【摘要】由立法者原意可知，確認無效訴訟在起訴期限規則上，存在初始且有意識的法律漏洞，需要法官進行填補。目前，除適用和不適用起訴期限條款兩種做法外，最高人民法院在郭家新案中還創設了“適當期間”的漏洞填補方式。從權利保護必要性理論出發，“適當期間”實質是將確認無效訴訟起訴期限問題的判斷權交給了法院，由法官進行裁量。為防范法官濫用裁量權，必須對其進行限制。一方面，在具體判斷時需結合法律澄清的可能以及法安定和社會秩序的穩定等進行綜合考量；另一方面，遵循個案性的判斷準則和“適當期間”不低于法定起訴期限的標準。即便如此，根據《立法法》中法律保留條款的規定，確認無效訴訟的起訴期限規則最終應由法律作出規定，方為適當。
【關鍵詞】確認無效訴訟；起訴期限；法律漏洞；適當期間
2015 年實施的新行政訴訟法，正式認可了原告訴請確認行政行為無效的權利，但卻沒有對這類起訴做出更多的配套性規定，其中，起訴期限問題尤為引人注目。在具體實施中，法院對這類訴訟是否適用法定的起訴期限產生了很大的分歧，呈現適用和不適用起訴期限兩種截然相反的處理態度。除此之外，最高人民法院在郭家新等人訴淄博市博山區人民政府解除聘任關系一案中（以下簡稱“郭家新案”），還創造性提出了“適當期間”的期限判斷標準。眾所周知，“起訴期限是關于公民行使行政訴權的時間限制”，關系著公民訴權的保障。由此，對確認無效訴訟起訴期限問題進行實踐上的總結和理論上的探討，便顯得尤為適當和必要。
一、起訴期限規則上的法律漏洞 確認無效訴訟是否適用法定的起訴期限條款，本質上屬于法律規范的適用問題。通過分析發現，當前我國的行政訴訟立法在確認無效訴訟起訴期限的規則上，存在著法律上的漏洞，而且是初始且有意識的法律漏洞。
?。ㄒ唬┻m用起訴期限條款的失當 從文本來看，行政訴訟法只是對起訴期限的計算進行了統一規定，而沒有基于訴訟請求的不同而采取區別化的處理。加之，“行政訴訟的起訴期限決定了當事人可以對行政行為進行司法救濟的條件，同時限制法院可以對行政行為進行司法審查的權限，是行政訴訟一項重要的法律制度”。據此，有學者便認為，“無論從保護當事人訴權，還是從維護行政行為公定力的角度，起訴期限作為一項重要的訴訟制度，其法律適用應當遵循嚴格的法定主義”， “行政訴訟法未對確認無效訴訟的起訴期限另行規定，這意味著確認無效訴訟仍需遵循行政訴訟法六個月起訴期限的規定。當事人超過該期限提起訴訟，法院應裁定駁回起訴或不予受理”。這種觀點在司法實踐中也有著很強的支配力，甚至占據了法院裁判的主流位置。據學者統計，原告超期起訴的，法院以超期起訴為由不予受理或者駁回的案件，比例高達 74%。
除此之外，法的安定性和社會秩序的穩定成為支撐這一主張的又一重要論據。很多學者擔心，“一味主張無效之訴的起訴期限不受限制，令其‘一輩子’都處在可以被攻擊的狀態，于法安定性的要求和社會秩序的穩定似不相容”，因為，“行政行為即便是‘無效’，隨著時間的流逝，很可能會衍生出其他法律關系，如果作為其他法律行為或關系之基礎與本源的行政行為無限期地處于可以被攻擊的狀態，這顯然不利于法的安定性以及社會關系（秩序）的穩定。更為重要的是，即便本行為可以被宣告無效，但是，在本行為基礎之上繁衍出來的其他行為和關系卻在很多情況下值得法律保護”。在這樣的認識之下，法的安定性和社會秩序
的穩定超越了無效行政行為的理論特質，他們把所有的注意力都放在了不利結果的考量上，而對無效行政行為的理論進行了有意識地“忽略”。我們不能說這樣的判斷是盲目、武斷的，但至少是存在疑問的。
首先，從行政行為原理來看，“無效行政行為屬于自始、當然、確定無效。這就意味著，無效行政行為從作出時就不具有任何法律效力，作出無效行政行為的機關或其他有權機關得隨時宣告或確認其無效，相對人也可隨時請求有權機關宣告或確認其無效”。“對于具有無效情形的行政行為，行政相對人可以隨時申請人民法院確認行政行為無效，不受行政訴訟起訴期限的限制”。如果認為確認無效訴訟應當適用起訴期限條款，那么無效行政行為理論本身便會受到挑戰，甚至面臨被解構的風險。
其次，如果認定確認無效訴訟也要適用法定起訴期限的規定，其獨立性將被掩蓋。因為，“從效果上看，無效的效果是使行為做出之后不產生任何效力，但是，可撤銷也可以具有溯及力，所以，也能達到同樣的效果”。面對這樣尷尬的境地，只有強調起訴期限對于行政行為無效和撤銷的適用差異，才能突顯出確認無效判決的獨立性。正如學者所擔憂的，“因起訴期限特殊化尚未實現，我國確認無效判決的獨立價值注定要被撤銷判決所掩蓋”。甚至有學者更為尖銳地指出，“在為其規定特別的起訴期限之前，法律上增設這種判決沒有任何實質意義。”雖然，這些說法存在可以商量的余地，但就起訴期限之于確認無效判決獨立價值的重要性而論，則無疑是十分恰當的。
最后，從域外的立法例而論，確認無效訴訟不受起訴期限的限制也占據絕對的制度優勢。“無論英美國家，抑或法、德等大陸法系國家規定的起訴期限實質上主要是對撤銷訴訟而言的”。這不是有意為之，而是基于起訴期限本身的理論性質所決定的。因為，“各國設置短期起訴期限的主要理由是迅速確定并維持具體行政行為所創設的新的法律關系和社會秩序，進而維護法律的安定性”。而當事人提起確認無效訴訟，既不會導致既有法律關系發生變動，也不會形成新的法律秩序，更無關行政行為效力的維護，不存在適用法定起訴期限的正當空間。
可見，無論是理論本身，還是制度比較，法的安定性和社會秩序的穩定都不足以支撐確認無效訴訟應當適用起訴期限條款的論斷。當然，這只是理論層面的論證，不能完全回應規范層面的問題。對此，還需要進一步回到法律文本之中，從法律適用的角度加以審視。
?。ǘ┐嬖诜陕┒吹牧⒎ㄊ聦?其實，立法者在修法之時是充分意識到確認無效訴訟是否適用起訴期限條款這個問題的，而且并沒有如嚴格的法定主義者那樣，主張確認無效訴訟也要毫無區別地適用起訴期限條款。相反，在理念上，他們首先是承認無效行政行為理論的。據立法者所言，在草案討論時，他們認為，“從理論上說，無效行政行為應當自始無效，不受起訴期限的限制。判決確認無效可以更好地保護公民的合法權益。但新法沒有規定起訴期限不受限制，可以在司法實踐中探索和確立”。全國人大法工委在后來的立法釋義中也做了同樣的說明，“從法理上講，確認無效訴訟應當不受起訴期限的限制，可以隨時提出。……這里未作明確規定，主要考慮確認無效判決還是一項新制度，需要司法實踐積累經驗，有關起訴期限先可由司法解釋來作出規定”。
這些說明呈現出立法者對確認無效訴訟起訴期限問題的一份完整而清晰的評價計劃。這份評價計劃表明了立法者的三點態度：
第一，立法者承認無效行政行為理論，也認可確認無效訴訟不受起訴期限的限制； 第二，鑒于確認無效判決作為一項新制度，當前對起訴期限問題作出規定會很棘手，因此，便沒有在法律文本中明確規定確認無效訴訟不存在起訴期限的限制；
第三，立法者意圖將確認無效訴訟起訴期限問題暫且交給法院，由其在司法實踐中探索和確立。在行政訴訟法明確規定之前，可由司法解釋先行規定。
從這三點可以看出，在立法者的評價計劃里，確認無效訴訟起訴期限問題缺少必要的規則，法定的起訴期限條款并不適用于確認無效訴訟。由此可知，確認無效訴訟在起訴期限的規則上，便存在著明顯的法律漏洞，“是實證法（制定法或習慣法）的缺陷，在被期待有具體的事實行為規定時，明顯地缺少法律的調整內容，并要求和允許通過一個具有法律補充性質的法官的決定來排除”。
當然，法律漏洞還可以分為有意識的漏洞和無意識的漏洞、初始的漏洞和嗣后的漏洞。“假使立法者開放問題不為規整，將之讓由司法裁判及法學來決定，于此即有立法者意識到的漏洞存在”，“當立法者忽略了——依其根本的規整意向——應予規整的問題，或誤以為就此已為規整時，即屬立法者并未意識到的漏洞”。至于初始的漏洞則是從法律規定頒布時，也就是從最開始就已經存在，嗣后的漏洞則是因為受到調整的生活領域的結構事后發生變化，新的事實因而沒有法律規定存在，而得不到法律的評價。
立法者對確認無效訴訟起訴期限的說明，充分顯示出他們在修法之時，對這一問題已有明確認知，而且希望將起訴期限問題先交給法院先行探索，由司法解釋先行規定。因此可以說，行政訴訟法修法之時，確認無效訴訟在起訴期限規則上的漏洞便已存在，屬于典型的初始的法律漏洞，而且立法者也認識到了這樣的漏洞，因此也屬于有意識的法律漏洞。同時，立法者因為不愿調整確認無效訴訟起訴期限規則問題，進而將立法權有意識地“授予”法院，容許法官們“造法”，進行漏洞填補。對此，魏德士教授稱之為“有意識的授權漏洞”。
可見，在立法者的認識里，起訴期限條款的適用并不是如學者所說的，“所有行政案件完全采用撤銷訴訟一元化的規則和標準審理”的“撤銷訴訟一體主義”。立法者也希望在沒有采用訴訟類型化的方式重構行政訴訟制度的當前，借助完善判決類型的機會，實現訴訟程序的一些突破。
二、法院對起訴期限漏洞的填補 既然確認無效訴訟存在起訴期限規則上的法律漏洞，那么，基于“禁止拒絕裁判”原則，法院必須對這類漏洞進行填補。從這一角度出發，可以發現法院對這類案件所做的不同裁判體現出迥異的漏洞填補方式。
?。ㄒ唬┢鹪V期限條款的“類推適用” 在司法實踐中，很多法院都表示確認無效訴訟也要適用法定的起訴期限條款，比如，在郭鳳林訴寧安市人民政府土地租賃行政協議案中，法院就認為，“《中華人民共和國行政訴訟法》并未規定請求確認行政行為無效不受起訴期限的限制，郭鳳林的主張無法律依據，本院不予支持”。即使是最高人民法院，在很多的審判監督案件中也表達了相同的看法，比如，在陳鴻祥訴福建省莆田市城廂區人民政府城鄉建設行政管理房屋拆遷管理(拆遷)一案中，最高人民法院認為，“關于陳鴻祥主張無效行政行為不存在起訴期限的問題，行政訴訟法及相關司法解釋并無針對無效行政行為起訴期限的特殊規定，行政相對人或者利害關系人起訴要求確認行政行為無效的，仍適用行政訴訟法及相關司法解釋關于起訴期限的一般規定”。
單從內容上看，這些裁判不是很新奇，但如果從不同角度出發，則會得出完全不一樣的結論：如果我們從嚴格的法定主義者的角度加以觀察，那么，以上法院的裁判無疑是明確否定確認無效訴訟在起訴期限規則上存在著法律漏洞，因為法律沒有特殊規定，所以如同其它訴訟一樣，確認無效訴訟也要受到起訴期限條款的統一限制；如果從法律漏洞的視角加以觀察，可以認為，以上法院的認定實際上是在認可確認無效訴訟在
起訴期限規則上存在著法律漏洞，進而對其進行的填補，只不過，法院用來填補漏洞的材料是法定的起訴期限條款，采取的是“類推適用”的漏洞填補方式而已。
當然，就結果來看，以上兩種認識均能得出確認無效訴訟適用起訴期限條款的結論，但背后所體現的意義則完全不同。如果認為法院是站在嚴格的法定主義角度，否定確認無效訴訟起訴期限規則存在法律漏洞，那么，它無疑是犧牲了無效行政行為理論本身的特質，而這樣的處理方式與立法者原意完全相悖。相反，如果將上述法院的裁判解釋為對確認無效訴訟起訴期限漏洞的填補，則可以很好地實現其與無效行政行為理論的融洽，也能與立法者的意圖實現對接。只不過，此時問題的重心點轉移到法律漏洞填補的方式是否恰當的問題上了。
?。ǘo起訴期限限制的“事物本質”的認定 除適用法定起訴期限條款的做法外，很多法院從行政行為理論出發，依據無效行政行為的“自始無效”性質，直接判定確認無效訴訟不存在起訴期限的限制。如在余某某訴廣安市廣安區民政局、廣安市前鋒區護安鎮人民政府行政行為無效一案中，法院認定，“因兩被告作出的行政行為無效，無效行政行為自始無效、永遠無效，不受《中華人民共和國行政訴訟法》有關最長訴訟時效規定的限制，故被告廣安市廣安區民政局認為原告起訴超過訴訟時效的辯稱理由不能成立，本院不予支持”。在孫曉惠訴鎮平縣民政局頒發結婚證行為無效一案中，法院也認為，“無效的行政行為，自始無效且不具公定力、確定力、拘束力。任何一個自始無效的行政行為都不可能通過期限的限制而獲得一種確定力，本案中作為無效的行政確認行為之訴并沒有真正意義上的期限”。
從內容上看，法院做出這類裁判并不是從法律文本內尋找依據，而是直接根據無效行政行為理論本身導出結論。雖然他們沒有明言這種論證方式所因循的思路，但在法律漏洞填補的層面看，他們實際上觸及到了“事物本質”這一漏洞填補的論據方式。
與類推適用一樣，在漏洞的填補上，取向于“事物本質”也是一種可能的方法。比如，對醫療領域案件的裁判必須從醫療本身的專業性出發，否則會得出錯誤甚至很荒謬的結論。因此，“遵循這些事實、關系和自然科學法則是任何立法和法律適用的任務”。無效行政行為理論，作為確認無效訴訟的實體理論基礎，其“自始無效、確定無效、當然無效”的“本質”，決定了確認無效訴訟在訴訟程序上的展開面貌，決定了確認無效訴訟起訴期限規則的漏洞填補方式。只是這里的本質是法學層面的而不是來自自然科學或者生活事實。
然而，以“事物本質”作為漏洞填補的方式存在著很大的風險，它會導引出這樣一種現象，即“法官對判決中有效的法官規范進行說明不是根據法政策上重要的形成論據（規范目的），而是根據表面上符合邏輯的或者科學的論據”，這使得法官可以不受限制地造法，尤其是當人們對“事物本質”的認識產生分歧時，這類風險尤為突出，因為它涉及到了什么是本質、源自何處，尤其是由誰來界定“事物本質”的諸類問題。如此，“事物本質”的確信被解構了，它的存在滑到了被濫用的邊緣。
不似自然科學和生活事實，無效行政行為理論本身源于法律理論自身的評價，它的本質是經過嚴密的法理論證錘煉過的，而且在理論界和實務界并沒有產生太多認識上的分歧，因此，作為漏洞填補的方式，并不會引起巨大的風險，導致法官造法毫無邊界。
?。ㄈ?ldquo;適當期間”的折中選擇
除適用和不適用起訴期限條款的兩種做法外，最高人民法院在郭家新案中，開拓式地提出了第三種司法上的認識，他們認為，“雖然《中華人民共和國行政訴訟法》并沒有明文規定請求確認行政行為無效是否
適用起訴期限的規定，但根據一般訴訟原理，請求確認行政行為無效，仍須于適當期間內提起，如果時過境遷又重提舊事，則難以維持法律秩序的安定，并不無濫用訴權之嫌疑”。
細究這份裁判不難發現，最高人民法院提出的“適當期間”，既不是適用起訴期限條款的觀點，也不是對沒有期限限制的認同，這實在是一項創造性的舉動。雖然，最高人民法院依然沒有擺脫“維持法律秩序的安定”的考慮，但相較于嚴格適用起訴期限條款的觀點而言，“適當期間”實在是一種“激進”。而且，與嚴格適用起訴期限條款和不受起訴期限限制的兩種裁判相比，“適當期間”所隱含的法律上的意義，具有更深微的突破性。
在此，有必要引入一項訴訟理論。在德國，它被稱為權利保護的必要性，日本學界則稱之為狹義的訴的利益。它是指，“具體的訴訟請求是否有進行訴訟或本案判決的必要性和實效性”。“具有訴的利益是當事人行使訴權的基本要件，也是法院判斷起訴能否受理、能否進入實質審理程序的前提”。因此，在訴訟中，它便具有一種過濾功能，“如果原告的起訴缺乏權利保護必要性，法院將裁定駁回。這也是權利保護必要性的傳統功能，即產生排除效果，或者說消極性程序利用規制。法院藉由權利保護必要性，可避免因無益之訴浪費司法資源、給被告增添應訴負擔，同時對原告起訴要求判決的權能（訴權) 作出限制”。
雖然，權利保護的必要性并沒有被作為一項制度明確寫進立法文本之中，但一些具體的訴訟制度卻體現出了權利保護必要性的理論，起訴期限制度便是其中之一，“雖然案件當事人享有權利，但長期不請求保護，在權衡法安定性利益后已無保護的必要時，法律將阻斷其獲得司法救濟的可能”。當然，反過來看，起訴期限也可以成為判斷某個訴訟請求有無權利保護必要性的標準之一。
就制度而論，行政訴訟的起訴期限制度都會以明確的期間標準得到立法確認，因此，雖然權利保護必要性由法院進行判斷，但判斷標準之一的起訴期限是被客觀化了的，法院必須嚴格遵循立法的規定，幾無裁量的空間存在。然而，在郭家新案中，最高人民法院創造出的“適當期間”并沒有起訴期限條款那樣的明確內容，也不是不存在起訴期限限制的意蘊。因此，“適當期間”的提出，實際上對確認無效訴訟起訴期限進行了主觀化的處理。由此，它在法律上所引起的最終效果，便是將確認無效訴訟需要遵循什么樣的起訴期限規則的問題，完全交給了法院，由法官進行裁量。這時，權利保護必要性和“適當期間”實際上已經相互交融了。
有學者不免擔憂，指出“從某種意義上說，訴的利益并非是一個客觀存在的‘物’，而是一種觀念上的東西，或者是一種‘說法’、一種解釋，決定其客觀面貌的并非其它，而是居于‘言說者’地位、以國家代言人面目出現的法官，而對于法官的行為又可以在某種社會意義上作出解釋”。
這樣的判斷在一定程度上揭示出了權利保護必要性被法院濫用的可能，尤其是在判斷標準被主觀化時，這樣的危險會更為嚴峻。畢竟，如同“公共利益”一樣，其存在本身只是一種學科意義上的抽象。所以，“這種判斷當然不能任由法院主觀專斷”，否則極易出現當事人訴權被過分限制的問題。“適當期間”雖具有進步意義，但其內容的不確定性，無疑也會跌入這樣的危險境地之中。當然，我們也不能就此折返回到確認無效訴訟適用起訴期限條款或者不存在起訴期限限制的老路上，更值得我們去做的，是借助郭家新案的契機，對“適當期間”進行補強，劃定法院判斷的邊界，將法官的裁量空間限制在合理的范圍之內。這樣才能更好地發揮郭家新案在整個行政訴訟立法進程中的法治意義。
三、“適當期間”的裁量邊界 最高人民法院提出的“適當期間”，并非要給法官確定一個如同起訴期限條款一般明確而普適的時間段，也不是要求每個法官在裁判案件中明確提出一個期間，其實質意思毋寧于給予法官以一定獨立的自主判斷空
間，核心在于當事人的訴訟請求是否具有權利保護的必要性存在。因此，“適當期間”的重心不在于期間本身，而在于法官裁量的邊界，具體包括裁判時需要考量的因素和應當遵循的判斷標準兩個方面。
?。ㄒ唬┬杩剂康囊蛩?雖然郭家新案并沒有明確提供更多關于“適當期間”的信息，但根據學者的論述和法院的說明，我們依然可以提取出一些客觀化的要素。
1 1 、法律澄清的可能性。德國學者胡芬曾言，“作為確認之訴，無效性確認之訴并沒有真正意義上的期限，但是，如果原告耽誤了進行法律上的澄清的可能性，就有可能缺少法律保護需要”。換句話說，即便確認無效訴訟不存在起訴期限的限制，但如果當事人長期不起訴，可能使得行政行為本身失去在法律上被澄清的可能。如果出現這樣的情況，那么，法院對于涉訴行政行為的法律評價將無法展開，權利保護的必要性自然會受到影響。
所謂法律澄清，事實上就是法律事實的證明問題，在訴訟程序中則表現為證據的保存和獲取，因為法律評價的基礎是建立在法律事實之上的，而法律事實的獲取，是建立在證據基礎之上的，因此，法律澄清可能性的大小，實際上就是相關證據是否能夠保存或者取得的問題。當然，法律事實的澄清只是標準，在訴訟程序層面，則關系到誰來提供證據來進行法律事實的澄清，這便是舉證責任分配的問題。
與民事訴訟不同，行政訴訟實行的是“舉證責任倒置”原則。那么，這是否意味著在確認無效訴訟中，法律事實的澄清全部都由行政機關來承擔呢？從理論上講，并非如此，因為當事人申請確認行政行為無效，側重的是行政行為的效力問題，而法院展開司法審查的核心在于行政行為的合法性判斷，被告承擔的實際上是對行政行為合法性的舉證責任。因此，“現行法律關于行政訴訟舉證責任分配的規定, 無法直接適用于‘無效’的舉證責任分配難題”， 我們不能因為被告無法舉證證明行政行為合法，就推定該行政行為無效。對此，有學者主張將確認無效訴訟中合法性和效力性的舉證責任分置，由原告對行政行為無效的主張承擔舉證責任，被告對行政行為合法性承擔舉證責任。這樣，一方面有利于防止宣告無效之訴的濫用，另一方面，作為“重大且明顯”違法的無效行政行為，其本來就是以普通相對人的認識能力為標準的，對普通相對人來說是容易識別的，原告并不存在舉證上的困難。因此從舉證責任的分配來看, 由原告來證明行政行為無效也是合理和可行的。
我們認為，這樣的認識符合無效行政行為的理論特性，也能在訴訟程序上得到合理地安置。在德國，立法也是這樣處理的，它們要求原告提供有關事實，對這些事實的法律評估能得出自始無效的理由。
2 2 、法安定性和社會秩序的穩定。文初提到，很多學者之所以支持確認無效訴訟適用起訴期限條款，理由之一就在于法安定性和社會秩序的穩定的考慮。最高人民法院在郭家新案中雖然提出“適當期間”的概念，但其思路也是為了防止不適用起訴期限條款可能帶來的對法安定性和社會秩序穩定的破壞。因此，對“適當期間”的判斷，便不能不將法安定性和社會秩序的穩定納入到考量的范圍之內。
在確認無效訴訟中所考慮的法安定性和社會秩序的穩定，主要在于法律秩序的安定性上，即“通過發揮法律的功能（如司法、行政執法中的法律適用）而形成的權利義務關系具有安定性、穩定性和持久性。只有行政行為的效力盡早地獲得確定，具有不可爭性，才能使行政行為所形成的新的社會秩序安定下來”。同時，在原行政行為基礎上延伸出來的其他行為和關系也需要穩定下來，不能因為原行政行為本身的不確定性而使其陷于長期的不穩定狀態中。不論如何，核心仍然在于行政行為本身狀態的確定性。
其實，對于法安定性和社會秩序的考量，實際上是一個衡量的過程，一方面是對行政行為背后所涉當事人權益的維護，另一方面是行政行為所延伸出來的法律秩序。對此，法院必須保持審慎的態度，進行綜合性地判斷，最后形成一個合理的結果。當然，這樣的判斷完全由法官自由裁量，沒有絕對而固化的標準。但是，法官對最后做出的衡量結果必須予以說明，以防止其濫用裁量權，進而出現限制當事人訴權的問題。畢竟法安定性和社會秩序的穩定屬于不確定概念，它的內涵必須盡可能地明確，否則它極有可能成為法官的“萬能武器”，如同“公共利益”一樣，容易成為其肆意裁判的遮羞布。
同時不可忽視的是，我國行政訴訟的立法目的，不僅在于為相對人提供權利救濟的渠道，以保護公民、法人和其他組織的合法權益，也在于監督行政機關依法行使職權。因此，行政行為合法性的確保也是法官衡量時應當考慮的因素，不能盲目而機械地為了法安定性和社會秩序的穩定，而漠視對行政機關職權行使的合法性監督。尤其是在法官判斷法安定性和社會秩序的穩定享有廣泛的解釋空間時，這一點尤為重要。
?。ǘ裱呐袛鄻藴?法官對于“適當期間”的判斷，除了要考量以上的諸般因素外，還需遵循以下幾點標準。
1 1 、個案性判斷準則。既然，“適當期間”并非是要為法官提供一個統一而明確化的標準，而是為法官創設一個司法裁量的空間，考量具體案件中當事人的訴訟請求是否存在權利保護的必要性，那么，這就決定“適當期間”的判斷是個案性的，它是法官根據具體案情綜合判斷的結果，而不是一個一勞永逸的固定標準。
從理論上來說，得出這樣的結論是必然的。“因為對訴的必要性和實效性的考量必須針對具體案件的具體情形”。每個案件的具體情節差別甚大，不可能完全一致，所涉及的個人的權益，以及延伸出來的行為和關系也不盡相同，因此在判斷個案原告的起訴是否會引起法律秩序的不穩定，原告的權益是否會與所牽連的其他個人或群體權益相失衡，行政行為的合法性監督與法律秩序的穩定如何得到權衡，均需法官進行衡量，不可能形成絕對不變的適用標準。
即便如此，但也正是個案性的判斷準則，使得“適當期間”更能體現個案正義，其價值也在于此。雖然現實再三表明，“所有的裁量權都可能被濫用，對每一項權力都應設置一定程度的法律限制，這是一條不變的公理”。如同行政裁量一般，司法領域的裁量權，“既可能失之于寬范，亦可能失之于狹隘”。但我們也應當看到，“適當期間”所賦予法官的裁量空間，能夠確保法官針對具體案件進行具體化考量，追求實質法治，這對于個案正義的實現無疑是積極而正面的，這也正是最高人民法院在郭家新案中裁判的積極意義所在，否則法官可以直接以適用起訴期限條款或者不存在起訴期限限制了案便是，何必非要創設出“適當期間”這一判斷空間。當然，過度的或不必要的裁量權對個案正義也會構成一種潛在的威脅或直接的危害，對此，我們需要做的是防御和控制法官對“適當期間”可能存在的裁量，確保其個案性的正義實現不被裁量權的濫用所腐蝕，這也正是本章內容所要積極解決的問題所在。
2 2 、不低于法定的起訴期限。按理說，既然“適當期間”的判斷是個案性的，那么，“適當期間”的判斷便不會與行政訴訟法中所規定的起訴期限條款產生直接的關聯。但是，如果對“適當期間”做出這樣理解的話，會造成確認無效判決在訴訟法中的應然地位發生錯愕，使得確認無效訴訟與撤銷訴訟之間的轉換機制發生凝滯。
從比較法的角度而言，無論是德國和日本，在立法中均規定了確認無效訴訟和撤銷訴訟的轉換機制，目的在于降低原告權利救濟的風險，因為，“在訴訟開始時常常不能確定，該行政行為究竟是自始無效的呢，還是‘僅僅’違法了。為此，不可以苛求原告自己承擔潛在于這個有待澄清的問題中的風險。所以，按照正確的見解，應當首先把這些案例中的撤銷之訴視為適當的，即便最終結果是對行政行為之自始無效的確認。
故此，在實踐中，真正的無效性確認之訴，主要出現于輔助請求中，或者它是遵照首席法官的相應指示采取的轉換形式”。如此，在具體的司法實踐中，“面對請求確認無效的訴訟，法院應當首先審查被訴行政行為是否構成無效，不構成無效者，適用一般的起訴期限規則來審查，對超出起訴期限者裁定駁回訴訟請求；若被訴行政行為構成無效，則不適用起訴期限規定，判決確認無效”。不難發現，這樣的制度設計是建立在確認無效訴訟不存在起訴期限限制的基礎之上的。
我國在最新的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》也設置了確認無效訴訟和撤銷訴訟之間的轉換機制，該解釋第九十四條明確規定，“公民、法人或者其他組織起訴請求撤銷行政行為，人民法院經審查認為行政行為無效的，應當作出確認無效的判決。公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續審理并依法作出相應判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求”。很明顯，這是對德日法律制度的直接借鑒。因此，制度的流暢運行同樣需要確認無效訴訟不存在起訴期限限制的支持。雖然“適當期間”的提出，并不能和不存在起訴期限限制相提并論，但為保障轉換機制的流暢運行，“適當期間”也不能低于法定的起訴期限。試想，如果出現“適當期間”低于法定的起訴期限的個案，原告在超過了“適當期間”但依然在法定的起訴期限之內，對一個原本應該確認無效的行政行為提起撤銷訴訟，那么，法官經審查只能對此裁定駁回起訴。這對原告權利的維護來說是不恰當的，更與確認無效訴訟不存在起訴期限限制的方向背道而馳，而且也有違該機制設置時減輕原告澄清負擔的初衷。畢竟，“適當期間”一方面是由法官加以自由裁量的范疇，另一方面也是原告起訴的判斷標準所在，如果不能將其界定為不低于法定的起訴期限，原告對“適當期間”的判斷壓力會陡增，使得其在選擇提起確認無效訴訟和撤銷訴訟之間更加彷徨。因此，最好的做法只能是將“適當期間”的邊界界定為不低于法定的起訴期限，確保它與確認無效訴訟不存在起訴期限限制的方向相一致。
四、余論 在確認無效判決作為一項新制度的情況下，立法者對其起訴期限不作明確規定，而采取通過司法實踐先行積累經驗的做法，實在是明智之舉。當然，法院的法官們也做出了積極地回應，尤其是最高人民法院在郭家新案中提出的“適當期間”，讓我們見識到了最高司法機關在個案中推動司法進程的努力，它所呈現的積極的法律意義，有目共睹。然而，可惜的是，在后來的諸多同類案件中，最高人民法院的法官又站到了保守的立場，以無效行政行為自始無效，不受起訴期限限制的主張，缺乏法律依據為由，駁回了很多原告的起訴。郭家新案的裁判反而成為了“異類”。這是我們不愿看到的圖景。即便如此，郭家新案的法律價值依然值得我們珍視，相信它所蘊含的法治意義會被不斷地挖掘出來，不論是對理論研究文論，還是今后的司法實踐而言。
同樣重要的是，雖然立法者意圖通過司法實踐先行積累經驗，有關起訴期限先可由司法解釋先行作出規定的做法值得贊賞，但終究不是長久之計。因為，《立法法》在第八條中明確規定了對于訴訟和仲裁制度事項只能制定法律，即所謂的法律保留條款。確認無效訴訟的起訴期限問題，雖屬行政訴訟中的“細節末梢”，但它對我國整個行政訴訟法確立的起訴期限制度而言，則關系重大，尤其是在行政訴訟法并沒有確立訴訟類型制度的背景下，這一點更加凸顯。因此，它的訴訟制度地位不存在任何疑問。雖然目前該制度正處于司法實踐探索階段，但最后必須上升到法律的層面，由行政訴訟法直接加以規定，才能符合《立法法》將訴訟制度納入法律保留范圍的立法旨趣。
