有關(guān) 持續督導落實(shí)檢察建議
□建立檢察建議跟蹤反饋機制,加強跟蹤反饋的及時(shí)性和長(cháng)效性。原承辦檢察官辦理督促落實(shí)工作時(shí),可以采取詢(xún) 問(wèn)、走訪(fǎng)、不定期會(huì )商、召開(kāi)聯(lián)席會(huì )議等方式,并制作筆錄或者工作記錄。
□做好總結梳理和成果固化工作。對于具有基礎性、支撐性的重要工作,在長(cháng)期實(shí)踐和客觀(guān)評估的基礎上要適時(shí)總結有關(guān)經(jīng)驗,為檢察事業(yè)和法律監督工作長(cháng)期發(fā)展提供實(shí)踐經(jīng)驗支撐,已經(jīng)成熟的,及時(shí)在相應層面推動(dòng)立法固化工作成果。
根據人民檢察院組織法規定,檢察建議是檢察機關(guān)行使法律監督職權的重要方式。2019 年 2 月公布施行的《人民檢察院檢察建議工作規定》(下稱(chēng)《工作規定》),對檢察建議的適用范圍、程序和督促落實(shí)、監督管理等事項作出規定。為加強校園安全,2018 年 10 月,最高人民檢察院向教育部發(fā)出“一號檢察建議”,今年最高檢工作報告中再次提出,要持續推進(jìn)“一號檢察建議”的落實(shí)。
檢察建議在提出問(wèn)題的同時(shí),也幫助相關(guān)部門(mén)尋找解決問(wèn)題的辦法,一方面,其通過(guò)推動(dòng)相關(guān)部門(mén)建章立制、堵塞漏洞、消除隱患,推進(jìn)社會(huì )治理法治化、規范化;另一方面,此種良效之取得并非朝夕之功,必須持續發(fā)力、狠抓落實(shí)。根據《工作規定》第 24 條規定,人民檢察院應當積極督促和支持配合被建議單位落實(shí)檢察建議。如何持續督導落實(shí)檢察建議,才能使其真正落地落實(shí)、富有剛性,發(fā)揮檢察效能、彰顯檢察功能、實(shí)現檢察價(jià)值,這無(wú)疑是新時(shí)代檢察機關(guān)行使法律監督職權,承擔社會(huì )責任、創(chuàng )新社會(huì )治理必須深入研究的重要理論與實(shí)踐問(wèn)題。
持續督導落實(shí)檢察建議,“督促指導”是關(guān)鍵。要把檢察建議做成剛性、做到剛性,就要在督促指導的過(guò)程中確保檢察建議系統運作、科學(xué)監管、有效溝通、有力指導。
第一,構建系統化運行機制。根據《工作規定》,雖然檢察建議的督促落實(shí)工作由原承辦檢察官辦理,但其調查核實(shí)應報檢察長(cháng)決定,其提出須經(jīng)檢察長(cháng)或檢委會(huì )討論決定。在檢察建議的督導工作中,既要發(fā)揮各地、各部門(mén)主觀(guān)能動(dòng)性,也要避免互不往來(lái)、各自為戰。檢察機關(guān)內設機構之間,需要通力合作,避免碎片化監督;上下級檢察機關(guān)之間,需要統籌兼顧,加強工作指導、及時(shí)通報情況,實(shí)現個(gè)案統籌整合。
第二,形成完善科學(xué)管理體制和動(dòng)態(tài)監督機制。一是完善檢察建議的內部管理體制。本院案件管理部門(mén)對檢察建議的流程監控和分類(lèi)統計工作應當隨時(shí)跟進(jìn),質(zhì)量評查和綜合分析應確保定期開(kāi)展。二是建立檢察建議的跟蹤反饋機制。明確制發(fā)后的責任,加強跟蹤反饋的及時(shí)性和長(cháng)效性。原承辦檢察官辦理督促落實(shí)工作時(shí),可以采取詢(xún)問(wèn)、走訪(fǎng)、不定期會(huì )商、召開(kāi)聯(lián)席會(huì )議等方式,并制作筆錄或者工作記錄;各級檢察機關(guān)獨立或聯(lián)合開(kāi)展督導工作時(shí),可以采取實(shí)地督導、隨機選點(diǎn)、“回頭看”等方式考察督導。三是軟硬兼施、剛柔并濟。對于被建議單位存在的問(wèn)題沒(méi)有整改到位的,要依法運用起訴等剛性監督手段,堅決予以監督糾正,實(shí)現共同進(jìn)步。
第三,強化協(xié)作形成監督合力。一方面,可以結合檢察建議抄送、報告制度等,推動(dòng)被建議單位的上級機關(guān)、行政主管部門(mén)或者行業(yè)自律組織將檢察建議落實(shí)情況納入單位年終考評;另一方面,對于職務(wù)違紀違法犯罪線(xiàn)索,要及時(shí)做好移送工作。另外,還可以采取檢察建議內容公開(kāi)和整改結果公開(kāi)制度,倒逼被建議單位及時(shí)有效落實(shí)。
第四,暢通被建議單位與檢察機關(guān)的溝通機制,確立承辦檢察官在多方主體間的協(xié)調作用。積極征求、聽(tīng)取被建議單位的意見(jiàn),應當整改的,要主動(dòng)溝通、支持配合;確有不當的,要及時(shí)變更或撤銷(xiāo)。
第五,解決辦案力量薄弱問(wèn)題,切實(shí)提升督促指導檢察建議落實(shí)的能力。一是推進(jìn)檢察隊伍專(zhuān)業(yè)化建設,提升檢察官尤其是基層檢察官的專(zhuān)業(yè)素養和辦案能力,為檢察監督夯實(shí)“基礎建設”,特別是要通過(guò)針對性培訓,提升辦案檢察官有關(guān)檢察建議的指導落實(shí)能力;二是統籌協(xié)調辦案人力、物力資源,確保檢察監督有“的”放矢。
持續督導落實(shí)檢察建議,“切實(shí)落實(shí)”是中心環(huán)節。有效落實(shí)檢察建議,要堅持“雙贏(yíng)多贏(yíng)共贏(yíng)”的工作理念,多方共舉、協(xié)同落實(shí)、科學(xué)整改、長(cháng)效防治。
第一,以點(diǎn)帶面,結合中央政策部署、地方工作重點(diǎn)和檢察有關(guān)職能,持續創(chuàng )新工作方式。各級檢察機關(guān)既要督促引導被建議單位多角度綜合運用職能,切實(shí)完成整改工作;也可以結合自身職能,從司法檢察政策層面主動(dòng)參與檢察建議內容的落實(shí)工作;還可以充分發(fā)揮地方能動(dòng)性,創(chuàng )新其他落實(shí)方式。比如,結合開(kāi)展掃黑除惡專(zhuān)項斗爭,加大對侵害未成年人權益犯罪打擊力度。在工作實(shí)踐中,“檢察官擔任法治副校長(cháng)”“檢察官送法進(jìn)校園”等就已經(jīng)成為持續推進(jìn)“一號檢察建議”的重要力量。
第二,注重形成檢察建議落實(shí)的社會(huì )合力。一是加強與黨委監督、人大監督和國家監察的銜接聯(lián)動(dòng),將檢察建議納入社會(huì )治理的統一大局。二是與被建議單位、相關(guān)單位和部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合督辦、共同落實(shí),在配合協(xié)作中形成合力。例如,跟進(jìn)落實(shí)教職工入職查詢(xún)制度、未成年人被侵害強制報告制度等,值得其他方面檢察建議參考學(xué)習。
第三,處理好監督和辦案的關(guān)系。一方面,要構建“案件化”辦理模式,結合個(gè)案辦理實(shí)現有效治理;另一方面,還要做好檢察建議與訴訟、偵查等職能的銜接,對于未整改到位的情況,符合起訴標準的,要及時(shí)啟動(dòng)報批程序,發(fā)現司法工作人員利用職權侵犯公民權利、損害司法公正犯罪線(xiàn)索的要及時(shí)立案偵查。
第四,健全完善檢察建議的質(zhì)效評價(jià)機制。對于各院制發(fā)的檢察建議的落實(shí)效果,在本院檢委會(huì )定期評估的基礎上,可以考慮引進(jìn)社會(huì )化第三方評估機制。
持續督導落實(shí)檢察建議,“持續發(fā)力”是基本要求。如何防止落實(shí)“一陣風(fēng)”,虛假落實(shí)檢察建議?這要求對檢察建議要緊緊盯住效果、監督落實(shí)情況,努力抓出更大的成效。檢察建議的落實(shí)落地,是一項長(cháng)期的系統工作,其并不局限于《工作規定》要求的“異議期”和“落實(shí)期”,還進(jìn)一步強調“跟進(jìn)鞏固期”和“成果固化期”。比如,對于“一號檢察建議”還要“沒(méi)完沒(méi)了”跟進(jìn),持續督導落實(shí)。
第一,在檢察官履職績(jì)效考核方面,除了制發(fā)質(zhì)效,檢察建議的后續落實(shí)效果也可以考慮納入對原承辦檢察官的考核標準。
第二,將“回頭看”作為督導落實(shí)檢察建議的“規定動(dòng)作”。各地在對落實(shí)“一號檢察建議”進(jìn)行“回頭看”的過(guò)程中,確實(shí)發(fā)現了一些未整改到位的情況,對此應當逐案糾正評析。
第三,要以形成防治長(cháng)效機制為目標。檢察建議區別于其他個(gè)案辦理的關(guān)鍵一點(diǎn),就在于其突破了“就案辦案”思維局限,旨在推動(dòng)相關(guān)部門(mén)建章立制、堵塞漏洞、消除隱患。只有堅持在“末端治理”和“前段預防”兩個(gè)方面切實(shí)發(fā)力,才有可能建立起防治長(cháng)效機制。對于尚在進(jìn)行時(shí)的檢察建議,要以平穩心態(tài)將之作為一項持之以恒的日常性工作,持續推進(jìn)落實(shí)。
第四,要做好總結梳理和成果固化工作。對于具有基礎性、支撐性的重要工作,在長(cháng)期實(shí)踐和客觀(guān)評估的基礎上要適時(shí)總結有關(guān)經(jīng)驗,為檢察事業(yè)和法律監督工作長(cháng)期發(fā)展提供實(shí)踐經(jīng)驗支撐,已經(jīng)成熟的,及時(shí)在相應層面推動(dòng)立法固化工作成果。
持續督導落實(shí)檢察建議,“合法合理”是重要基礎。檢察建議目前本質(zhì)上還是一種柔性監督,其效力和作用的發(fā)揮與否,主要取決于自身的規范性以及內容的說(shuō)服力和可行性等因素。以柔性措施實(shí)現剛性監督,這是對檢察建議
的內容和運行機制提出的更為嚴格的要求。檢察建議應當以維護國家法制統一和社會(huì )公共利益為基本訴求,以推進(jìn)社會(huì )治理法治化、規范化為現實(shí)目標,以公民基本權利保障與實(shí)現為自身使命,以客觀(guān)公正和公平正義為基本立場(chǎng),以良性、積極的互動(dòng)關(guān)系為工作方式。在檢察實(shí)踐中,各級檢察機關(guān)要平衡好檢察建議的質(zhì)量、數量和效果等諸個(gè)要素的辯證關(guān)系,既要加強檢察建議工作的規范化,確保針對性和可操作性,也要充分聽(tīng)取被建議單位意見(jiàn),在形成共識的前提下共同落實(shí),還要切實(shí)發(fā)揮專(zhuān)家咨詢(xún)制度的作用,并考慮適時(shí)向專(zhuān)家論證制度延伸。在此基礎上,應當提出既符合法律法規等要求,又明確具體、說(shuō)理充分、論證嚴謹、語(yǔ)言簡(jiǎn)潔、有操作性的建議內容,使檢察建議成為檢察機關(guān)行使法律監督職權、參與社會(huì )治理的重要抓手。長(cháng)遠來(lái)看,因循人民檢察院組織法第 21 條規定的“檢察建議的適用范圍及其程序,依照法律有關(guān)規定”,有必要在恰當時(shí)機全面總結梳理,在法律層面明確檢察建議的適用范圍和程序,并在有關(guān)法律法規中補充相應落實(shí)內容,使得檢察建議能以剛性面貌鑄成檢察權威、形成震懾功效、提升監督實(shí)效,使其真正成為提升檢察機關(guān)開(kāi)展法律監督工作的重要杠桿,真正成為助力檢察機關(guān)在更大范圍內承擔社會(huì )責任、創(chuàng )新社會(huì )治理的重要牽引。
