （三）風(fēng)險承擔支出責任......................................... 12 （四）配套投入支出責任......................................... 12 四、政府支出測算................................................... 12 （一）股權投資支出測算......................................... 12 （二）運營(yíng)補貼支出測算......................................... 12 （三）風(fēng)險承擔支出測算......................................... 13
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（四）配套投入支出測算......................................... 14 （五）匯總測算................................................. 15 五、財政承受能力論證............................................... 15 （一）測算基礎................................................. 16 （二）承德市某某區未來(lái)財政支付能力預測......................... 16 （三）行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估..................................... 17 （四）財政承受能力定性分析..................................... 18 六、財政承受能力論證結論........................................... 18
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一、項目概況
?。ㄒ唬╉椖炕厩闆r 1、項目名稱(chēng)與實(shí)施機構 項目名稱(chēng)：某某區農村公路縣鄉道路網(wǎng)改造工程 PPP 項目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“本項目”或“項目”）。
項目實(shí)施機構：承德市某某區交通運輸局 某某區交通運輸局在某某區政府授權范圍內負責協(xié)調和組織某某區農村公路縣鄉道路網(wǎng)改造工程 PPP 項目的前期評估論證、實(shí)施方案編制、社會(huì )資本方選擇、項目合同簽署、項目監管、項目及資產(chǎn)移交等工作。
2、項目背景 某某區位于河北省東北部，承德市西郊，距承德市區 11.5 公里。全區總面積 452 平方公里，總人口 20 萬(wàn)人，轄四鎮、2 鄉、3 街道，63 個(gè)行政區，25 個(gè)社區。
社會(huì )主義新農村建設是黨中央、某某院根據我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的階段特點(diǎn)， 為解決“三農”問(wèn)題而明確提出的重大戰略舉措。而農村公路網(wǎng)建設是推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設的重要內容，是農村經(jīng)濟發(fā)展、農業(yè)結構調整和增加農民收入的有效途徑，是擴大國內需求、拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的重要措施。農村公路網(wǎng)的建設在建設新農村中具有基礎性、先導性和帶動(dòng)性的作用。
農村公路是保障農民群眾生產(chǎn)生活的基本條件，是農業(yè)和農村發(fā)展的先導性、基礎性設施，是社會(huì )主義新農村建設的重要支撐。當前，區域內農村公路發(fā)展依 然存在著(zhù)基礎不牢固、區域發(fā)展不平衡、養護任務(wù)重且資金不足、危橋險段多、安全設施少、運輸服務(wù)水平不高等突出問(wèn)題，與全面建成小康社會(huì )的要求還存在 較大差距。黨的十八大以來(lái)，某某總書(shū)記多次就農村公路發(fā)展作出重要指示， 在充分肯定農村公路建設成績(jì)的同時(shí)，要求農村公路建設要因地制宜、以人為本， 與優(yōu)化村鎮布局、農村經(jīng)濟發(fā)展和廣大農民安全便捷出行相適應，要進(jìn)一步把農 村公路建好、管好、護好、運營(yíng)好，逐步消除制約農村發(fā)展的交通瓶頸，為廣大 農民脫貧致富奔小康提供更好的保障。
目前，全國交通運輸系統正在全面落實(shí)總書(shū)記的重要批示，充分認識“四好
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農村路”建設的重大意義，加快推進(jìn)農村公路提質(zhì)增效、科學(xué)發(fā)展。
某某區農村公路縣鄉道路網(wǎng)改造工程建設完成后，可以有效地改善現有道路路況，提高公路的通行能力和整體路網(wǎng)的通達深度，完善路網(wǎng)結構，降低出行成本，節約社會(huì )資源。它還將大大地改善項目區域內的交通環(huán)境、投資環(huán)境和沿線(xiàn)居民的出行條件，進(jìn)一步推動(dòng)當地經(jīng)濟的快速發(fā)展，提高沿線(xiàn)居民的生產(chǎn)、生活水平。
近年來(lái)，隨著(zhù)某某區經(jīng)濟的迅速發(fā)展，交通量的增長(cháng)以及超載車(chē)輛對路面破壞嚴重，再加上本項目涉及的 8 條路線(xiàn)中建設通車(chē)時(shí)間較長(cháng)，導致路基出現沉陷、坑槽、車(chē)轍等病害，路面破損嚴重，導致公路通行能力下降，服務(wù)水平降低， 嚴重制約了沿線(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，急需改造以提高通行能力。
3、項目建設規模與建設內容 本項目為農村公路縣鄉道路改造工程，主要對原道路進(jìn)行改造，共涉及 8 段縣鄉道路，全長(cháng) 48.868 公里。
?。?）路基工程 本項目按山嶺重丘區四級公路技術(shù)標準進(jìn)行建設，設計速度 20 公里/小時(shí)、 30 公里/小時(shí)。路基寬采用 7.5 米、6.5 米兩種；路面寬 6.5 米、6.0 米；斷面組成為：0.25m 路肩石和 0.25m 土路肩+2*3.25m 行車(chē)道+0.25m 路肩石和 0.25m 土路肩、0.25m 路肩石+2*3.0m 行車(chē)道+0.25m 路肩石。根據交通部頒標準《公路工程技術(shù)標準》，行車(chē)道橫坡取 1.5%。
?。?）排水工程 過(guò)村莊段落采用 50×50cm 矩形加蓋板邊溝；以減少開(kāi)挖，排水通暢地段采用散排的方式排水。路基排水通過(guò)邊溝、排水溝，引至天然溝渠，保障路基處理中濕或干燥狀態(tài)，保持路基穩定。
?。?）結構層 瀝青混凝土面層：
上面層 4cm 細粒式瀝青混凝土下面層 5cm 粗粒式瀝青混凝土基層：18cm 水泥穩定碎石 墊層：15cm 天然砂礫 （4）綠化及安保工程
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本著(zhù)“因地制宜、因路制宜、適地適樹(shù)適花草”的綠化設計原則，在路線(xiàn)范圍兩側設置 1 米寬的綠化帶，綠化形式上采用“上喬、中灌、下花草”的綠化模式。即公路綠化分上、中、下三層進(jìn)行綠化，上層種植高大的喬木樹(shù)種，中層種植棉槐、沙棘、刺槐等灌木，形成灌木層，下層栽植不同品種的草本花，突出美化效果和山區特色，使公路形成綠樹(shù)成蔭、花草飄香、環(huán)境優(yōu)美的風(fēng)景線(xiàn)。
同時(shí)，為保證行車(chē)安全，及沿路各項設施安全，臨崖路段及急轉彎路段設置漿砌石防撞護欄。
?。?）交通工程及沿線(xiàn)設施 本項目安全設施設計是以國家標準《公路交通工程施工標準規范匯編》為基礎，并參考國內有關(guān)公路的標準和實(shí)際技術(shù)資料進(jìn)行設計。
1）道口樁 設在公路沿線(xiàn)較小交叉路口的兩側，對稱(chēng)布置，每側兩根，采用 C25 鋼筋混凝土預制件，斷面為 18cm×18cm，高出地面 80cm，高出地面部分一律涂以間距為 20cm,頂端為紅色的紅白相間的反光油漆。
2）交通標志 按照國標《道路交通標志和標線(xiàn)》（GB5768-2009）中設計速度與字符大小的標準執行。
3）路面標線(xiàn) 路面中心線(xiàn)采用一條白色虛線(xiàn)，部分路段采用白色實(shí)線(xiàn)，線(xiàn)寬 15cm。
?。ǘ╉椖窟\作方式 1、項目運作方式系統圖
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圖 圖
1 項目運作方式系統圖
2、運作方式說(shuō)明 本項目采用 BOT 方式運作，依托社會(huì )資本方的資金、技術(shù)、人力資源、經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢，按照城市建設的總體要求，遵循“政府主導、企業(yè)運作、合作共贏(yíng)”的發(fā)展目標，對該項目提供科學(xué)合理的建設運營(yíng)方案。在政府方的有效監管下，社會(huì )資本方發(fā)揮自身優(yōu)勢緩解政府財政支出壓力，以專(zhuān)業(yè)化運營(yíng)維護提高公共服務(wù)質(zhì)量，為政府提供工程的建設、運營(yíng)、維護等服務(wù)。通過(guò)本項目建設增強了政府宏觀(guān)管理能力，明確了監管職能；加快了城市基礎設施建設速度，提升了市政配套服務(wù)的工作效率；提高了公共配套服務(wù)水平，能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟快速發(fā)展。
在項目整個(gè)合作期限內（16.5 年），政府在項目建設期出資 10%。因此，與直接高成本投資比較，本項目短期投資少，債務(wù)風(fēng)險較小。合作期滿(mǎn)后，政府方將得到建設運營(yíng)維護狀況良好的市政基礎設施。
?。ㄈ╉椖匡L(fēng)險分配框架
根據《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21 號）
中的風(fēng)險分配機制，政策、法律變更等與政府、政策、體制相關(guān)的，非由社會(huì )資本方引起且不受控制的主要風(fēng)險由政府承擔；項目融資、施工和運營(yíng)等與社會(huì )資本行為密切相關(guān)的，由社會(huì )資本直接或間接引起的風(fēng)險由社會(huì )資本方承擔；不可
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抗力風(fēng)險等與政府、政策、體制無(wú)關(guān)，非社會(huì )資本方引起且不受控制的風(fēng)險由政府和社會(huì )資本合理共擔。
本 PPP 項目投資建設、運營(yíng)維護過(guò)程中存在的具體風(fēng)險如下：政策風(fēng)險、法律及合同風(fēng)險、資金風(fēng)險、建設風(fēng)險、運營(yíng)及維護風(fēng)險。
1、政策風(fēng)險 （1）政府信用 PPP 項目政府方不履行或者拒絕履行相關(guān)合同約定的責任和義務(wù)，給 PPP 項目帶來(lái)直接或間接的損失或危害。
?。?）政府決策和審批延誤 由于政府缺乏對 PPP 項目的實(shí)踐經(jīng)驗和能力、前期準備不足、信息不對稱(chēng)以及審批過(guò)程復雜等，造成項目時(shí)間的延長(cháng)和成本的提高。
?。?）政府干預 政府直接干涉項目建設和運營(yíng)活動(dòng)，干預社會(huì )資本的自主決策權力以及強行取消、扣押、沒(méi)收項目。
?。?）政治/公眾反對 項目實(shí)施的某些措施威脅到公共利益，從而引起政治甚至公眾反對項目的建設或是導致項目成本增加等風(fēng)險。
?。?）政治不可抗力事件 超出政府、社會(huì )資本方的預想，如意外事件控制、戰爭、敵對行為、貿易禁運和進(jìn)出口限制等情況，而導致的項目損失。
2、法律及合同風(fēng)險 （1）法律及監管體系不完善 由于目前關(guān)于 PPP 的立法層次較低、效力較差、相互之間存在某些沖突、可操作性差等原因造成的損害。
?。?）法律變更 相關(guān)法律法規（包括環(huán)境的、稅收的和收入的調整）引起項目實(shí)施困難及成本增加、收益下降。
?。?）第三方違約風(fēng)險 除政府和社會(huì )資本方以外，其他項目參與者不完全履行或者拒絕履行相關(guān)合同約定的責任和義務(wù)，或者履行時(shí)間延誤帶來(lái)的損失和危害。
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（4）稅收政策調整 包括中央和地方稅收政策法規變更帶來(lái)的風(fēng)險可能性。
?。?）合同/文件風(fēng)險 合同文件設計不合理、無(wú)彈性、含糊不清使得合同之間存在沖突，從而造成項目或者項目公司受損。
3、資金風(fēng)險 （1）利率風(fēng)險 市場(chǎng)利率變動(dòng)的不確定性導致 PPP 項目融資成本、資金財務(wù)成本增加造成的損失。
?。?）融資風(fēng)險 金融市場(chǎng)不健全，融資結構不合理、獲得融資的可能性因素引起的資金籌措困難等風(fēng)險。
?。?）通貨膨脹 國家整體物價(jià)水平上升，貨幣的購買(mǎi)力下降，導致項目成本增加。
4、建設風(fēng)險 （1）工程建設變更 包含設計變更、施工范圍變更。建筑工程的設計錯誤、可建造性差或者相關(guān)標準規范變化、合同變更等原因引起的工程建設變更。政府方原因引起的工程建設變更。
?。?）地質(zhì)災害風(fēng)險 建設用地發(fā)生嚴重危害地質(zhì)條件，導致項目成本增加、工期延長(cháng)等風(fēng)險。
?。?）環(huán)保、生態(tài)風(fēng)險 由于政府或社會(huì )團體對項目的環(huán)保、生態(tài)要求提高導致項目的成本提高、工期延誤或其他損失。
?。?）施工質(zhì)量及技術(shù)風(fēng)險 質(zhì)量風(fēng)險：指項目達不到設計規定的技術(shù)經(jīng)濟指標。工程質(zhì)量決定著(zhù)項目能否正常投入運營(yíng)，并在日后的運營(yíng)過(guò)程中降低維護費用。但是，在建設過(guò)程中很多因素可能會(huì )影響到項目工程質(zhì)量，如地形氣候、建筑材料質(zhì)量、施工承包商建設水平等，從而使項目達不到設計所規定的技術(shù)經(jīng)濟指標。
由于所需技術(shù)不成熟、難以滿(mǎn)足預定的標準和要求，或者適應性差，迫使社
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會(huì )資本追加投資。
?。?）完工延誤風(fēng)險 由于各種原因（如進(jìn)度、質(zhì)量控制的不足等）造成項目無(wú)法按時(shí)、按量完成。其具體表現為建設工期拖延、成本超支、項目運營(yíng)后達不到設計預定的目標等。
1）進(jìn)度風(fēng)險：
本 PPP 項目工程內容較多，承包商建設能力低、管理經(jīng)驗不足等原因也將導致工程不能如期竣工。
2）供應風(fēng)險 項目建設所需原材料、資源、機械設備等無(wú)法供應或供應不及時(shí)給項目帶來(lái)?yè)p失。
?。?）不可抗力 建設過(guò)程中發(fā)生災難性自然災害或者其他無(wú)法規避和補救的災害。以滿(mǎn)足上述條件為前提，不可抗力包括但不限于：
1）雷電、地震、火山爆發(fā)、滑坡、水災、暴雨、海嘯、臺風(fēng)、龍卷風(fēng)或旱災； 2）流行病、瘟疫爆發(fā)； 3）暴亂或恐怖行為； 4）全國性、地區性、城市性或行業(yè)性罷工。
5、運營(yíng)及維護風(fēng)險 （1）政府部門(mén)違約 項目建成后政府方面提出項目?jì)热荩ㄒ幠?、功能、外觀(guān)等方面）的實(shí)質(zhì)性變更要求，導致項目公司需要承擔過(guò)多的建設或者運營(yíng)責任。
?。?）社會(huì )資本方違約 項目運營(yíng)及維護工作中，社會(huì )資本方不按照合同履行，如不依照行業(yè)標準、規范完成約定的工作，將導致項目功能等方面的實(shí)質(zhì)性損失，影響項目的使用等。
?。?）可用性服務(wù)費支付延誤風(fēng)險 指由于本 PPP 項目的運營(yíng)狀況或者服務(wù)過(guò)程中受經(jīng)濟、政治等因素的影響， 導致項目公司應收取的費用不能按期收回。
?。?）運營(yíng)成本增加 由于管理等因素造成的運營(yíng)成本超出預期。
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（5）運營(yíng)不可抗力 運營(yíng)及維護期間，發(fā)生災難性自然災害（如地震、海嘯等）或者其他無(wú)法規避和補救的災害。
?。?）其它收入不足 在合法合規的前提下，廣告費等收入是允許項目公司設立的經(jīng)營(yíng)收入，這些收入的不足也可能導致運營(yíng)收益低于預期。
表 表
1 ：風(fēng)險分配表
承擔主體
風(fēng)險類(lèi)別
政府 社會(huì )資 本
共擔
政策風(fēng)險 政府信用 √
政府決策和審批延誤 √
政府干預 √
政治/公眾反對 √
政治不可抗力事件 √
法律及合同風(fēng)險 法律及監管體系不完善 √
法律變更 √
第三方違約風(fēng)險
√
稅收政策調整 √
合同文件風(fēng)險
√
資金風(fēng)險 利率風(fēng)險
√
融資風(fēng)險
√
通貨膨脹
√
建設風(fēng)險 工程建設變更（包含設計變更、施工范圍變更）
√
地質(zhì)災害風(fēng)險
√
環(huán)保、生態(tài)風(fēng)險
√
施工質(zhì)量及技術(shù)風(fēng)險
√
完工延誤風(fēng)險
√
不可抗力
√
運營(yíng)及維護風(fēng)險 政府部門(mén)違約 √
社會(huì )資本方違約
√
可用性服務(wù)費支付延誤風(fēng)險 √
運營(yíng)成本增加
√
運營(yíng)不可抗力
√
其它收入不足
√
（四）項目回報機制
《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）》指出，PPP 項目回報機制包
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括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式，具體機制如下:
圖 圖
2 回報機制分析圖
本項目的項目公司主要負責項目的投融資、建設及運營(yíng)維護，本項目屬于市政道路建設，是依靠“政府付費”回收投資成本的非經(jīng)營(yíng)性項目，通過(guò)項目公司提供可用性服務(wù)和運營(yíng)維護服務(wù)，政府對其服務(wù)付費推進(jìn) PPP 項目。
二、論證的目的與依據
根據《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）的通知》 （財金[2014]113 號）、《財政部印發(fā)<政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）>通知》和 《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21 號）等相關(guān)政策規定，承德市某某區財政局根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務(wù)等因素，開(kāi)展財政承受能力論證。
?。ㄒ唬┴斦惺苣芰φ撟C的目的
開(kāi)展 PPP 項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障。
通過(guò)對本項目的清晰識別，測算各項財政支出責任，科學(xué)評估本項目實(shí)施對當前和今后年度財政收支平衡狀況的影響，評估該項目的財政責任支出預算對財政的承受能力，規范項目財政支出管理，有序推進(jìn)項目實(shí)施，防范和控制本 PPP 項目的財政支出風(fēng)險，同時(shí)為 PPP 項目財政管理提供依據。
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（二）財政承受能力論證的政策法規依據
根據某某院、財政部、發(fā)改委等國家部委的相關(guān)要求，為了加強財政管理， 提高財政資金使用效率，在政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式下，政府以運營(yíng)補貼等作為社會(huì )資本提供公共服務(wù)的對價(jià)，應以績(jì)效評價(jià)結果作為對價(jià)支付依據，并納入預算管理、財政中期規劃和政府財務(wù)報告。
合理的 PPP 項目支出安排，公平分擔公共資金投入，符合代際公平原則， 有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。主要政策法規依據如下: 1、《中華人民共和國預算法》； 2、《中華人民共和國政府采購法》； 3、《某某院關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)的通知》（國辦發(fā)[2015]42 號）； 4、《某某院關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制 鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》（國發(fā) [2014]60 號）； 5、《某某院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)[2014]43 號）； 6、《某某院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45 號）； 7、某某院《關(guān)于政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)的指導意見(jiàn)》 （國辦發(fā)[2013]96 號）； 8、財政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì )資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57 號）； 9、財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）的通知》 （財金[2014]113 號）； 10、財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財金[2014]76 號）； 11、財政部《政府和社會(huì )資本合作項目財政收支預算管理暫行辦法》； 12、財政部印發(fā)《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》通知； 13、《河北省人民政府關(guān)于推廣政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見(jiàn)》冀政（2014）125 號； 14、河北省人民政府《關(guān)于加強城市基礎設施建設的實(shí)施意見(jiàn)》（冀政（2014）
44 號）；
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15、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作工作的通知》（財金 [2016]90 號）； 16、承德市推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式（PPP）實(shí)施方案》（承市政辦字（2015）39 號）； 17、《承德市城市總體規劃（2016-2030 年）》 18、其他相關(guān)法律法規、規章和規范性文件。
?。ㄈ┴斦惺苣芰φ撟C的方法依據
依據財政部《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金 [2015]21 號）規定的方法對本項目開(kāi)展財政承受能力論證。
三、政府支出責任識別
一般情況下，PPP 項目全生命周期過(guò)程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營(yíng)補貼、風(fēng)險承擔及配套投入等。我們基于某某區交通運輸局提供的項目資料和以往的項目經(jīng)驗，識別出本項目政府的支出責任主要包括以下幾個(gè)方面: （一）股權投資支出責任
股權投資支出責任是指政府與社會(huì )資本共同組建公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。
本項目政府方參與股權投資，持有項目公司股份，政府方占股 10%，故政府承擔的股權投資支出責任。
?。ǘ┻\營(yíng)補貼支出責任
運營(yíng)補貼支出責任是指在項目運營(yíng)期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營(yíng)補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營(yíng)補貼支出責任；政府可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營(yíng)補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營(yíng)補貼支出責任。
本項目由項目公司負責本項目投融資、建設和運營(yíng)維護，擁有項目的運營(yíng)權和維護權，其收入來(lái)源為政府可用性付費。故政府所承擔的運營(yíng)補貼支出為每年支付的可用性服務(wù)購買(mǎi)費用。
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（三）風(fēng)險承擔支出責任
風(fēng)險承擔支出責任是指由政府承擔風(fēng)險帶來(lái)的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、可用性服務(wù)費延誤風(fēng)險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發(fā)情況所導致的風(fēng)險，會(huì )產(chǎn)生財政或有支出責任。
本項目涉及各類(lèi)風(fēng)險，按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則， 應由最有能力消除、控制或降低風(fēng)險的一方承擔風(fēng)險。在 PPP 項目合同中需具體明確項目風(fēng)險的責任分擔，實(shí)現項目風(fēng)險在政府和社會(huì )資本之間的合理分配。結合實(shí)施項目的風(fēng)險分配框架，進(jìn)一步識別項目風(fēng)險，優(yōu)化分配方案，選用概率法、比例法等方法對風(fēng)險承擔支出進(jìn)行量化。
對于需要政府承擔的政治風(fēng)險與法律風(fēng)險，風(fēng)險支出數額和概率都難以準確測算，因此采用比例法對風(fēng)險承擔支出進(jìn)行測算，即按照 PPP 項目的全部建設成本和一定時(shí)期內的運營(yíng)成本的一定比例確定風(fēng)險承擔支出。
?。ㄋ模┡涮淄度胫С鲐熑?/p>
配套投入支出是指政府將承諾提供的項目配套工程等其他投入支出責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施產(chǎn)生的費用，以及完成項目與現有相關(guān)基礎設施和公用事業(yè)的對接、投資補助、貸款貼息等。
本項目為農村公路縣鄉道路改造工程，無(wú)需配套投入支出。
四、政府支出測算
?。ㄒ唬┕蓹嗤顿Y支出測算
股權投資支出測算應當根據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實(shí)物投入或無(wú)形資產(chǎn)投入，應依法進(jìn)行論證， 合理確定價(jià)值。
本本項目政府方參與股權投資，持有項目公司 10%股份，實(shí)繳貨幣資金 430.326 萬(wàn)元。
?。ǘ┻\營(yíng)補貼支出測算
本項目為“政府付費”模式項目，政府承擔運營(yíng)的可用性服務(wù)費支出責任。本項目實(shí)施方案中，可用性服務(wù)費計算公式為：
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可用性服務(wù)費（第 n 年）=[社會(huì )資本建設成本×（1+合理利潤率）×（1+年度折現率）
n ]/ 財政運營(yíng)補貼周期+年度運營(yíng)成本×（1+合理利潤率）
其中：n 代表折現年數，財政運營(yíng)補貼周期代表財政補貼年數，合理利潤率參考同行業(yè)同規模類(lèi)似項目取值 6.00%，年度折現率取值 3.20%。本項目承德市某某區財政共計付費金 額為：32,014.83 萬(wàn)元。
依據公式測算結果如表 2：
表 表
2 ：可用性服務(wù)費測算表
單位：萬(wàn)元
運營(yíng)年份
可用性服務(wù)費
第一年（2019）
1,704.63 第二年（2020）
1,757.27 第三年（2021）
1,811.59 第四年（2022）
1,888.38 第五年（2023）
1,925.52 第六年（2024）
1,985.23 第七年（2025）
2,046.85 第八年（2026）
2,110.44 第九年（2027）
2,176.07 第十年（2028）
2,274.88 第十一年（2029）
2,313.69 第十二年（2030）
2,385.83 第十三年（2031）
2,460.27 第十四年（2032）
2,557.81 第十五年（2033）
2,616.37 累計 32,014.83
?。ㄈ╋L(fēng)險承擔支出測算
根據《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南》（財金[2014]113 號文），要求按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場(chǎng)風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會(huì )資本之間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目融資、建造、財務(wù)和運營(yíng)維護等商業(yè)風(fēng)險由社會(huì )資本承擔， 法律、政策和可用性服務(wù)費延誤等風(fēng)險由政府承擔，不可抗力等風(fēng)險由政府和社
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會(huì )資本合理共擔。
對于需要政府承擔的政治風(fēng)險與法律風(fēng)險，風(fēng)險支出數額和概率都難以準確測算，因此采用比例法對風(fēng)險承擔支出進(jìn)行測算，即按照 PPP 項目的全部建設成本和一定時(shí)期內的運營(yíng)成本的一定比例確定風(fēng)險承擔支出。
風(fēng)險承擔支出=（項目全部建設成本+運營(yíng)成本）×風(fēng)險承擔比例×政府承擔比例 風(fēng)險承擔比例定為 10%，政府承擔風(fēng)險比列按照 1%計算，本 PPP 項目風(fēng)險承擔支出測算見(jiàn)表見(jiàn)表 3: 表 表
3 ：風(fēng)險支出測算表
單位：萬(wàn)元
年份
建設成本
運營(yíng)成本
風(fēng)險支出金額
2017 7,172.10
-
7.17 2018 14,344.21
-
14.34 2019 -
1,068.32 1.07 2020 -
1,000.85 1.00 2021 -
933.37 0.93 2022 -
885.44 0.89 2023 -
798.42 0.80 2024 -
730.95 0.73 2025 -
663.47 0.66 2026 -
596.00 0.60 2027 -
528.52 0.53 2028 -
490.37 0.49 2029 -
393.57 0.39 2030 -
326.10 0.33 2031 -
258.62 0.26 2032 -
210.69 0.21 2033
123.67 0.12 合計 21,516.31
9,008.36 30.52 由上表可知，本項目全生命周期內風(fēng)險承擔支出總額為 30.52 萬(wàn)元
?。ㄋ模┡涮淄度胫С鰷y算
配套投入支出是指政府將承諾提供的項目配套工程等其他投入支出責任，通
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常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施產(chǎn)生的費用，以及完成項目與現有相關(guān)基礎設施和公用事業(yè)的對接、投資補助、貸款貼息等。
本項目為農村公路縣鄉道路改造工程，無(wú)需配套投入支出。
?。ㄎ澹﹨R總測算
通過(guò)以上測算，本項目在合作期內政府對本項目每年的支出責任如下: 表 表
4 ：項目合作期內政府對本項目的支出匯總表
單位：萬(wàn)元
年份
股權投資支出
運營(yíng)補貼支出
風(fēng)險承擔支出
配套投入支出
年總支出
2017 430.326 -
7.17 -
437.50 2018 -
-
14.34 -
14.34 2019 -
1,704.63 1.07 -
1,705.70 2020 -
1,757.27 1.00 -
1,758.27 2021 -
1,811.59 0.93 -
1,812.52 2022 -
1,888.38 0.89 -
1,889.27 2023 -
1,925.52 0.80 -
1,926.32 2024 -
1,985.23 0.73 -
1,985.96 2025 -
2,046.85 0.66 -
2,047.51 2026 -
2,110.44 0.60 -
2,111.04 2027 -
2,176.07 0.53 -
2,176.60 2028 -
2,274.88 0.49 -
2,275.37 2029 -
2,313.69 0.39 -
2,314.08 2030 -
2,385.83 0.33 -
2,386.16 2031 -
2,460.27 0.26 -
2,460.53 2032 -
2,557.81 0.21 -
2,558.02 2033 -
2,616.37 0.12 -
2,616.49 合計
430.326 32,014.83 30.52 -
32,475.68 從上表看，本項目在合作期 16.5 年內政府對本項目總支出 32,475.68 萬(wàn)元。
五、財政承受能力論證
財政承受能力論證是根據政府在 PPP 項目中的預算支出責任，論證 PPP 項目實(shí)施對當前及今后年度財政支出的影響。本項目的財政承受能力論證承德市某某區政府的財政承受能力情況。
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（一）測算基礎
根據《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引的通知》 (財金[2015]21 號)第二十七條規定，未來(lái)年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關(guān)數額的平均值及平均增長(cháng)率及承德市第十三個(gè)五年規劃計算。2011 年至 2016 年承德市某某區財政數據詳見(jiàn)下表：
表
5 5 ：
2011- - 2016 年 某某 區一般公共預算支出情況
單位：萬(wàn)元
年份 2011 年 2012 年 2013 年 2014 年 2015 年 2016 年 平均值 一般公共預 算支出 85,229 94,138 98,439 95,625 77,133 105,820 94,231 增長(cháng)率 -
10.45% 4.57% -2.86% -19.34% 37.19% 6% 注：以上數據由承德市某某區財政局提供。
?。ǘ┏械率心衬硡^未來(lái)財政支付能力預測
2012 年—2016 年承德某某區一般公共預算支出平均年增長(cháng)率為 6%。結合承德市某某區經(jīng)濟發(fā)展現狀及區財政中長(cháng)期發(fā)展規劃，根據承德市某某區財政局提供的未來(lái)財政支出增長(cháng)率數值，估算近 10 年預期增長(cháng)率為 10%，2027 年-2036 年為 9%。
表
6 6 ：承德市 某某 區本級財政未來(lái)
15 年一般公共預算支出預測情況
單位：萬(wàn)元
年份
財政支出增長(cháng)率
一般公共預算支出
本項目政府支出
PPP 項目政府支出占一般公共預算支出比例
2016 10.00% 105,820.00
2017 10.00% 116,402.00 437.5 0.38% 2018 10.00% 128,042.20 14.34 0.01% 2019 10.00% 140,846.42 1,705.70 1.21% 2020 10.00% 154,931.06 1,758.27 1.13% 2021 10.00% 170,424.17 1,812.52 1.06% 2022 10.00% 187,466.59 1,889.27 1.01% 2023 10.00% 206,213.24 1,926.32 0.93% 2024 10.00% 226,834.57 1,985.96 0.88% 2025 10.00% 249,518.02 2,047.51 0.82%
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2026 10.00% 274,469.83 2,111.04
0.77% 2027 9.00% 299,172.11 2,176.60
0.73% 2028 9.00% 326,097.60 2,275.37
0.70% 2029 9.00% 355,446.39 2,314.08
0.65% 2030 9.00% 387,436.56 2,386.16
0.62% 2031 9.00% 422,305.85 2,460.53
0.58% 2032 9.00% 460,313.38 2,558.02
0.56% 2033 9.00% 501,741.58 2,616.49
0.52% 2034 9.00% 546,898.32
2035 9.00% 596,119.17
2036 9.00% 649,769.90
注：以上數據由承德市某某區財政局提供。
依據《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》，每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過(guò) 10%。承德市僅進(jìn)行了 2 個(gè) PPP 項目，2 個(gè) PPP 項目全生命周期內各年財政支出數額占承德市某某區當年一般公共預算支出的比例為 0.01%-4.38%，最大值為 4.38%， 發(fā)生在 2019 年。本 PPP 項目全生命周期內各年財政支出數額占承德市某某區當年一般公共預算支出的比例為 0.01%-1.21%，最大值 1.21%發(fā)生在 2019 年，均小于 10%。
截至目前，某某區 PPP 項目各年財政支出數額占承德市某某區當年一般公共預算支出的比例為均小于 10%，2019 年為 5.59%，對今后年度財政支出無(wú)影響，符合《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》的規定。
?。ㄈ┬袠I(yè)和領(lǐng)域均衡性評估
根據指引要求，行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估，是根據 PPP 模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域 PPP 項目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域 PPP 項目過(guò)于集中。
本 PPP 項目為某某區農村公路縣鄉道路網(wǎng)改造工程項目，項目的實(shí)施完善了某某區配套路網(wǎng)設施，加快了城市基礎設施建設速度，提高了公共配套服務(wù)水平，有利于某某區的崛起，能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟快速發(fā)展。本項目?jì)热萆婕笆姓缆芳坝晁芫W(wǎng)、電力通訊、照明、綠化、交通標識等配套工程，行業(yè)和領(lǐng)域均衡性良好，對當地的公共服務(wù)設施和城市建設發(fā)展均起到積極的促進(jìn)作用。
目前承德市某某區已成立了政府和社會(huì )資本合作模式推廣運用工作小組，統
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一協(xié)調部署全市政府和社會(huì )資本合作模式推廣運用工作。領(lǐng)導小組將對全市 PPP 項目進(jìn)行統籌規劃，綜合考慮，因此本市不會(huì )出現相同行業(yè)方面 PPP 項目過(guò)于集中的問(wèn)題。
?。ㄋ模┴斦惺苣芰Χㄐ苑治?/p>
承德市某某區財政支出增長(cháng)較快，除了自身經(jīng)濟發(fā)展較快，還在于國家的重點(diǎn)支持，財政收入和一般公共預算支出增長(cháng)較快，財政能力的保障度較高；從項目分析，不可控風(fēng)險較低，且上級政府財政支持力度大項目風(fēng)險可控，進(jìn)而降低本項目的風(fēng)險；定性分析結論表明財政支出責任風(fēng)險在可控范圍，在能力承受范圍之內。
六、財政承受能力論證結論
本 PPP 項目由社會(huì )資本方全額獨資成立項目公司，在項目公司成立后，采用 BOT 方式負責本項目的投資建設、經(jīng)營(yíng)、管理以及維修養護等，合作期滿(mǎn)移移交給政府或指定機構。
本項目全生命周期過(guò)程的財政支出責任，主要包括股權投資支出責任、運營(yíng)補貼支出責任和風(fēng)險承擔支出責任。經(jīng)過(guò)能力評估，本項目全生命周期內每一年度需要從預算中安排的支出占比均低于承德市某某區當年一般公共預算支出預測值的 10%。項目的實(shí)施完善了某某區配套路網(wǎng)設施，加快了城市基礎設施建設速度，提高了公共配套服務(wù)水平，有利于某某區的崛起，能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟快速發(fā)展。本項目?jì)热萆婕笆姓缆芳坝晁芫W(wǎng)、綠化、交通標識等配套工程，行業(yè)和領(lǐng)域均衡性良好，對當地的公共服務(wù)設施和城市建設發(fā)展均起到積極的促進(jìn)作用。目前承德市已成立了政府和社會(huì )資本合作模式推廣運用工作小組，統一協(xié)調部署全市政府和社會(huì )資本合作模式推廣運用工作，不會(huì )出現相同行業(yè)方面 PPP 項目過(guò)于集中的問(wèn)題。項目符合《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》的規定。
本項目財政承受能力論證的結論為“通過(guò)論證”， 宜采用 PPP 模式。
